向令

摘要：在當前管理從嚴、預(yù)算從緊的財經(jīng)紀律新形勢下，對基層人民銀行集中采購管理工作提出更高要求。如何進一步優(yōu)化基層央行集中采購流程、加強集中采購活動中的權(quán)力制約、完善集中采購管理機制進而平衡效率和風(fēng)險，成為當前基層人民銀行集中采購管理工作中亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：集中采購 ?政府采購 ?風(fēng)險防控

一、當前基層人民銀行集中采購管理工作現(xiàn)狀

作為政府采購的重要組成部分，基層人民銀行集中采購以服務(wù)基層央行履職為主軸，以實現(xiàn)采購“物有所值”目標為導(dǎo)向，不斷探索提高集中采購管理和實施效率，強化集中采購的風(fēng)險防控，采購管理將逐步從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，在組織機構(gòu)設(shè)置、管理和實施模式、監(jiān)督管理方面取得一定成效。

（一）建立了完整的線性管理體系

依照《政府采購法》和《中國人民銀行集中采購管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，人民銀行的集中采購管理體制實行“統(tǒng)一管理、分級授權(quán)”，省級以上分行負責(zé)集中采購，地級支行等根據(jù)上級行授權(quán)實施集中采購。并且按照國務(wù)院定期發(fā)布的政府集中采購目錄及其限額來確定不同層級行的集中采購職責(zé)范圍。在機構(gòu)設(shè)置上實行管理和操作職能相分離，建立了以職能為基礎(chǔ)的決策、管理和執(zhí)行的橫向組織結(jié)構(gòu)，人民銀行集中采購管理由各層級行會計財務(wù)部門負責(zé);采購實施由分行以上集采中心獨立承擔。集中采購的需求管理沒有專門獨立的部門負責(zé)，是由各事權(quán)單位在采購程序中分別提出需求計劃，再由管理部門統(tǒng)一進行審核。

（二）集中采購管控手段日益豐富

一是集采制度基礎(chǔ)逐步規(guī)范。在政府采購法等一系列法律制度基礎(chǔ)上，人民銀行根據(jù)部門的實際情況制定了實施細則，對集中采購的組織管理、職責(zé)范圍、采購程序等進行了規(guī)范，并對具體實踐結(jié)果逐步進行了修改完善;二是集采標準化手段不斷應(yīng)用。如將逐年增加的集中采購項目通過限額標準化手段納入集中管理。對于采購合同等重要文本建立標準化模板、采購檔案標準化等;三是集采信息化管理技術(shù)穩(wěn)步推進。開始利用內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等實施集中采購活動。如公開發(fā)布招投標信息、利用信息網(wǎng)絡(luò)建立供應(yīng)商名錄庫等。

（三）集中采購流程逐步完善

作為政府采購不可或缺的組成部分，人民銀行集中采購管理機制也與政府采購管理機制一致，按照采購預(yù)算、采購實施、采購評估反饋、采購監(jiān)督等流程管理環(huán)節(jié)進行設(shè)置。并于2005年起人民銀行開啟的預(yù)算資金支出集中采購管理模式，其集中采購程序中的編制計劃、組織實施、檔案歸集、信息統(tǒng)計方面，已經(jīng)基本與政府采購的程序接軌。

首先，目前人民銀行集中采購需求管理是按照行政事業(yè)單位預(yù)算方法“二上二下”編制采購需求計劃的，往往是按照上一年度的實際支出進行編報。人民銀行集中采購的預(yù)算是一起編制;其次，采購實施是基于管理部門審批后的采購計劃進行的，采用了政府采購條例所規(guī)定的招投標、競爭性談判等采購方式;最后，采購驗收主要是依據(jù)合同驗收方式，并根據(jù)不同采購類型進行驗收結(jié)果公告等。

（四）內(nèi)部監(jiān)督制度逐步建立和完善

人民銀行通過對采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，逐步建立和完善內(nèi)部監(jiān)督體系。如集中采購需求按照國家行政單位部門預(yù)算方式進行編制;集中采購實施環(huán)節(jié)通過公開招投標、詢價、競爭性談判的多種方式。接受國家紀檢部門、法律機構(gòu)等審計和檢查，防止管理中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。采購驗收環(huán)節(jié)一般通過法律監(jiān)督或結(jié)合一定社會監(jiān)督手段實現(xiàn)。

