摘 要：進入新時代，我國進入到一個新的發(fā)展階段，安全問題沒有隨著社會的發(fā)展與人類的進步而減少，相應(yīng)的在原有安全問題的基礎(chǔ)上又出現(xiàn)了新的安全問題，在總體國家安全觀指導(dǎo)下構(gòu)建新時代的應(yīng)急管理體系已刻不容緩。本文從應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)、基本原則、主要內(nèi)容等幾方面，對我國新時代應(yīng)急管理體系建設(shè)做出了論述。

關(guān)鍵詞：總體國家安全觀;應(yīng)急管理;體系;新時代;理論基礎(chǔ)

進入新時代，我國面臨的挑戰(zhàn)不僅沒有減少，反而越來越多，且形勢越來越嚴峻。黨的十九大報告中明確指出：統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。把安全與發(fā)展放到黨治國理政的高度來統(tǒng)籌，安全的重要性是不言而喻的。發(fā)展是為了更安全，安全是為了更好的發(fā)展，二者相互依賴，忽視其中一個方面，另一個方面就會受到制約，為了為我國持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展和人民幸福美好的生活筑起堅固的屏障，構(gòu)建應(yīng)急管理體系，筑牢安全的防線，是新時代刻不容緩的大事情。

一、應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.理論基礎(chǔ)

從古至今，應(yīng)急管理都是人類活動的內(nèi)容之一，隨著人類實踐領(lǐng)域的拓寬、認識的逐步深入，此項活動也逐漸由被動而為轉(zhuǎn)向主動出擊，變成人類的一種自覺行為，對應(yīng)急管理的關(guān)注也逐漸由實踐轉(zhuǎn)向理論直到今天的理論與實踐并重。2003年以前，我國應(yīng)急管理工作的著眼點是一些專項領(lǐng)域，特別是自然領(lǐng)域，比如地震、洪澇、干旱等，應(yīng)急管理工作也只是立足于本領(lǐng)域來做，在實踐中，重事后應(yīng)急輕事前預(yù)防。對應(yīng)急管理的研究也主要集中在一些突發(fā)事件較頻繁的領(lǐng)域，從單一領(lǐng)域認識研究應(yīng)急管理。從2003年到2013年的十年間，在學(xué)習(xí)借鑒的國外先進經(jīng)驗與理論的基礎(chǔ)上，雖然有所突破，但一直沒有形成系統(tǒng)的指導(dǎo)應(yīng)急管理的理論，應(yīng)急管理的研究與實踐主要著眼于突發(fā)事件，圍繞著突發(fā)事件來開展應(yīng)急管理的研究和應(yīng)對工作，還沒有真正形成合力，應(yīng)急管理的短板依然清晰可見。在實施應(yīng)急管理的過程中缺乏系統(tǒng)考慮，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，就突發(fā)事件談應(yīng)急管理，在某種程度上是把突發(fā)事件的應(yīng)對等同于應(yīng)急管理，而不是以應(yīng)急管理指導(dǎo)突發(fā)事件的處置與預(yù)防。

2014年4月15日，習(xí)近平在中央國家安全委員會第一次會議上指出，當(dāng)前我國國家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅持“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”的總體國家安全觀。做到：既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全;既重視國土安全，又重視國民安全;既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全;既重視發(fā)展問題，又重視安全問題;既重視自身安全，又重視共同安全。在我國構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。

總體國家安全觀的提出，為我國開展有中國特色的應(yīng)急管理工作和應(yīng)急管理體系建設(shè)提供了堅實的理論基礎(chǔ)?？傮w國家安全觀是習(xí)近平同志站在新的戰(zhàn)略高度，運用馬克思主義的觀點，在對歷史、現(xiàn)實和未來的充分思考和理解的基礎(chǔ)上提出來的，是馬克思主義關(guān)于安全認識的新高度，是指導(dǎo)我國安全管理工作綱領(lǐng)性的文件，是引導(dǎo)我國應(yīng)急管理建設(shè)的燈塔。

