王曉妹

行政立法草案的審查是指政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)起草中的行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行審查，提出審查報(bào)告和草案修改稿，以阻斷起草部門(mén)不當(dāng)利益入法的制度設(shè)計(jì)。2000 年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）首次在法律層面規(guī)定了該審查制度。2002 年國(guó)務(wù)院頒布《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)審查的具體流程和要求做出配套規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》于2015 年修訂，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》也相應(yīng)地于2017 年完成修訂，并定于2018 年5 月1 日起施行。〔1〕政府法制機(jī)構(gòu)審查制度的積極意義，參見(jiàn)王錫鋅：《行政程序法理念與制度研究》，中國(guó)民主法制出版社2007 年版，第345 頁(yè)。2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，行政立法草案審查的執(zhí)行部門(mén)——政府法制機(jī)構(gòu)被取消。在這種情況下，行政立法草案審查的執(zhí)行就面臨承繼問(wèn)題。司法部和各級(jí)地方司法行政部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱“司法行政部門(mén)”）如何承擔(dān)行政立法草案審查職能，于行政立法實(shí)踐意義重大，本文將對(duì)此著力加以深入研究，以提出法政策上的建議。

一、審查制度的構(gòu)造

2000 年《中華人民共和國(guó)立法法》創(chuàng)設(shè)政府法制機(jī)構(gòu)審查制度的初衷是依憑政府法制機(jī)構(gòu)的利益無(wú)涉性，〔2〕參見(jiàn)曹康泰主編：《行政法規(guī)制定程序條例釋義》，中國(guó)法制出版社2002 年版，第44 頁(yè)?！胺乐共块T(mén)傾向”。〔3〕學(xué)者比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，立法中的部門(mén)利益痕跡根源于部門(mén)起草機(jī)制。參見(jiàn)李克杰：《〈立法法〉修改：點(diǎn)贊與檢討——兼論全國(guó)人大常委會(huì)立法的“部門(mén)化”傾向》，載《東方法學(xué)》2015 年第6 期；張維煒：《立法法修改：為法治引領(lǐng)改革立章法》，載《中國(guó)人大》2014 年第19 期；郝鐵川：《論法學(xué)家在立法中的作用》，載《中國(guó)法學(xué)》1995 年第4 期。2002 年《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)審查制度作了更為詳細(xì)的規(guī)定。而審查的主要程序是：（1）了解情況；（2）征求意見(jiàn)；（3）協(xié)調(diào)分歧；（4）審查修改。2015 年《中華人民共和國(guó)立法法》修訂，〔4〕參見(jiàn)李萬(wàn)祥：《立法法修改嚴(yán)防“部門(mén)利益法制化”》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015 年3 月10 日第3 版。此后國(guó)務(wù)院修訂《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，在草案審查階段確立公開(kāi)征求意見(jiàn)制度和重大利益調(diào)整論證咨詢制度?！?〕“國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈行政法規(guī)制定程序條例〉的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈規(guī)章制定程序條例〉的決定》答記者問(wèn)”，來(lái)源：http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/19/content_5211815.htm，2020 年4 月1 日訪問(wèn)。具體而言，政府法制機(jī)構(gòu)審查制度主要涉及以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，審查的主要內(nèi)容。行政法規(guī)、規(guī)章送審稿由政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。政府法制機(jī)構(gòu)主要審查送審稿是否符合上位法，以及行政立法的原則性規(guī)定；是否與有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章在體系上相互協(xié)調(diào)、銜接；是否正確處理了有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)等內(nèi)容?！?〕《行政法規(guī)制定程序條例》第18 條，《規(guī)章制定程序條例》第19 條。