二、新形式下基層人民銀行集中采購工作中存在的問題

（一）基層集中采購風(fēng)險較為集中

當前在人民銀行內(nèi)外部檢查和巡查中，集中采購工作反映出的問題比較多，主要包括采購制度執(zhí)行不嚴，采購實施程序不規(guī)范、采購檔案不完整、采購合同不嚴謹?shù)葐栴}。當前集中采購需求部門、采購執(zhí)行部門責(zé)任主體意識缺少，成本控制觀念淡薄，在履職過程中，全局觀念和資金使用效益意識比較薄弱，資金安全性大打折扣;同時，多層級的逐級審批體制下，溝通與協(xié)調(diào)需要層層匯總上報，采購效率的損失被放大。

（二）基層集中采購缺少彈性調(diào)整機制

總行集中目錄或限額標準基本參照財政部的政府采購目錄制定，一般兩年內(nèi)不作調(diào)整，未充分考慮部門履職需求及市場變化，不能滿足特殊及緊急業(yè)務(wù)需求。同時，批量采購實際安排不合理。總行批量采購一般是上半年征集采購需求，而到貨時間一般較晚，普遍集中在12月到貨，甚至存在跨年到貨現(xiàn)象。批量采購設(shè)備出現(xiàn)年末集中驗貨、付款和固定資產(chǎn)集中入賬等現(xiàn)象，同時給集中采購補充訂貨帶來了時間上的困難。因2019年總行批量采購電子設(shè)備均為安全可控設(shè)備，考慮到安全可控設(shè)備管理上參照涉密機器管理，應(yīng)用上業(yè)務(wù)系統(tǒng)適用性不兼容，為保證業(yè)務(wù)安全生產(chǎn)，總行科技司電子設(shè)備類集中采購僅復(fù)印機在采購范圍內(nèi)，微型機、筆記本和打印機未采購，特殊電子設(shè)備需求更無法滿足。

（三）分支機構(gòu)對供應(yīng)商缺少約束手段

一是售后服務(wù)質(zhì)量不高，部分廠商在本地?zé)o服務(wù)維修點，無法直接上門驗貨、裝機，部分公司只在長沙有服務(wù)維修點，無法到地級市進行上門安裝、維修;二是個別批量采購中標單位為代理銷售機構(gòu)，無法直接提供操作培訓(xùn)，如貨金發(fā)行部門叉車等專業(yè)設(shè)備，供貨公司為代理銷售機構(gòu)，無法對操作人員開展操作培訓(xùn);三是電子設(shè)備配套耗材成本高于本地經(jīng)銷商，個別專業(yè)設(shè)備耗材補充訂貨時間長，使用部門反映問題較多。

（四）分支機構(gòu)“管采分離”原則未得到有效落實

“管采分離”是人民銀行集中采購管理的核心原則，更是保障采購資金安全的重要內(nèi)控機制。在基層的采購實踐中，個別縣支行機構(gòu)因為編制人員的原因，存在著財權(quán)部門身兼日常管理和采購組織的雙重身份現(xiàn)象，直接參與采購工作的具體實施，實質(zhì)上出現(xiàn)了管采一肩挑的現(xiàn)象，采購實施的獨立性、采購管理的規(guī)范性和日常監(jiān)督的有效性難以得到保證，既加大了部門利益協(xié)調(diào)的難度，也對內(nèi)控安全帶來了挑戰(zhàn)。

（五）集中采購人員專業(yè)水平欠缺

集中采購涉及面較廣，流程環(huán)節(jié)較多，專業(yè)技術(shù)要求較高，資料收集較為復(fù)雜。集中采購評審人員、項目負責(zé)人主要是從本級單位評審人員庫、項目負責(zé)人庫中抽選，對非自身主業(yè)的項目，評審人員和項目負責(zé)人專業(yè)水平欠缺，采購結(jié)果可能與物有所值目標偏離。

三、推動基層央行集中采購工作發(fā)展的建議

（一）打破現(xiàn)有線性管理體系，完善矩陣式組織機構(gòu)

在基層實施方面，為保證多層管理、逐級審批體制下集中采購的安全性與效率性，建議打破以現(xiàn)有職能劃分的條線型組織機構(gòu)框架，持續(xù)完善跨部門的矩陣式組織機構(gòu)布局。進而促進上下、橫向部門之間的信息交流和有效溝通，提高各部門協(xié)作效率和資源配置效率;同時，壓實各級行采購人主體責(zé)任，實現(xiàn)采購管理與實施部門的人員崗位分離，規(guī)避履職風(fēng)險的“灰色地帶”。