2.應(yīng)急管理及其定位

（1）應(yīng)急管理的內(nèi)涵

安全問題的存在是開展應(yīng)急管理工作的根本原因，它是在人類實踐活動中由于各種關(guān)系不和諧造成的。應(yīng)急管理是指應(yīng)急主體立足于自身（國家、組織和個人）的安全需求，在主導(dǎo)者的組織、帶領(lǐng)下，針對人類實踐中潛在或出現(xiàn)的不安全因素，依據(jù)法律法規(guī)，借助于應(yīng)急文化和應(yīng)急工具，做出協(xié)調(diào)、化解、平息、躲避、評估、學(xué)習(xí)等行為的一種人類實踐形式。從國家的角度，應(yīng)急管理是指應(yīng)急主體在黨委政府的主導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)下，依據(jù)法律法規(guī)，借助應(yīng)急文化和應(yīng)急工具，處理潛在的不安全因素，化解、平息或躲避已出現(xiàn)的不安全因素的實踐。從組織、個人的角度看，應(yīng)急管理是指組織或個人為了自身的安全，依法依規(guī)，憑借自身能力或借助外力和應(yīng)急工具，處理潛在的不安全因素，化解、平息或躲避已出現(xiàn)的不安全因素的行為。

（2）應(yīng)急管理的定位

在人類的管理實踐中，從管理對象所處的狀態(tài)看，管理可分為常規(guī)管理和應(yīng)急管理，常規(guī)管理是管理主體依規(guī)依制在常態(tài)下進行的管理實踐活動，應(yīng)急管理是管理主體依規(guī)依制在非常態(tài)下進行的和常態(tài)下為非常態(tài)下管理服務(wù)所進行的準備性管理實踐活動，二者在人類管理實踐中既有重合也有分離。如圖1所示，應(yīng)急管理是常規(guī)管理過程中的一些偶發(fā)的凸起點，凸起點的大小取決于安全問題的大小，凸起部分是非常態(tài)下的應(yīng)急管理實踐，凸起點下方與常規(guī)管理重合的部分是常態(tài)下的應(yīng)急管理實踐，是為非常態(tài)下的應(yīng)急管理所做的準備性管理實踐，同時也是常規(guī)管理的內(nèi)容之一。常規(guī)管理是連續(xù)的不間斷的，而應(yīng)急管理是連續(xù)與非連續(xù)的結(jié)合，連續(xù)是指常態(tài)下為非常態(tài)下應(yīng)急管理所做的準備性工作，在人類社會發(fā)展的任何階段都沒有中斷過，有的只是工作量上的區(qū)別;非連續(xù)是指同一領(lǐng)域或某一地區(qū)安全問題的出現(xiàn)是間斷的，導(dǎo)致非常態(tài)的出現(xiàn)也是間斷的，進而應(yīng)急管理部分環(huán)節(jié)上的工作實踐也是間斷的。但不管怎樣，應(yīng)急管理和常規(guī)管理并行，并融于常規(guī)管理之中。

3.應(yīng)急管理體系

總體國家安全觀是一個理論體系，而基于總體國家安全觀開展的應(yīng)急管理活動也應(yīng)相對的成為一個體系。以總體國家安全觀為指導(dǎo)，從體系的高度來謀劃應(yīng)急管理實踐，是做好應(yīng)急管理工作的客觀要求。

體系是泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。應(yīng)急管理實踐活動是在人類社會實踐活動過程產(chǎn)生，反過來又服務(wù)于人類的社會實踐活動，它已經(jīng)滲透到了人類社會生活的方方面面，是和人類的發(fā)展成聯(lián)動關(guān)系的。應(yīng)急管理體系是指圍繞應(yīng)急管理實踐活動而形成的按照一定秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合成的有機整體。根據(jù)實際運行情況，他又可以分為狹義和廣義兩個層次。狹義的內(nèi)涵是指應(yīng)急管理職能部門自身按照一定秩序與聯(lián)系組成的有機整體;廣義的內(nèi)涵是指在整個區(qū)域內(nèi)與應(yīng)急管理有內(nèi)在聯(lián)系的職能部門按照一定秩序與聯(lián)系組成的一個有機整體。

4.應(yīng)急管理體系的特點

（1）具有相對獨立性。應(yīng)急管理實踐活動是管理實踐活動的一種形式，他有自身特有的運行規(guī)律，并自成體系，是一個獨立的管理系統(tǒng)。但是應(yīng)急管理體系是又是融合在國家管理體系中，是國家管理體系的內(nèi)容之一，受國家管理支配并服務(wù)于國家管理大局的，所以，他的獨立性又是相對的。

（2）閉合性與開放性統(tǒng)一。應(yīng)急管理體系從狹義的角度講他是處在一個閉合狀態(tài)，但是從廣義的角度講，他又是開放的。閉合是指應(yīng)急管理本身是一個獨立的系統(tǒng)，自成體系，他在運行的過程中，有其自身的實踐領(lǐng)域和工作界限。應(yīng)急管理體系的開放性是從廣義的角度講的，應(yīng)急管理工作除了應(yīng)急管理系統(tǒng)本身開展之外，更需要其他職能部門的配合，其他管理職能工作開展的情況是應(yīng)急管理工作開展的基礎(chǔ)，離開其他部門的配合，應(yīng)急管理工作就失去了開展工作的基礎(chǔ)。