第二，審查過(guò)程中的處置措施。政府法制機(jī)構(gòu)審查行政法規(guī)、規(guī)章送審稿，發(fā)現(xiàn)有下列情形的可以緩辦或者退回起草部門(mén)：（1）制定行政法規(guī)、規(guī)章的基本條件尚不成熟或者發(fā)生重大變化的；（2）送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議，起草部門(mén)未征得相關(guān)部門(mén)同意；（3）未按規(guī)定公開(kāi)征求意見(jiàn)；（4）不符合相關(guān)報(bào)送程序和材料要求的。相關(guān)部門(mén)對(duì)送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問(wèn)題有不同意見(jiàn)的，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)上級(jí)政府協(xié)調(diào)決定?！?〕《行政法規(guī)制定程序條例》第19、23 條，《規(guī)章制定程序條例》第20、24 條。

第三，公開(kāi)征求意見(jiàn)與重大利益調(diào)整論證咨詢。政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)、規(guī)章送審稿涉及的主要問(wèn)題發(fā)送相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、組織、專家等征求意見(jiàn)。政府法制機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽(tīng)取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)不是強(qiáng)制要求，但如采取向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式，則期限一般不得少于30 日。涉及重大利益調(diào)整的，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢，廣泛聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)。論證咨詢可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、委托研究等方式進(jìn)行?！?〕《行政法規(guī)制定程序條例》第20、21、22 條，《規(guī)章制定程序條例》第21、22、23 條。

第四，提交草案修改稿及說(shuō)明。政府法制機(jī)構(gòu)在認(rèn)真研究各方意見(jiàn)，與起草部門(mén)協(xié)商后，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章送審稿進(jìn)行修改，形成草案及其說(shuō)明，提請(qǐng)審議?！?〕《行政法規(guī)制定程序條例》第24、25 條，《規(guī)章制定程序條例》第25、26 條。

二、審查制度的運(yùn)行局限

政府法制機(jī)構(gòu)審查制度的初衷之一是阻斷部門(mén)利益，但是由于存在行政體制、審查程序與專業(yè)性等局限，導(dǎo)致其“力不從心”。

（一）審查的“監(jiān)督性”不足，不當(dāng)部門(mén)利益阻而不絕

第一，審查結(jié)果影響力弱。政府法制機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果對(duì)起草部門(mén)幾乎沒(méi)有負(fù)面影響。除涉及需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的部門(mén)意見(jiàn)沖突外，政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)送審稿內(nèi)容的審查意見(jiàn)，均在政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部消化完成，在審查報(bào)告中不作針對(duì)性描述，在政府常務(wù)會(huì)議上不作專門(mén)匯報(bào)，在報(bào)送領(lǐng)導(dǎo)審簽時(shí)也不附送有關(guān)內(nèi)容。因此，起草部門(mén)明知送審稿要接受政府法制機(jī)構(gòu)的審查而仍然頻頻闖關(guān)，其中一個(gè)重要原因是“闖關(guān)”成本極低。被政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)夾帶“私貨”，無(wú)非是被刪除或者修改，若僥幸未被發(fā)現(xiàn)，就“闖關(guān)”成功?！?0〕參見(jiàn)朱虹：《關(guān)于克服行政立法部門(mén)化傾向的思考》，載《行政管理改革》2011 年第10 期。

第二，審查行為邊界模糊。政府法制機(jī)構(gòu)審查被研究者認(rèn)為是我國(guó)行政立法監(jiān)督體制的一部分，屬于行政機(jī)關(guān)的自我審查，〔11〕參見(jiàn)金雪花：《我國(guó)行政立法監(jiān)督體制研究——兼與英美法系國(guó)家相比較》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2012 年第1 期。而自我審查難以保證審查的有效性和公正性?！?2〕參見(jiàn)李忠：《合憲性審查七十年》，載《法學(xué)論壇》2019 年第6 期。從《立法法》和兩個(gè)條例的規(guī)定來(lái)看，起草與審查是由不同主體分別實(shí)施的兩項(xiàng)獨(dú)立的立法程序，系行政內(nèi)部審查中的異體審查。但是實(shí)踐層面審查行為與起草行為的一體化趨向明顯。以上海市為例，據(jù)筆者調(diào)閱的立法檔案來(lái)看，即使政府法制機(jī)構(gòu)保留了“審查報(bào)告”的形式，但其報(bào)告內(nèi)容實(shí)質(zhì)上卻等同于“草案說(shuō)明”，重點(diǎn)闡述立法擬解決的主要問(wèn)題、確立的主要措施等，并無(wú)對(duì)送審稿審查內(nèi)容的說(shuō)明，其最終報(bào)送的是“草案”而非“草案修改稿”，“修改稿”所強(qiáng)調(diào)的“修改內(nèi)容”無(wú)從體現(xiàn)。這些無(wú)不表明，政府法制機(jī)構(gòu)的審查，其著力點(diǎn)并不在于“監(jiān)督”和“糾錯(cuò)”，而在于“完善”和“補(bǔ)足”。