（二）構(gòu)建過程結(jié)果導(dǎo)向型采購機制，實施“最佳物有所值”管理

從人民銀行多年來的集中采購實踐來看，以節(jié)約資金和預(yù)防腐敗為主要目的、強調(diào)采購程序限定管理的制度設(shè)計。一方面，在預(yù)算約束和反腐倡廉中都取得了不錯的效果;另一方面，也在一定程度上扭曲了本應(yīng)內(nèi)化于集中采購中的“物有所值”目標，降低了采購需求部門、基層機構(gòu)對總行集中采購的認同感和滿意度。鑒于此，集中采購管理需積極轉(zhuǎn)變思路，完成結(jié)果導(dǎo)向型的采購機制變革，更加注重結(jié)果管理、評價管理，構(gòu)建結(jié)果導(dǎo)向型的采購機制，在提升采購結(jié)果滿意度的基礎(chǔ)上，切實提高集中采購的工作質(zhì)效。集中采購管理要實現(xiàn)從程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是要轉(zhuǎn)變管理理念，實施 “最佳物有所值”，即考慮所有成本后所能獲得的最大收益，在實務(wù)操作中通常指產(chǎn)品或服務(wù)的生命周期內(nèi)成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合。

（三）圍繞“放管服”提升批量采購效率

現(xiàn)行人民銀行集中采購管理制度中存在較多具體采購活動的程序性監(jiān)管事項和事務(wù)性管理內(nèi)容，但對采購效率提升缺乏可行的制度約束。因此，在新形勢下，必須建立兼顧效益增值和風(fēng)險管控協(xié)調(diào)發(fā)展的采購模式，堅持放管結(jié)合，在簡化程序與強化監(jiān)管并重的同時，需更加突出采購效率管理，激發(fā)各級采購行為主體的活力，加快推進集中采購管理轉(zhuǎn)型。

1.明確集中采購放權(quán)內(nèi)涵。即從制度上明確集中采購管理中放權(quán)的內(nèi)容、范圍和手段，在風(fēng)險控制的前提下，充分釋放采購行為主體活力，做到能減盡減、能合盡合，已具有國家或區(qū)域通用標準的集中采購項目，上級人行管理部門可以“放權(quán)”，基層人行可以按照通用標準自主進行采購管理，簡化原來的行政審批程序;基層人行的零星和分散集中采購項目，可參照當?shù)卣少徱?guī)范、標準或者全國區(qū)域內(nèi)類似項目標準，自主簡化采購流程;沒有相關(guān)指導(dǎo)標準的特殊項目，可由省級人行進行統(tǒng)一管理配置。

2.強化流程標準化建設(shè)。清理、優(yōu)化程序?qū)徍伺c事務(wù)性管理內(nèi)容，除法律規(guī)定和落實監(jiān)管功能必須保留的審核及管理外，盡可能精簡審核要求和流程，同時對各類采購方式、業(yè)務(wù)流程、招標文件、采購合同文本、驗收意見書等主要文檔格式予以規(guī)范，便于基層在具體執(zhí)行中有章可循。

3.完善集中采購綜合監(jiān)管管理機制。建立部門間信息共享、常態(tài)監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制，做好全過程監(jiān)督，加強綜合監(jiān)管。一方面建立常態(tài)化監(jiān)督檢查工作機制，全面接受紀檢、內(nèi)審部門的聯(lián)合監(jiān)督、全面檢查，并定期與監(jiān)督部門溝通，使內(nèi)部監(jiān)督制衡與協(xié)作配合相統(tǒng)一;一方面建立處罰機制，對集中采購的監(jiān)督管理、處罰措施作出具體規(guī)定，監(jiān)督管理要細化到崗、懲罰措施要明確到人，避免反復(fù)出現(xiàn)集中采購履職不盡責(zé)、問題整改不到位的現(xiàn)象。

4.適當下放部分集采權(quán)限。對于標準統(tǒng)一、價格透明的電子設(shè)備，比如臺式電腦、打印機、傳真機等，建議總行下放部分電子設(shè)備采購權(quán)限，可由省會中支授權(quán)地市中支購買部分電子設(shè)備。實現(xiàn)彈性管理，滿足基層央行履職需要。目前電子設(shè)備批量采購存在到貨時間較晚、設(shè)備配置不能滿足特殊業(yè)務(wù)需求的問題，建議上級行實行彈性管理，授權(quán)基層行在采購目錄范圍內(nèi)實行緊急報備采購。加強反饋服務(wù)機制建設(shè)，適時建立供應(yīng)商準入機制。目前集中采購的部分設(shè)備存在供應(yīng)商不及時提供驗貨、質(zhì)保及操作培訓(xùn)的現(xiàn)象，建議上級行加強對集采供應(yīng)商的評價反饋，根據(jù)評價結(jié)果，適時建立供應(yīng)商準入機制。