（3）穩(wěn)定與發(fā)展的統(tǒng)一。應(yīng)急管理體系在某一時間段和某個區(qū)域內(nèi)是相對穩(wěn)定的。但是隨著時間的推移和人類實踐領(lǐng)域的拓展，原有的應(yīng)急管理的客體會變異，同時還會出現(xiàn)新的應(yīng)急管理的客體，應(yīng)急管理體系就需要根據(jù)現(xiàn)實人類實踐的需要進一步做出調(diào)整，不斷的豐富完善自身，以適應(yīng)新的現(xiàn)實需求，從這個角度講，應(yīng)急管理體系又是在不斷發(fā)展的。穩(wěn)定與發(fā)展看是矛盾的，但二者在實際中并不矛盾，因為二者統(tǒng)一在人類的實踐活動中。

二、應(yīng)急管理體系建設(shè)的原則

1.始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。應(yīng)急管理體系建設(shè)也不例外，應(yīng)急管理體系是國家治理體系的固有內(nèi)涵，他的理論基礎(chǔ)是總體國家安全觀，總體國家安全觀是黨在新時代總結(jié)以前馬克思主義關(guān)于安全理論和社會發(fā)展實踐基礎(chǔ)上，提出的符合時代發(fā)展要求的指導(dǎo)思想和行動指南，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的指導(dǎo)理論之一，要真正地把這一理論應(yīng)用的實際工作中，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急管理體系建設(shè)就會脫離正確理論的指導(dǎo)，而偏離正確的方向;就會迷失在眾多的安全問題中，而找不到解決問題的突破口;就會在疲于應(yīng)付中，顧此失彼，使得體系無法加以完善，而發(fā)揮不出其應(yīng)有的作用。

2.始終堅持以人民為中心

以人民為中心是黨的執(zhí)政方略，更是黨的宗旨在具體工作實踐中的具體體現(xiàn)，應(yīng)急管理體系建設(shè)是國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是國家治理體系建設(shè)的根本要求，其出發(fā)點和落腳點是與國家治理體系建設(shè)的要求內(nèi)在統(tǒng)一的。應(yīng)急管理的客體是人類在實踐中產(chǎn)生的、阻礙或影響人類持續(xù)發(fā)展的安全問題，而安全問題又和人民的利益緊密聯(lián)系在一起的，解決安全問題，實際上就是解決人民的安全問題，離開了人民，應(yīng)急管理工作就失去了其存在的基礎(chǔ)，其工作也將不具備任何價值與意義。

3.始終堅持應(yīng)急管理工作為發(fā)展服務(wù)

應(yīng)急管理工作是為解決人類發(fā)展過程中出現(xiàn)的阻礙或影響持續(xù)發(fā)展的安全問題而產(chǎn)生的，為人類的生存與持續(xù)發(fā)展保駕護航是應(yīng)急管理工作的根本目的，在應(yīng)急管理體系建設(shè)的過程中，這一客觀要求不能回避，應(yīng)急管理體系建設(shè)要立足于為了人類的生存和持續(xù)發(fā)展，不要目的手段不分，忽視應(yīng)急管理工作存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而做出為應(yīng)急管理體系建設(shè)而建設(shè)的本末倒置的事。

三、應(yīng)急管理體系建設(shè)的內(nèi)容

應(yīng)急管理體系建設(shè)是依托于總體國家安全觀的，是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)容豐富的體系，建設(shè)應(yīng)急管理體系需要統(tǒng)籌考慮、全面謀劃，明確其內(nèi)容是建設(shè)應(yīng)急管理體系首先要解決的問題。