（二）審查的“協(xié)調(diào)力”不足，難以解決部門(mén)利益之爭(zhēng)

政府法制機(jī)構(gòu)審查的著力點(diǎn)，在于如何消弭部門(mén)間的爭(zhēng)議與分歧。當(dāng)這種爭(zhēng)議和分歧涉及起草部門(mén)的不當(dāng)利益時(shí)，爭(zhēng)議和分歧的協(xié)調(diào)解決會(huì)與防止不當(dāng)部門(mén)利益目標(biāo)一致、同向而行；當(dāng)部門(mén)間的爭(zhēng)議和分歧只涉及部門(mén)利益分配問(wèn)題時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)重點(diǎn)則在于平衡部門(mén)間利益，從而達(dá)到消除爭(zhēng)議和分歧的目標(biāo)。因此，以協(xié)調(diào)解決部門(mén)間爭(zhēng)議分歧為重點(diǎn)的政府法制機(jī)構(gòu)審查制度，只能在有限范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“防止不當(dāng)部門(mén)利益”的目標(biāo)。更重要的是，在部門(mén)意見(jiàn)未協(xié)調(diào)一致的情況下，政府法制機(jī)構(gòu)不得根據(jù)自身的專業(yè)判斷和法律意見(jiàn)，提請(qǐng)審議立法草案。按照法律規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)需要提請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。這樣的協(xié)調(diào)解決機(jī)制，決定了起草部門(mén)、他部門(mén)的重點(diǎn)在于取得上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)的支持。政府法制機(jī)構(gòu)作為體制內(nèi)機(jī)構(gòu)，其對(duì)上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)有建議權(quán)，但在協(xié)調(diào)事項(xiàng)上沒(méi)有決定權(quán)。從形式上看，利益協(xié)調(diào)的目標(biāo)似乎是在政府法制機(jī)構(gòu)審查階段就完成了，但實(shí)質(zhì)上是通過(guò)更高層的行政力量介入而達(dá)成。問(wèn)題最后就演變成更高層行政力量的介入是否能夠克服不當(dāng)部門(mén)利益。由此帶來(lái)行政體制下行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制決策規(guī)則對(duì)審查結(jié)果的不確定之影響。

