■徐偉偉

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210000）

一、我國城市生活垃圾治理下的PPP項(xiàng)目

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國的垃圾總量以每年5%到8%的速度增長，“垃圾圍城”意味著我國城市生活垃圾治理的急迫性。近些年來，PPP模式在解決公共服務(wù)項(xiàng)目上發(fā)揮著重大作用，而運(yùn)用到生活垃圾治理中仍處于起步階段。PPP模式作為新興的融資模式，在生活垃圾治理領(lǐng)域的應(yīng)用使其能夠通過引入市場競爭機(jī)制提高公共服務(wù)效率，不僅是全面深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革決定的重要體現(xiàn)，而且有利于我國生活垃圾處理無害化低能現(xiàn)象的緩解。

（一）城市生活垃圾治理下的PPP項(xiàng)目

我國城市固體廢棄物處理行業(yè)較之于水污染、空氣污染而言起步較晚，近些年來城市垃圾產(chǎn)量增長快速，對于我國城市市容治理、污染防治、環(huán)境保護(hù)方面都造成了一定壓力。根據(jù)我國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，我國大約每年有10億垃圾產(chǎn)量，其中生活垃圾占比五分之二[1]。垃圾處理通常有衛(wèi)生填埋、垃圾焚燒、生物處理三種方式，我國以衛(wèi)生填埋和垃圾焚燒為主要處理方式，同時(shí)城市生活垃圾分類工作也在上海市相關(guān)垃圾分類條例的出臺(tái)后在全國引發(fā)熱潮與關(guān)注。除此之外，城市生活垃圾處理還包括運(yùn)輸過程，而我國垃圾分類、運(yùn)輸、處理過程尚未形成清晰完整的產(chǎn)業(yè)鏈，同時(shí)基于政府財(cái)政債務(wù)問題以及PPP模式應(yīng)用在公共服務(wù)項(xiàng)目上的經(jīng)驗(yàn)借鑒，在城市生活垃圾治理這一區(qū)塊借助政企合作形式必然會(huì)對有效解決我國城市生活垃圾治理壁壘產(chǎn)生積極作用。

城市生活治理下的PPP模式，即可定義為政府以城市生活垃圾分類、運(yùn)輸、處理、回收等一系列工程與垃圾焚燒及填埋場公共產(chǎn)品吸引社會(huì)資本參與建設(shè)與運(yùn)營，以雙方合意達(dá)成協(xié)議為前提，共同盈利、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在所達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上所形成的一種長期合作關(guān)系及在這種關(guān)系下具體開展的各項(xiàng)與城市垃圾治理相關(guān)的活動(dòng)項(xiàng)目。而后頒布的一系列規(guī)范性文件都為城市生活垃圾處理PPP項(xiàng)目的逐步推進(jìn)乃至實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)。

（二）PPP模式應(yīng)用于城市生活垃圾治理的意義

城市生活垃圾處理是當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展、市容建設(shè)之中的重要問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2020年城市生活垃圾清運(yùn)量將達(dá)到2.15億噸[2]。我國經(jīng)濟(jì)要邁向追求“綠水青山”步伐，城市生活垃圾治理是關(guān)鍵一環(huán)。在政府與社會(huì)資本之間建立互利共贏伙伴合作關(guān)系，垃圾治理領(lǐng)域引入PPP模式不僅可以緩解地方政府財(cái)政壓力，大幅度解決資金和技術(shù)問題，還有利于提升城市生活垃圾處理的效率，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的雙贏。政府需要借助社會(huì)資本在資金和管理上的優(yōu)勢推動(dòng)解決城市生活垃圾治理問題，從而實(shí)現(xiàn)治理的專業(yè)化與科學(xué)化。

