占小鳳

摘要：安徽特色小鎮(zhèn)在發(fā)展中取得了較好的成績，但也面臨著人才引進(jìn)、土地緊缺、融資困難、產(chǎn)業(yè)特色性不足等問題，本研究通過文獻(xiàn)梳理、實地調(diào)研對安徽特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題進(jìn)行分析并提出意見、建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn) ?安徽 ?對策

案例：2017年以前，蕪湖縣六郎鎮(zhèn)還是一片廢舊廠房集中區(qū)，曾經(jīng)它是有名的殷港工業(yè)集中區(qū)，但隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)被逐步淘汰，留下了大片廢舊廠房。2017年，廢舊廠房搭載文創(chuàng)，于是誕生了安徽省第一批省級特色小鎮(zhèn)“殷港藝創(chuàng)小鎮(zhèn)”，從此“一發(fā)不可收拾”。殷港藝創(chuàng)小鎮(zhèn)先后被評為，“安徽省文化產(chǎn)業(yè)示范基地”“2018年中國最美特色小（城）鎮(zhèn)50強”“2019年中國最美特色?。ǔ牵╂?zhèn)50強”，2020年又被國家發(fā)展改革委列為第二輪特色小鎮(zhèn)典型案例推向全國。如今的殷港藝創(chuàng)小鎮(zhèn)已逐步發(fā)展為以“藝創(chuàng)+”為動力的平臺，集聚藝術(shù)教育、數(shù)字出版、數(shù)字文創(chuàng)、藝術(shù)創(chuàng)作、藝術(shù)交易、藝材研發(fā)制造等高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端要素，年主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)收入28.76萬元、特色產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入突破3億元①。

殷港藝創(chuàng)小鎮(zhèn)成功的背后是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、開發(fā)、宣傳、營銷和管理的成功。它在一定程度上克服了安徽特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中普遍存在的特色性不足、資金來源不足、人才吸引力有限等種種困難，通過“一廊、二街、三體、四園”的功能布局促進(jìn)小鎮(zhèn)的“三生融合”，通過成立專門的投資管理公司、與高校的戰(zhàn)略合作來促進(jìn)小鎮(zhèn)運營管理水平的提高，通過小鎮(zhèn)“內(nèi)功”“外功”的同時“修煉”再配合小鎮(zhèn)的人才引進(jìn)政策來克服小鎮(zhèn)的人才困境，通過與頂峰集團聯(lián)手來克服小鎮(zhèn)開發(fā)初期面臨的種種難題… 殷港藝創(chuàng)小鎮(zhèn)只是安徽特色小鎮(zhèn)的一個縮影，安徽還有許許多多和它一樣有類似背景的特色小鎮(zhèn)，從它的身上似乎能看到安徽特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中面臨的各種問題，也可以從它身上探索出做好特色小鎮(zhèn)的成功之路。下面本課題通過一手資料的整理和二手資料的梳理詳細(xì)論述安徽特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)狀、存在的問題，并提出對策和建議。

特色小鎮(zhèn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對促進(jìn)安徽省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。特色小鎮(zhèn)的概念于2014年年底由浙江省率先提出，2016年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，在全國正式拉開特色小鎮(zhèn)建設(shè)的帷幕。安徽省特色小鎮(zhèn)建設(shè)計劃于2016年11月，啟動于2017年6月，經(jīng)過幾年規(guī)范有序的推進(jìn)，已建設(shè)省級特色小鎮(zhèn)75家，覆蓋了全省16個地級市，小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)涵蓋工業(yè)及制造業(yè)類、農(nóng)林類、文旅類、體育類、商貿(mào)流通類、科技創(chuàng)新類等多個產(chǎn)業(yè)類型，先后有2個小鎮(zhèn)入選全國先進(jìn)典型、16個小鎮(zhèn)入圍中國年度特色小鎮(zhèn)50強，取得了不俗的成績。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策體系逐步完善