（三）公眾意見(jiàn)引入不足，缺乏制約部門(mén)利益的有效力量

兩個(gè)條例把引入公眾意見(jiàn)的主要職責(zé)給了起草部門(mén)，草案及其說(shuō)明等向社會(huì)公布征求意見(jiàn)、舉行立法聽(tīng)證會(huì)等強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)范均由起草部門(mén)承擔(dān)。以上海市人民政府2013 年至2017 年出臺(tái)的30件政府規(guī)章為考察樣本，〔13〕樣本選取規(guī)則是2013 年至2017 年每個(gè)自然年度按時(shí)間順序選取上海市人民政府出臺(tái)的6 件政府規(guī)章，其中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城建立法領(lǐng)域各2 件。經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)審查后，送審稿的規(guī)章名稱被改變的約占30%；章數(shù)有變化的約占40%；章的標(biāo)題有變化的約占60%；條文數(shù)有變化的約占97%；條文內(nèi)容有變化的100%；有變化的條文1061 條，約占送審稿總條數(shù)的76%?！?4〕嚴(yán)格而言，法制機(jī)構(gòu)的審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)是法制機(jī)構(gòu)對(duì)起草部門(mén)送審的行政法規(guī)或者規(guī)章草案的全面審查意見(jiàn)，但由于法制機(jī)構(gòu)提請(qǐng)常務(wù)會(huì)議審議的審查報(bào)告總體上類似于起草說(shuō)明，無(wú)從體現(xiàn)法制機(jī)構(gòu)對(duì)送審草案的全面審查意見(jiàn)，因此，筆者在本文研究中，將上海市檔案館存檔的上海市人民政府法制辦公室的審核會(huì)議意見(jiàn)作為法制機(jī)構(gòu)審查意見(jiàn)作了樣本研究，而審核會(huì)議所審核的草案，已非起草部門(mén)的送審稿，而是經(jīng)過(guò)經(jīng)辦處室調(diào)查研究、修改完善后的草案。因此，法制機(jī)構(gòu)審查制度實(shí)際運(yùn)行中所發(fā)現(xiàn)并阻斷的不當(dāng)部門(mén)利益，不限于甚至遠(yuǎn)高于研究樣本所顯示的結(jié)果數(shù)據(jù)。在審查修改幅度如此之大的情況下，起草部門(mén)公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中的一些重要制度可能已發(fā)生變化，由政府法制機(jī)構(gòu)就審查修改后的草案公開(kāi)征求意見(jiàn)或者舉行聽(tīng)證會(huì)更有必要，政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)送審稿無(wú)實(shí)質(zhì)性審查修改意見(jiàn)的除外。

從立法科學(xué)性的角度講，在起草環(huán)節(jié)和審查環(huán)節(jié)分別征求公眾意見(jiàn)更為理想；從行政立法的效率和成本角度考慮，如果傾向只在一個(gè)環(huán)節(jié)征求公眾意見(jiàn)，則將征求公眾意見(jiàn)程序置于政府法制機(jī)構(gòu)審查環(huán)節(jié)更有利于吸收采納公眾意見(jiàn)，并在最終稿中體現(xiàn)社會(huì)公眾意見(jiàn)。此外，由于目前我國(guó)行政立法中公開(kāi)征求意見(jiàn)程序的實(shí)施效果不理想，公眾意見(jiàn)存在分散性特點(diǎn)，〔15〕參見(jiàn)汪全勝：《行政立法公開(kāi)征求意見(jiàn)程序適用的范圍探討》，載《東方法學(xué)》2014 年第4 期。且對(duì)公眾意見(jiàn)的研究吸納缺少剛性約束，因此，公眾意見(jiàn)難以形成對(duì)不當(dāng)部門(mén)利益的有效制約。