（四）推進管采實質(zhì)分離，強化集采風(fēng)險管控

地級市中心支行及縣支行基于機構(gòu)編制、人員素養(yǎng)等原因，管采分離執(zhí)行不到位。結(jié)合基層現(xiàn)實情況，建議按照采購項目難易、復(fù)雜程度區(qū)別對待。

一方面，對于專業(yè)技術(shù)要求較低的采購項目，完善“項目負責(zé)人”制度，建立專業(yè)“采購官”制度。目前人民銀行分支機構(gòu)對于金額較大的采購項目，實施了項目負責(zé)人制度，負責(zé)實施采購，但項目負責(zé)人職責(zé)并不清晰。建議完善項目負責(zé)人制度，將其發(fā)展為“采購官”制度，明確其職責(zé)，一是可以對招投標合規(guī)性進行審查;二是對評審小組進行管理;三是負責(zé)項目具體實施。對技術(shù)標準統(tǒng)一或上級行有明確統(tǒng)一要求的，確定項目需求部門的主要負責(zé)人為項目采購官，對項目需求編制、組織評審、合同履約、驗收付款負總責(zé)，確保項目采購需求的合理性、采購實施的科學(xué)性，從而使采購結(jié)果效益增值。

另一方面，對技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強或者有特殊要求的采購項目，探索市場化操作。鑒于基層行人員緊張和專業(yè)素養(yǎng)欠缺，可采用市場化手段，選聘外部專家組成或者引入外部第三方機構(gòu)參與預(yù)算編制、采購執(zhí)行、項目驗收、績效評價等環(huán)節(jié)并出具意見，提升采購需求的適配性，提高采購執(zhí)行的效率性，合理規(guī)避項目驗收的質(zhì)量風(fēng)險、法律風(fēng)險和道德風(fēng)險。

（五）加強上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高采購人員專業(yè)水平

1.由上級行統(tǒng)一確定各級機構(gòu)集中采購金額起點。總行每2年制定年度集中采購項目及限額標準，如《中國人民銀行辦公廳關(guān)于2017-2018年政府集中采購項目及標準的通知》（銀辦發(fā)〔2017〕65號）文件規(guī)定 ，除總行統(tǒng)一采購項目以外，單項或批量100萬元以下貨物和服務(wù)項目，工程在120萬元以下項目，各分支機構(gòu)可實行零星采購。長沙中支實施集中采購的范圍根據(jù)總行制定的年度集中采購項目及限額標準確定。對地級市中支，都明確了采購起點，但標準不一，差別很大，建議上級行對地級市中支進行明確，既符合工作需要，又利于監(jiān)督管理。

2.建議上級行統(tǒng)一制定集中采購標準化流程。結(jié)合內(nèi)外部檢查發(fā)現(xiàn)的問題，制定集中采購標準化操作流程手冊，進一步規(guī)范地級市中支、縣支行采購行為，降低違規(guī)操作風(fēng)險。

3.重點加大對競爭性談判、競爭性磋商等采購方式指導(dǎo)。地級市中支和縣支行的集中采購金額相對不大，達到公開招標條件的項目較少，集中采購方式多集中在競爭性談判和競爭性磋商。建議上級行在競爭性談判、磋商上加大對基層行地指導(dǎo)，重點對競爭性談判、磋商的條件界定、檔案資料收集等開展指導(dǎo)。

4.進一步加強人員培訓(xùn)。加大對基層央行集中采購工作人員和內(nèi)部評審專家?guī)烊藛T的培訓(xùn)力度，建議上級行按年開展一次對集中采購評審人員、監(jiān)督人員的實操培訓(xùn)，提高評審水平，培訓(xùn)內(nèi)容尤其應(yīng)該以集中采購工作中的實操為主，增強專業(yè)領(lǐng)域知識理解力和判斷力，提升基層采購隊伍的管理水平、專業(yè)水平，提高基層采購工作效能。

5.聘請外部專業(yè)人才，提高專業(yè)化操作水平。集中采購是一項系統(tǒng)性工程，不同的標的物將涉及不同專業(yè)知識，對采購需求的編制要求也不一樣。當前，中支針對常用的標的物，已建立了由行內(nèi)人員組成的集中采購評審庫，發(fā)揮了不同專業(yè)人員的技術(shù)和知識優(yōu)勢。為進一步強化對采購需求的審核，特別是對基建項目等專業(yè)性特別強的集采項目，探索邀請行外工程造價等專業(yè)人才，對采購需求、造價等審核把關(guān)，以盡可能形成合理、有效、準確的采購需求，合理的編制預(yù)算，提高全轄集中采購專業(yè)化水平。

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作者單位：中國人民銀行湘潭市中心支行