2016年11月，安徽省委省政府出臺《安徽省五大發(fā)展行動計劃》，文件中提出要立足產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”，推進(jìn)一批特色小鎮(zhèn)建設(shè)，把特色小鎮(zhèn)列為全省協(xié)調(diào)發(fā)展中的一項重要工程。2017年6月，《安徽省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見》（皖政〔2017〕97號），提出到2021年培育和規(guī)劃建設(shè)80個左右省級特色小鎮(zhèn)。2018年，在國家發(fā)改委等四部委文件精神指導(dǎo)下，安徽省出臺了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（皖發(fā)改規(guī)劃〔2018〕11號），就準(zhǔn)確把握內(nèi)涵、塑造產(chǎn)業(yè)特色、推進(jìn)三生融合以及防范各類風(fēng)險等作了進(jìn)一步要求。除了整體統(tǒng)籌方面的文件外，安徽省相關(guān)部門、單位還出臺了相關(guān)專項文件，如《安徽省特色小鎮(zhèn)建設(shè)專項資金管理辦法》《安徽省級特色小鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計監(jiān)測制度》《安徽國土資源廳關(guān)于支持和促進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見》等文件分別從資金、統(tǒng)計監(jiān)測、用地等方面對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展予以支持。對文化類特色小鎮(zhèn)安徽省還出臺了首個地方支持其發(fā)展的文件《安徽文化廳關(guān)于支持文化類特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實施意見》。此外，各地市也相繼出臺政策，從資金、土地、投融資方式、人才等多方面為特色小鎮(zhèn)提供支持。

（二）工作推進(jìn)機制逐步健全

為加強特色小鎮(zhèn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，省級層面成立了由常務(wù)副省長任組長、17家省有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)同志為成員的省特色小鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，推動形成了“省統(tǒng)籌、市指導(dǎo)、縣主體、鎮(zhèn)落實、企運營”的五級聯(lián)動機制。所謂“縣主體”就是縣（市、區(qū)）政府或設(shè)區(qū)市政府直管的開發(fā)區(qū)管委會是責(zé)任主體，責(zé)任主體建立工作推進(jìn)機制，在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、生態(tài)環(huán)境保護、招商引資等方面加大對特色小鎮(zhèn)的支持。所謂“鎮(zhèn)落實”就是特色小鎮(zhèn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要負(fù)責(zé)抓好落實，為入駐特色小鎮(zhèn)企業(yè)和人才做好各項服務(wù)。省級以下層面，所有省級特色小鎮(zhèn)所在縣（市、區(qū)）都成立了特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，在具體的建設(shè)過程中秉承政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)的原則操作，部分小鎮(zhèn)還成立專門的特色小鎮(zhèn)管理公司用市場化的方式進(jìn)行運營，提高建設(shè)效率和質(zhì)量。

（三）建設(shè)數(shù)量初具規(guī)模，建設(shè)質(zhì)量節(jié)節(jié)攀升

2016年以來，安徽規(guī)范有序穩(wěn)妥開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，目前省級特色小鎮(zhèn)共公布了3批，共計75家，小鎮(zhèn)初具規(guī)模，不僅如此，小鎮(zhèn)熱度、影響力和自主創(chuàng)新能力都表現(xiàn)不俗。在特色小鎮(zhèn)熱度排名中，安徽排名11位，在特色小鎮(zhèn)影響力排名中，安徽排名18位②;在《中國特色?。ǔ牵╂?zhèn)2020年發(fā)展指數(shù)報告》③中，安徽9個特色小鎮(zhèn)入圍“中國特色小鎮(zhèn)50強”榜單，數(shù)量位居全國第三;2019年，安徽省先后有7個特色小鎮(zhèn)入圍2019年中國最美特色小鎮(zhèn); 2019年和2020年，安徽省合肥市三瓜公社電商小鎮(zhèn)、蕪湖市殷港藝創(chuàng)小鎮(zhèn)分別作為構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合發(fā)展新支點方面的典型和 “促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”方面的典型先后被國家發(fā)改委發(fā)文推向全國;在自主創(chuàng)新方面，2020年上半年全省75個省級特色小鎮(zhèn)共投入科研經(jīng)費7.6億元，專利擁有量達(dá)到5361件，目前已集聚科技型中小企業(yè)1272家。