（三）PPP模式應(yīng)用于城市生活垃圾治理存在的問題

PPP模式引入到城市生活垃圾處理中還處于摸索階段。首先，PPP模式存在新穎性，還沒有形成專門的立法體系，相關(guān)的管理制度也不完善。社會(huì)資本方會(huì)考慮到風(fēng)險(xiǎn)而不愿參與公私合營中，在城市生活垃圾處理領(lǐng)域尤為明顯。項(xiàng)目本身存在的高挑戰(zhàn)度，政府相關(guān)企業(yè)補(bǔ)貼制度、管理制度的缺失，期限長、利潤回報(bào)低，這些都導(dǎo)致很多資本雄厚、技術(shù)新穎的企業(yè)望而卻步。其次，政府監(jiān)管力度不足。城市生活垃圾治理屬于市容管理之一，也是公益環(huán)保事務(wù)，政府的目標(biāo)是公益性、服務(wù)群眾，而企業(yè)目標(biāo)一直是利益最大化，目標(biāo)不同，分歧必起，城市生活垃圾處理領(lǐng)域又屬于新興領(lǐng)域，其中所附帶利益、價(jià)值不由分說。若不加強(qiáng)監(jiān)督，利益走向又會(huì)成為新問題。再次，生活垃圾治理PPP項(xiàng)目單一，缺少垃圾分類與回收環(huán)節(jié)。最后，在PPP項(xiàng)目中，失敗案例居多，城市生活垃圾處理領(lǐng)域也在所難免，糾紛解決途徑也存在爭議。

二、我國城市生活垃圾治理PPP模式失敗案例分析

(一）在城市生活垃圾處理PPP項(xiàng)目實(shí)踐案例中尋求原由

垃圾焚燒可以產(chǎn)生熱量應(yīng)用于發(fā)電且其再利用率高，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目占總項(xiàng)目比為80%，較之于其他垃圾處理方式研究范圍更廣，推進(jìn)速度也更快?？紤]到城市生活垃圾處理方式中焚燒發(fā)電法對于資源再生、改善環(huán)境意義較之深遠(yuǎn)，所以將我國垃圾焚燒發(fā)電作為全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理的關(guān)注重點(diǎn)，因此本文也以垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目作為研究主體，以垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目的案例作為研究對象。近些年來，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目失敗案例數(shù)不勝數(shù)。

咸寧市豐泉垃圾焚燒發(fā)電廠于2016年開工建設(shè)，采取BOT模式，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式，福建豐泉公司作為該投資項(xiàng)目的社會(huì)資本方。豐泉垃圾焚燒發(fā)電廠總投資額約4億元，建設(shè)總規(guī)模為日處理垃圾1000噸，年發(fā)電量為8000萬度，項(xiàng)目分兩期進(jìn)行，填埋場采用了防滲、防雨、防塵、防風(fēng)等措施，并建設(shè)擋水墻與雨污分流設(shè)施[3]。豐泉垃圾焚燒發(fā)電廠內(nèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施完善，實(shí)現(xiàn)了生活垃圾治理PPP模式化，不僅帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，更是顯現(xiàn)出“綠水青山”模式下的環(huán)境效益。

但在該項(xiàng)目建設(shè)之后兩個(gè)月，該焚燒發(fā)電廠出現(xiàn)飛灰處置不規(guī)范的問題，同時(shí)還涉及一家?；饭具`約回收問題，?；饭九c福建豐泉公司之間，咸寧市政府與福建豐泉公司之間，?；饭九c咸寧市政府之間，問題糾紛復(fù)雜難辨。而這僅僅是開端，曾經(jīng)寄予民眾“藍(lán)天凈土”的咸寧市豐泉垃圾焚燒發(fā)電廠不到三年就受到質(zhì)疑，項(xiàng)目選址靠近城區(qū)、學(xué)校及市自來水廠，垃圾分類沒有保障，成堆垃圾一同焚燒，監(jiān)管力度不足下反而加重污染。補(bǔ)助方案無法兌現(xiàn)至項(xiàng)目處于收入不足困境。