（四）審查能力不足，削弱部門(mén)利益的阻斷功能

政府法制機(jī)構(gòu)審查在組織結(jié)構(gòu)上主要依靠經(jīng)辦人員、經(jīng)辦處室負(fù)責(zé)人、機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)。以個(gè)人為審查主體的結(jié)構(gòu)，面臨專業(yè)上和人力上的局限。立法的專業(yè)性要求與行政立法效率考量的矛盾，使得政府法制機(jī)構(gòu)既要“審查”起草部門(mén)，又不得不“依靠”起草部門(mén)。〔16〕參見(jiàn)陶廣峰：《效率與正當(dāng)性：我國(guó)行政立法制度的核心》，載《比較法研究》2013 年第6 期。對(duì)起草部門(mén)的“依靠”至少會(huì)給審查工作帶來(lái)兩個(gè)方面的影響：其一，起草部門(mén)有選擇地釋放對(duì)維護(hù)本部門(mén)利益有利的信息，使政府法制機(jī)構(gòu)難以全面準(zhǔn)確地掌握情況，影響其專業(yè)判斷；其二，在依靠起草部門(mén)的過(guò)程中，政府法制機(jī)構(gòu)與起草部門(mén)容易產(chǎn)生“同情共振”，影響其中立性。立法體量與人員配置的矛盾，使得政府法制機(jī)構(gòu)的審查只能實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)。在行政任務(wù)多元且龐雜的現(xiàn)代國(guó)家中，行政立法不論在質(zhì)或量上，都在整個(gè)抽象規(guī)范體系中占據(jù)極為重要的地位?！?7〕參見(jiàn)門(mén)中敬：《“立法”和“行政”概念的憲法解釋》，載《政法論壇》2019 年第5 期。以上海市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府法制機(jī)構(gòu)每年需要完成的審查任務(wù)約為30 件地方性法規(guī)和政府規(guī)章，歷史高峰時(shí)期甚至可達(dá)百件，而具體承擔(dān)審查任務(wù)的人員僅有十幾人。任務(wù)重、程序多、時(shí)間緊，政府法制機(jī)構(gòu)審查的深度必然受到制約，因而只能在有限時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)。

三、審查制度的完善之策

根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，重新組建的中華人民共和國(guó)司法部在立法方面的主要職責(zé)包括：承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃立法工作的責(zé)任，負(fù)責(zé)面向社會(huì)征集法律法規(guī)制定項(xiàng)目建議；負(fù)責(zé)起草或者組織起草有關(guān)法律、行政法規(guī)草案，并負(fù)責(zé)立法協(xié)調(diào)；承辦行政法規(guī)的解釋、立法后評(píng)估工作，以及負(fù)責(zé)地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作，組織開(kāi)展規(guī)章清理工作等。〔18〕中華人民共和國(guó)司法部機(jī)構(gòu)職能，來(lái)源：http://www.moj.gov.cn/organization/node_jgzn.html，2020 年4 月1 日訪問(wèn)。

在此背景下，司法行政部門(mén)進(jìn)行行政立法草案審查可以考慮從以下四個(gè)方面進(jìn)行完善。

第一，加強(qiáng)公眾參與，提升立法民主。2018 年底至今，國(guó)務(wù)院公開(kāi)征求意見(jiàn)系統(tǒng)共有226 部行政法規(guī)、規(guī)章公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中由司法部負(fù)責(zé)起草或修訂的共20 部，不到總數(shù)的1/10?！?9〕數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)務(wù)院公開(kāi)征求意見(jiàn)系統(tǒng)：http://zqyj.chinalaw.gov.cn/index, 統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為4 月30 日。可見(jiàn)，行政部門(mén)起草立法的比例非常高。這是行政立法的專業(yè)性和效率要求決定的。正因如此，公眾參與的重要性也更加凸顯。面對(duì)公眾意見(jiàn)引入不足的這一現(xiàn)狀，建議在修訂相關(guān)法案時(shí)，確立司法行政部門(mén)審查公眾意見(jiàn)的回應(yīng)情況。具體而言，即要求起草部門(mén)在提交司法行政部門(mén)的材料中增加公眾及調(diào)研對(duì)象反饋的問(wèn)題，并在草案說(shuō)明中詳細(xì)地陳述起草部門(mén)就相關(guān)問(wèn)題的處理情況：接受公眾意見(jiàn)的，草案做了哪些修改；不接受公眾意見(jiàn)的，理由是什么。這是公眾立法參與權(quán)的核心，即“立法意見(jiàn)得到回應(yīng)的權(quán)利”和“合理意見(jiàn)獲采納的權(quán)利”〔20〕參見(jiàn)方世榮：《論行政立法參與權(quán)的權(quán)能》，載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第3 期，第119-121 頁(yè)。。這一方面可以避免公開(kāi)征求意見(jiàn)程序流于形式，保障公眾的參與達(dá)到確實(shí)和有效的程度；〔21〕參見(jiàn)朱芒：《行政立法程序基本問(wèn)題試析》，載《中國(guó)法學(xué)》2000 年第1 期，第65 頁(yè)。另一方面也能夠強(qiáng)化司法行政部門(mén)的審查職權(quán)。