1.應(yīng)急管理主體

主體是實踐活動的承擔(dān)者。從哲學(xué)上講，主體是社會的人，是有頭腦、能思維的從事社會實踐活動和認識活動的個人或社會集團。應(yīng)急管理是人類在實踐中，面對由自然災(zāi)害、自身實踐經(jīng)驗不足、各種關(guān)系協(xié)調(diào)不到位等造成的安全問題而形成的一種實踐形式，在這種實踐活動中，承擔(dān)者是人類，也就是說，人類是應(yīng)急管理主體。結(jié)合應(yīng)急管理實踐活動產(chǎn)生的根源，具體來講，應(yīng)急管理主體是人和由人組成的各類組織;人和由人組成的各類組織，既是安全問題的受害者，也是應(yīng)急管理活動的駕馭者和操作者。在具體的應(yīng)急管理實踐中，人是指處在安全問題或潛在的安全問題中的普通群眾，由人組成的各類組織是指社會生活中由人組成的各種正式和非正式的人集中活動的方式，從在社會活動中的地位來講，正式組織可以分為政府組織和非政府組織。政府組織在應(yīng)急實踐活動中起主導(dǎo)作用，和非政府組織、非正式組織以及人一起構(gòu)成應(yīng)急實踐活動的主體。

2.應(yīng)急管理客體

客體是主體實踐活動指向的對象。馬克思主義說的客體是客觀存在的一個方面或一個部分，它進入主體的活動范圍作為確定的對象被相對固定下來，并借助于已經(jīng)具備的手段作用于它。在人類實踐活動中，應(yīng)急管理主體實踐活動指向的對象就是應(yīng)急管理客體。應(yīng)急管理是因在人類實踐中出現(xiàn)的安全問題威脅到人類的持續(xù)生存與發(fā)展產(chǎn)生的，它作用對象指向安全問題，而安全問題產(chǎn)生于人類實踐活動中，是人類實踐中產(chǎn)生的各種不安全因素及已發(fā)生的影響安全的事件，因此，應(yīng)急管理客體是人類實踐中產(chǎn)生的各種不安全因素及已發(fā)生的影響安全的事件。應(yīng)急管理客體存在于人類實踐的各個領(lǐng)域，在現(xiàn)階段，具體存在于政治、經(jīng)濟、國土、軍事、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源等領(lǐng)域，它以潛在的或顯現(xiàn)的形式威脅著人類的安全。

3.應(yīng)急工具

工具泛指勞動生產(chǎn)中使用的器具，應(yīng)急工具是指在應(yīng)急管理活動中為應(yīng)對突發(fā)事件而使用的器具，它代表著人類在應(yīng)急管理的實踐中應(yīng)急科技發(fā)展的水平。應(yīng)急工具是應(yīng)急管理過程中不可或缺的憑借，先進的應(yīng)急工具能有效提升應(yīng)急管理水平和應(yīng)急能力，有助于人類安全高效的化解安全問題，能為人類在應(yīng)對各種安全問題時插上一雙翅膀，是應(yīng)急管理體系建設(shè)不可缺少的重要內(nèi)容。它具體是指應(yīng)對各種安全問題的裝備以及生產(chǎn)這些裝備的技術(shù)設(shè)施等。

4.應(yīng)急管理的體制、機制與法制

體制是指組織規(guī)范自身實踐活動的制度性安排，應(yīng)急管理體制是指在應(yīng)急管理實踐活動中，為了應(yīng)對潛在的或已經(jīng)發(fā)生的安全問題，在組織發(fā)展過程中形成的、規(guī)范組織架構(gòu)和保證組織自身有效運轉(zhuǎn)及有利于組織職能實現(xiàn)的、與社會現(xiàn)實相適應(yīng)的制度安排。應(yīng)急管理體制是開展應(yīng)急管理實踐的組織架構(gòu)和主干，是開展應(yīng)急管理實踐的基礎(chǔ)。

機制，在管理學(xué)中，是指某個復(fù)雜工作系統(tǒng)的演變規(guī)律，具體來講，就是指一個系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。應(yīng)急管理機制是應(yīng)急管理體系內(nèi)各組成部分之間以及各組成部分內(nèi)部相互作用的過程和方式。應(yīng)急管理機制是應(yīng)急管理體制本身、應(yīng)急管理體制與其它體制之間高效和諧運作的制度安排，是與應(yīng)急管理體制互依的關(guān)系，二者融合的越好，應(yīng)急管理實踐的效果就越好。

法制是法律與制度的總稱。應(yīng)急管理方面的法制，一方面起到規(guī)范機構(gòu)設(shè)置及職責(zé)權(quán)限的作用;另一方面起到規(guī)范應(yīng)急管理主體行為的作用。完善應(yīng)急管理方面的法制，是依法治國理念在應(yīng)急管理實踐領(lǐng)域得到貫徹的體現(xiàn)，也是應(yīng)急管理體系建設(shè)的應(yīng)有之意。