從咸寧市豐泉垃圾焚燒發(fā)電廠的起步到困境，失敗因素值得深思。首先，咸寧市政府項(xiàng)目選址不當(dāng)，后期垃圾不分類就進(jìn)行焚燒，飛灰處置不當(dāng)，造成污染問題。公眾質(zhì)疑政府著眼于短期利益，忽視群眾利益，公開化、透明化工作不明朗。其次，政府信用問題成為壓迫垃圾處理PPP項(xiàng)目神經(jīng)元的關(guān)鍵“稻草”，政府作為PPP項(xiàng)目的合作者之一，爛作為、不作為，對PPP協(xié)議中所做出的承諾與約定視若無堵。再次，政府由于經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?，決策失誤，導(dǎo)致項(xiàng)目定義時(shí)未考慮到垃圾焚燒發(fā)電廠選址失誤所產(chǎn)生的排放物對于周圍居民的影響。最后，對于城市生活垃圾分類及針對PPP垃圾焚燒發(fā)電廠所依據(jù)的法律法規(guī)和政策存在缺失。

（二）生活垃圾分類與回收PPP項(xiàng)目的缺失

城市生活垃圾分類與回收可以從源頭上有效解決垃圾收運(yùn)處理問題，緩解在垃圾填埋、焚燒程序中的垃圾分類工作量，減輕城市生活垃圾綜合處置成本。2019年是垃圾分類“火熱年”，11月15日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開《生活垃圾分類標(biāo)志》發(fā)布新聞通氣會(huì)，公開了新的《生活垃圾分類標(biāo)志》，指出生活垃圾類別調(diào)整為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾及其他垃圾[4]。之前公眾對于垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)概念模糊，甚至?xí)揽渴盎恼叻謷偷嚼?，垃圾回收車形同虛設(shè)，回收過程中又混合了所有垃圾。我國垃圾資源化、再利用率低，從源頭下藥，始端末端一同注重，符合環(huán)境治理預(yù)防原則理論。PPP項(xiàng)目運(yùn)用于城市生活垃圾分類正在處于起步萌芽階段，發(fā)揮PPP項(xiàng)目在垃圾分類領(lǐng)域的優(yōu)勢，必然會(huì)縮短城市生活垃圾綜合治理路程，加快城市市容建設(shè)。

（三）當(dāng)前形勢下的防范措施

我國PPP垃圾處理項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營中風(fēng)險(xiǎn)重重，政府信用及決策、監(jiān)管體系、政策法律、技術(shù)及有害物質(zhì)處理、項(xiàng)目選址等環(huán)環(huán)相扣，每一過程出現(xiàn)差錯(cuò)，都會(huì)對PPP垃圾處理項(xiàng)目造成影響，縮減項(xiàng)目壽命，提升項(xiàng)目失敗率。因此在風(fēng)險(xiǎn)下總結(jié)防范措施非常必要：首先，健全的垃圾分類體系是垃圾焚燒發(fā)電、垃圾填埋等垃圾處理的前提，政府需要加強(qiáng)相關(guān)法律條例的制定及保證垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施與人員，如智能垃圾箱、垃圾車、垃圾分類收運(yùn)人員、垃圾收運(yùn)企業(yè)、垃圾中轉(zhuǎn)站等的完善。其次，生活垃圾處理涉及公共利益，透明化、公開化才能阻止類似因監(jiān)管不力而導(dǎo)致的失敗案例。再次，城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目等雖采用政企合作模式，但起主導(dǎo)作用的只能是政府，巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府買單，財(cái)政全額保障才能有效防止政府失信，防止企業(yè)“偷工減料”。最后，焚燒發(fā)電下必然會(huì)對周圍居民生產(chǎn)生活造成一定程度的影響，對于利益損失者采取公平補(bǔ)償原則才有公眾基礎(chǔ)。

但防范措施并不會(huì)阻止糾紛的發(fā)生，PPP模式下垃圾治理項(xiàng)目失敗案例錯(cuò)綜復(fù)雜，企業(yè)面對政府失信時(shí)究竟如何保障自身權(quán)利？有害物質(zhì)處理不當(dāng)造成環(huán)境污染時(shí)又如何救濟(jì)？城市生活垃圾治理PPP協(xié)議下的上訴條件、經(jīng)濟(jì)糾紛如何界定?