第二，公開(kāi)行政立法過(guò)程性信息，凸顯程序的公開(kāi)性與透明性。立法程序的透明化是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的關(guān)鍵。目前，我國(guó)在行政立法公開(kāi)征求意見(jiàn)方面已經(jīng)建立了穩(wěn)定的機(jī)制程序，如國(guó)務(wù)院公開(kāi)征求意見(jiàn)系統(tǒng)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)起草的行政法規(guī)、規(guī)章草案及其說(shuō)明的公開(kāi)。財(cái)政部法規(guī)意見(jiàn)征集信息管理系統(tǒng)〔22〕來(lái)源：http://lisms.mof.gov.cn/lisms/action/menuAction.do, 2020 年4 月1 日訪問(wèn)。對(duì)法規(guī)規(guī)章草案及其說(shuō)明的公開(kāi)，且該系統(tǒng)還能顯示已參與人數(shù)。在此基礎(chǔ)上，可由司法行政部門(mén)統(tǒng)籌將征集到的意見(jiàn)和論證咨詢階段座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、委托研究報(bào)告等流程中形成的意見(jiàn)以及針對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行的修改等過(guò)程性信息進(jìn)行公開(kāi)。如此，立法和審查環(huán)節(jié)的各種考量因素就能更好地得到公開(kāi)展示，立法的科學(xué)性與公正性也能得到更好地凸顯。這種對(duì)立法過(guò)程的公開(kāi)能夠強(qiáng)化過(guò)程性監(jiān)督的作用，使“行政立法機(jī)關(guān)能夠?qū)徤鲗?duì)待自身立法信息和決策理性不足的問(wèn)題，使體制外的資源被吸收到立法創(chuàng)制和修改之中。”〔23〕參見(jiàn)于立深：《行政立法監(jiān)督的目標(biāo)和模式選擇》，載《中國(guó)司法》2019 年第5 期，第31 頁(yè)。

第三，運(yùn)用成本收益分析，完善立法評(píng)估制度。在行政法院系統(tǒng)特別發(fā)達(dá)的法國(guó)，最高行政法院是政府行使立法創(chuàng)設(shè)權(quán)的顧問(wèn)，法律草案在部長(zhǎng)會(huì)議審議前必須征詢最高行政法院的意見(jiàn)。當(dāng)事人對(duì)行政性條例不服的，可以向最高行政法院提起撤銷(xiāo)之訴?！?4〕參見(jiàn)金成波：《比較法視野下的行政立法監(jiān)督——兼談我國(guó)的制度選擇》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第2 期，第85 頁(yè)。相反，立法后評(píng)估成為我國(guó)對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督制度選擇。2010 年7 月9 日《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》是我國(guó)首部專門(mén)規(guī)范立法后評(píng)估的部門(mén)規(guī)章?！?5〕“我國(guó)第一個(gè)專門(mén)規(guī)范立法后評(píng)估的部門(mén)規(guī)章出臺(tái)”，來(lái)源：http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/26/content_1664440.htm, 2020年4 月1 日?？梢?jiàn)，我國(guó)行政法規(guī)、規(guī)章采取的是自我監(jiān)督方式?！?6〕參見(jiàn)朱芒：《行政立法程序調(diào)整對(duì)象重考——關(guān)于外部效果規(guī)范與程序性裝置關(guān)系的考察》，載《中國(guó)法學(xué)》2008 年第6 期。對(duì)于這種自我監(jiān)督，在新的組織架構(gòu)下，司法行政部門(mén)審查可以借鑒成本收益分析方法對(duì)行政立法進(jìn)行評(píng)估，科學(xué)、客觀、周詳?shù)伢w現(xiàn)相關(guān)立法的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響。參照歐盟比較成功的做法就是，將政策影響評(píng)估分為三個(gè)階段：“確定擬議規(guī)制的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響；對(duì)重大影響進(jìn)行貨幣化和量化分析；對(duì)不同的規(guī)制政策進(jìn)行比較評(píng)估?！薄?7〕參見(jiàn)錢(qián)鶴群：《全面依法治國(guó)背景下的行政立法評(píng)估制度研究》，載《人民論壇》2018 年第17 期，第81、82 頁(yè)。在立法權(quán)的合法性和立法程序的正當(dāng)性檢驗(yàn)之外，對(duì)法律規(guī)則的效果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，提高行政立法的科學(xué)性、合理性和行政規(guī)制的質(zhì)量。