（四）“產(chǎn)城人文”并重，生產(chǎn)生活生態(tài)“三生”融合

文化是城市的靈魂，在特色小鎮(zhèn)開發(fā)過程中，安徽著眼當(dāng)?shù)兀瑐鞒袀鹘y(tǒng)，注重挖掘城鎮(zhèn)文化內(nèi)涵，形成自身特色。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)培育，截至2020年6月底，75個省級特色小鎮(zhèn)共集聚7907家特色產(chǎn)業(yè)主體，且特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好。2020年1-6月份，全省75個省級特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入達(dá)到482.6億元，電子商務(wù)銷售額達(dá)到29億元。在生態(tài)建設(shè)方面，注重保護甚至修繕當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，75家特色小鎮(zhèn)中已有48家小鎮(zhèn)獲得3A級以上景區(qū)等級，2020年1-6月份，75個小鎮(zhèn)旅游人數(shù)達(dá)到1260萬人次。在生活空間打造方面，積極推進(jìn)路網(wǎng)、水電氣、學(xué)校、商業(yè)、景觀等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，提高小鎮(zhèn)吸引力。

二、存在的問題

（一）用地指標(biāo)較少，阻礙特色小鎮(zhèn)落地或制約特色小鎮(zhèn)發(fā)展

一方面，有些小鎮(zhèn)因用地指標(biāo)較少，土地問題得不到解決而導(dǎo)致一些較好的特色小鎮(zhèn)項目無法落地，如2019年國家創(chuàng)新型城市排名第十位的合肥一直計劃打造一個人工智能特色小鎮(zhèn)，但因土地問題遲遲無法解決而無法設(shè)計布局。另一方面，建設(shè)用地指標(biāo)、商業(yè)用地指標(biāo)欠缺，制約現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。如三瓜公社因商業(yè)用地指標(biāo)較少，導(dǎo)致停車場、公共廁所、民俗客棧、小鎮(zhèn)客廳等項目無法按期建設(shè)，造成小區(qū)經(jīng)常大規(guī)模擁堵，游客進(jìn)不來、住不下、吃不了、出不去，極大地影響了客戶體驗感，同時還大大降低了景區(qū)的旅游人均消費水平，近年來，三瓜公社人均消費只有10元左右，大大低于全國鄉(xiāng)村旅游平均消費水平150元（注：一日游）。

（二）招人難留人更難，人才匱乏，后續(xù)發(fā)展乏力

不少特色小鎮(zhèn)不僅面臨醫(yī)療、教育、科技、文化等基礎(chǔ)資源的匱乏，還面臨著休閑、娛樂、金融等商業(yè)綜合服務(wù)的不足，對人才的吸引力尤其是專業(yè)型人才的吸引力有限，這樣一面是務(wù)工者日益增加的物質(zhì)需求和精神需求，一面是特色小鎮(zhèn)匱乏的資源，二者的嚴(yán)重反差造成了特色小鎮(zhèn)人才資源的匱乏。如無為高溝電纜小鎮(zhèn)、天長冶山玩具小鎮(zhèn)均為制造業(yè)類小鎮(zhèn)，研發(fā)對企業(yè)興亡最為關(guān)鍵，但因地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)、遠(yuǎn)離市區(qū)，生活服務(wù)配套較為落后，對專業(yè)人才缺乏吸引力，導(dǎo)致人才匱乏，研發(fā)不到位，目前轉(zhuǎn)型較為困難。