5.應(yīng)急文化

文化是靈魂，是凝聚力和主動作為動力產(chǎn)生的源泉，是人類長期實踐中積累、沉淀和升華的成果，是物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)結(jié)合體。應(yīng)急文化是人類在同各類安全問題斗爭的實踐中產(chǎn)生、積累、凝煉而成的，表現(xiàn)為物質(zhì)和非物質(zhì)兩種形態(tài)。非物質(zhì)形態(tài)的應(yīng)急文化是人類應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗的積累、沉淀與升華，主要表現(xiàn)為應(yīng)急意識、思想、制度和技術(shù)等;物質(zhì)形態(tài)的應(yīng)急文化是應(yīng)急管理主體面對客體時，為更好地應(yīng)對客體，化解、平息或躲避其所造成的危害，在人類實踐中積累形成的文化憑借，主要表現(xiàn)為應(yīng)急設(shè)施、災(zāi)難遺跡、圍繞安全問題做的展覽館等。具體說，能把主體與客體聯(lián)系起來，有助于主體克服、限制或回避客體的憑借，都可以歸到應(yīng)急管理文化的范疇?！皯?yīng)急文化對政府應(yīng)急管理有思想指南作用，對各應(yīng)急隊伍有智力支撐作用，對公眾應(yīng)急活動有導(dǎo)向作用，對受災(zāi)群眾抗災(zāi)救災(zāi)有提供精神動力的作用，對社會行為習(xí)慣有移風(fēng)易俗的作用?！保ā皥猿忠匀藶楸?形成整體合力——浙江省應(yīng)急管理專家組組長陳榮談應(yīng)急文化建設(shè)”《中國應(yīng)急管理》2013年第5期p46-49）應(yīng)急文化是應(yīng)急管理體系建設(shè)不可缺少的要素之一。

應(yīng)急文化建設(shè)的內(nèi)容包括：過去應(yīng)對各種安全問題的理念、諺語、成熟做法;現(xiàn)在的圍繞安全問題制定的各項制度和修建的各種與安全問題有關(guān)的展覽館、博物館以及體驗館等。通過應(yīng)急文化建設(shè)使人類應(yīng)對各種安全問題的行為由被動變?yōu)橹鲃印?/p>

6.應(yīng)急管理體系的基本框架

應(yīng)急管理體系建設(shè)的內(nèi)容具體包括應(yīng)急主體、應(yīng)急客體、應(yīng)急體制、機制、和法制、應(yīng)急文化、應(yīng)急工具等。應(yīng)急管理主體與應(yīng)急管理客體是體之兩端，應(yīng)急管理體制是連接兩者的主干，應(yīng)急管理機制與應(yīng)急管理法制是保證應(yīng)急管理主體在應(yīng)急管理體制的連接下作用到應(yīng)急管理客體，應(yīng)急文化是應(yīng)急管理實踐開展的思想基礎(chǔ)，應(yīng)急工具是開展應(yīng)急管理實踐的憑借。具體框架關(guān)系如圖2。

圖2

應(yīng)急管理體系與其它管理體系一樣，都是國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)急管理體系與其它管理體系呈現(xiàn)出一種互補的關(guān)系。其它管理體系為應(yīng)急管理體系奠定工作基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)安全問題就移交給應(yīng)急管理體系;應(yīng)急管理體系為其它管理體系提供安全保障，并就應(yīng)急管理實踐中出現(xiàn)的安全問題向其它管理體系反饋政策建議等，它們共同作用于人類的社會實踐活動。具體如圖3。

四、總結(jié)

隨著社會的發(fā)展，安全問題越來越復(fù)雜，大有牽一發(fā)而動全身之勢，處置起來難度增加。應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)該運用系統(tǒng)思維和唯物辯證的方法，在總體國家安全觀的指引下，宏觀布局、細處著手。既要有其獨立性的一面，又要把其建設(shè)融入到國家治理體系中;統(tǒng)籌平時和戰(zhàn)時，通盤考慮，即把體系建設(shè)好，又不浪費資源;既要考慮到局部，又要覆蓋到全局。

參考文獻：

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[3]朱相莉.應(yīng)急管理：內(nèi)涵、要素、性質(zhì)與特征—基于新國家安全觀視角.http：//www.rmlt.com.cn/2015/0304/375151.shtml，2015.03

[4]朱相莉.應(yīng)急管理的定位及運行過程——基于新國家安全觀視角.才智，2016.03

作者簡介：

朱相莉（1972--）男，河南駐馬店人，中共黔南州委黨校副教授，管理學(xué)碩士學(xué)位，研究方向為安全與應(yīng)急管理。