第四，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的作用，優(yōu)化行政立法的審查機(jī)制。讓數(shù)據(jù)和技術(shù)成為外部支撐是日本立法的有益經(jīng)驗(yàn)。〔28〕參見(jiàn)汪全勝：《日本的立法后評(píng)估制度及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《中州學(xué)刊》2009 年第5 期，第90-92 頁(yè)。在網(wǎng)絡(luò)成為基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)成為戰(zhàn)略資源后，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維深化行政立法民主參與機(jī)制的形式。2018 年2 月2 日，上海市政府立法信息平臺(tái)建成并投入使用。平臺(tái)能夠與12345 市民熱線、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的舉報(bào)投訴平臺(tái)、事中事后監(jiān)管平臺(tái)等對(duì)接，數(shù)據(jù)沉淀后，經(jīng)深度挖掘，可呈現(xiàn)民眾訴求，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)制度供給的盲區(qū)和痛點(diǎn)，這就使立法平臺(tái)得以發(fā)揮智能立法的延伸功能?！?9〕《2018 年多地探索建立政府立法新機(jī)制》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019 年1 月18 日第5 版。地方的這些重要探索可在總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上加以推廣。網(wǎng)絡(luò)的即時(shí)性和互動(dòng)性極強(qiáng)，可以借助網(wǎng)絡(luò)健全意見(jiàn)反饋機(jī)制?！?0〕參見(jiàn)于立深：《行政立法監(jiān)督的目標(biāo)和模式選擇》，載《中國(guó)司法》2019 年第5 期，第33 頁(yè)。這就形成了公開(kāi)與說(shuō)明、提出意見(jiàn)建議、反饋意見(jiàn)采納情況的雙向多輪互動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)行政立法多采用行政部門(mén)起草的方式，這主要是為了發(fā)揮行政部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。但是，這種模式也不可避免地會(huì)導(dǎo)致行政立法的部門(mén)化傾向。為了阻斷行政立法的部門(mén)不當(dāng)利益，《立法法》創(chuàng)設(shè)了政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政立法草案的審查制度，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對(duì)此做出了具體的規(guī)定。

實(shí)踐中，政府法制機(jī)構(gòu)審查面臨行政體制、審查程序與專業(yè)性等諸多限制，導(dǎo)致其“監(jiān)督力”不足，“協(xié)調(diào)力”不夠，未能充分引入公眾意見(jiàn)，以及不得不更多地依賴而非審查起草部門(mén)的狀況。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后，司法行政部門(mén)承接原政府法制部門(mén)的行政立法草案審查職責(zé)，在延續(xù)原有制度規(guī)范的同時(shí)，接受新的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。其立法和審查職能面臨新的機(jī)會(huì)。在這一背景下，司法行政部門(mén)進(jìn)行行政立法草案審查可以從四個(gè)方面加以推進(jìn)：（1）加強(qiáng)公眾參與，提升立法民主；（2）公開(kāi)行政立法過(guò)程性信息，凸顯程序的公開(kāi)性與透明性；（3）運(yùn)用成本收益分析，完善立法評(píng)估制度；（4）充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的作用，優(yōu)化行政立法的審查機(jī)制。