（三）資金來源有限，小鎮(zhèn)融資困難

目前，安徽特色小鎮(zhèn)的資金來源主要是財政資金，這部分財政資金包括省里配套的2000萬“借轉(zhuǎn)補”資金（部分市縣還配套了特色小鎮(zhèn)發(fā)展資金）和其他相關(guān)的專項資金，這些專項資金包括綜合交通、美麗鄉(xiāng)村等相關(guān)項目的發(fā)展資金。除了財政資金外，金融資本也給予了特色小鎮(zhèn)資金支持，如國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和光大銀行三家金融機構(gòu)均給予特色小鎮(zhèn)一定的授信額度，但在實際操作中，往往因為農(nóng)業(yè)項目無資本抵押而無法通過銀行的合規(guī)性審核，最終導(dǎo)致授信無法使用，造成有資難融的局面。此外，目前被國家鼓勵的PPP融資方式在安徽省的應(yīng)用也非常有限，截至2020年末，安徽省75家省級特色小鎮(zhèn)中僅宣城宣硯小鎮(zhèn)文創(chuàng)綜合體采用PPP方式進(jìn)行建設(shè)④。值得注意的是，在鼓勵社會資本參與小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，特色小鎮(zhèn)往往因為投資回報期較長、難以在短期內(nèi)實現(xiàn)盈利，而造成市場投資主體積極性不高、依靠市場化融資困難較大的局面。

（四）產(chǎn)業(yè)特色不足且產(chǎn)業(yè)層次不高

小鎮(zhèn)是否有特色在很大程度決定于產(chǎn)業(yè)是否有特色，在國家指導(dǎo)文件中也明確要求特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)要“特而強”，但在實踐中往往難以保證產(chǎn)業(yè)的特色性。在安徽省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中，資源稟賦的類似造成產(chǎn)業(yè)的類似，產(chǎn)業(yè)的類似造成產(chǎn)品的趨同，再加上缺乏文化特色的內(nèi)在和彰顯特有文化特色的外觀、生態(tài)綠地和社區(qū)配套等，眾多企業(yè)集中涌入，造成小鎮(zhèn)外在的趨同和內(nèi)在的趨同，特色性明顯不足。此外產(chǎn)業(yè)層次不高，安徽省特色小鎮(zhèn)盡管涉及產(chǎn)業(yè)類別較為豐富，但產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域涉及面較窄，主要集中在旅游、農(nóng)業(yè)兩類，對新興產(chǎn)業(yè)涉及較少，據(jù)統(tǒng)計全省75家省級特色小鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)類和旅游類的特色小鎮(zhèn)共31個，占總數(shù)的41.33%，這些產(chǎn)業(yè)相對較為傳統(tǒng)且產(chǎn)業(yè)鏈較短，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的促進(jìn)作用有限，對就業(yè)的拉動也有限。

三、對策及建議

（一）強化特色小鎮(zhèn)土地供應(yīng)管理

第一，加強土地資源的集約利用。根據(jù)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型，科學(xué)合理預(yù)測小鎮(zhèn)人口，不搞一刀切，避免土地資源浪費;針對依托建制鎮(zhèn)的特色小鎮(zhèn)推動設(shè)施資源的共建共享;適當(dāng)提高土地建筑面積和容積率;盡量不引入占地面積大的產(chǎn)業(yè)。第二，積極盤活閑置或低效存量用地。相對于新增建設(shè)用地指標(biāo)的申請難、報批成本高、申請周期長，存量用地盤活快、成本低，可嘗試推動對廢舊廠房、廢舊用地、閑置土地、低效用地的開發(fā)利用，從而增加特色小鎮(zhèn)用地的供給。第三，探索靈活地用地政策。利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的方式增加特色小鎮(zhèn)土地供給;鼓勵集體建設(shè)用地使用權(quán)的有序轉(zhuǎn)讓和租賃;探索閑置的農(nóng)村宅基地在特色小鎮(zhèn)上的應(yīng)用。第四，加強對特色小鎮(zhèn)土地的監(jiān)督管理。對已批的特色小鎮(zhèn)進(jìn)行動態(tài)巡查，建立土地的集約、節(jié)約用地責(zé)任機制。

（二）優(yōu)化人才引進(jìn)和激勵機制，讓人才“進(jìn)得來”“留得住”

在硬件上，優(yōu)化特色小鎮(zhèn)內(nèi)部的公共服務(wù)設(shè)施和周邊的配套資源，尤其是教育資源和醫(yī)療資源，對于地處農(nóng)村的特色小鎮(zhèn)要加快推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的提檔升級，尤其是推動醫(yī)療、教育、文化、交通等資源的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在軟件上，因地制宜地制定人才引進(jìn)和人才激勵策略。在人才引進(jìn)上，以“能”取人。特色小鎮(zhèn)缺乏的不僅有科技人才還有營銷人才、財務(wù)人才、管理人才等，學(xué)歷也不是唯一的評判標(biāo)準(zhǔn)，海歸、外地也并不應(yīng)成為高端人才的必備標(biāo)簽，而應(yīng)該是以海納百川的姿態(tài)選人、用人，比如對位于農(nóng)村的特色小鎮(zhèn)不妨對本地外出務(wù)工青年加以考慮，舍近求遠(yuǎn)往往求而不得。在人才激勵上，建議市縣級政府或開發(fā)區(qū)管委會出臺專門政策，對入駐特色小鎮(zhèn)的人才尤其是高端人才予以物質(zhì)和精神上的獎勵。

（三）創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道

財政資金方面，充分發(fā)揮各級特色小鎮(zhèn)財政專項資金的作用，鼓勵市縣聯(lián)合社會資本設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金;梳理省內(nèi)其他專項資金，如鄉(xiāng)村振興、綜合交通、體育、文旅等領(lǐng)域的專項資金，以用于合適的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目。金融資本方面，推進(jìn)銀企對接，推動特色小鎮(zhèn)與國開行、農(nóng)發(fā)行、光大銀行開展項目資金對接，并鼓勵其他金融機構(gòu)參與;設(shè)立小城鎮(zhèn)專項貸款，推動專項貸款用于合適的特色小鎮(zhèn)項目。社會資本方面，完善PPP模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用機制，同時加大“特色小鎮(zhèn)+PPP”模式中經(jīng)典案例的推介力度，發(fā)揮示范作用;探索特色小鎮(zhèn)財政資金股權(quán)投資模式，對投資回報期長但前景較好的特色小鎮(zhèn)，積極注入財政資金，按市場化運作方式實施股權(quán)投資管理。此外，還可搭建多元化的項目融資平臺，為省特色小鎮(zhèn)提供融資租賃、證券、貸款等多樣化的金融服務(wù)。

（四）橫向拓展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，縱向挖掘產(chǎn)業(yè)特色

一方面，在未來特色小鎮(zhèn)培育中，拓寬產(chǎn)業(yè)布局，可以選擇在科技資源豐富的地區(qū)布局一批以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為核心，聚合科研、文創(chuàng)、休閑等復(fù)合功能的特色小鎮(zhèn)，以發(fā)揮特色小鎮(zhèn)對經(jīng)濟的拉動作用。另一方面，挖掘產(chǎn)業(yè)特色。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇要立足當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和比較優(yōu)勢，選擇最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)做精、做強，此外還要在產(chǎn)業(yè)的培育過程中通過文化注入、形象塑造、品牌宣傳和游客參與打造產(chǎn)品的獨特性，增加產(chǎn)品的附加價值。

注釋：

①主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和特色產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入數(shù)據(jù)為2019年數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源安徽省發(fā)展改革委。

②曾國軍，陳旭，余構(gòu)雄. 中國特色小鎮(zhèn)研究報告（2019）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019.3：18-25。

③《中國特色?。ǔ牵╂?zhèn)2020年發(fā)展指數(shù)報告》由國家發(fā)展改革委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處委托，杭州數(shù)亮科技股份有限公司會同國務(wù)院發(fā)展研究中心東方文化與城市發(fā)展研究所聯(lián)合發(fā)布。

④資料來源：財政部PPP綜合信息平臺項目庫，https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/projectList。

基金項目：本文系安徽省社會科學(xué)院骨干學(xué)科建設(shè)項目“安徽特色小鎮(zhèn)模式優(yōu)化研究”階段性成果。

作者系安徽省社會科學(xué)院助理研究員