三、我國城市生活垃圾治理PPP模式失敗下的糾紛及解決機(jī)制

城市生活垃圾治理應(yīng)用PPP模式為大勢所趨，以現(xiàn)有模式完善相關(guān)的法律法規(guī)、政府做好合作者及監(jiān)督者工作等前提下，仍然要意識到PPP模式下城市生活垃圾治理隱藏多重風(fēng)險(xiǎn)，糾紛在所難免。PPP項(xiàng)目前期需建立廠房等基礎(chǔ)設(shè)備，資金投入大，企業(yè)方一旦在利潤分配、經(jīng)營管理等中遭遇困難，私營主體必定要因此承擔(dān)更多。即使立法能夠做到逐步完善，國家亦出臺(tái)政策以保護(hù)社會(huì)資本方利益，但城市生活垃圾焚燒項(xiàng)目中地方政府缺乏契約精神，不顧PPP協(xié)議明文規(guī)定拖延交付垃圾處理費(fèi)等違約行為根本無法徹底斷絕。廢氣、廢水處理環(huán)節(jié)稍有不慎，環(huán)境污染問題隨之而來，前期預(yù)防重要，但真正遇到問題如何處理也很關(guān)鍵。因此，我國PPP模式下城市生活垃圾治理糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建的研究尤為重要。

（一）城市生活垃圾治理PPP項(xiàng)目糾紛解決機(jī)制選擇的三種觀點(diǎn)

PPP項(xiàng)目糾紛的解決目前存在三種觀點(diǎn)，即整體行政救濟(jì)論、整體民事救濟(jì)論及行政附帶民事救濟(jì)論，在城市生活垃圾治理中亦是。政府與項(xiàng)目公司簽訂就城市生活垃圾分類、運(yùn)輸、處理、回收等一系列工程及垃圾焚燒及填埋場公共產(chǎn)品，以雙方合意為前提，共同盈利、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在所達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上形成的一種長期合作關(guān)系及在這種關(guān)系下具體開展的各項(xiàng)與城市垃圾治理相關(guān)的活動(dòng)項(xiàng)內(nèi)容等所簽訂合同為相關(guān)PPP協(xié)議。PPP項(xiàng)目爭議合同的性質(zhì)決定救濟(jì)途徑，當(dāng)所判定爭議為民事合同時(shí)則更加注重政府和社會(huì)資本方平等的民主法律地位，糾紛解決機(jī)制將適用民事訴訟程序，采用協(xié)商、民事訴訟或仲裁的方式。當(dāng)認(rèn)定其為行政協(xié)議時(shí)則適用行政協(xié)議訴訟，采用行政裁決、行政復(fù)議或行政訴訟的方式予以解決。

關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的法律屬性，沒有權(quán)威準(zhǔn)確性答案，學(xué)界歷來有行政合同和民事合同的觀點(diǎn)爭議。除此之外還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同應(yīng)同時(shí)具備民事合同和行政合同的性質(zhì)，屬于混合型合同。本文認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同具有行政合同性質(zhì)，屬于行政協(xié)議，同時(shí)主體之間存在民事法律關(guān)系，系民商事和行政雙重混合合同。第一，在PPP項(xiàng)目合同中，不同于傳統(tǒng)行政行為的是行政主體需要同民事合同一樣承擔(dān)對等的權(quán)利義務(wù)，但政府同時(shí)在整個(gè)項(xiàng)目中還承擔(dān)著監(jiān)督管理和維護(hù)公共利益的作用。第二，需要明確PPP項(xiàng)目合同的目的是用于建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施并服務(wù)于社會(huì)公眾，即PPP項(xiàng)目具有公益性質(zhì)或準(zhǔn)公益性質(zhì)，例如政府與社會(huì)資本方雖共同分享利潤，但私人部門并不能過度追求利潤最大化，政府會(huì)對社會(huì)資本方的既得利益加以控制。PPP模式主要運(yùn)用的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)，政府是通過把這些工作交由社會(huì)資本方來完成從而實(shí)現(xiàn)政府實(shí)施社會(huì)管理的目標(biāo)，歸根結(jié)底，PPP項(xiàng)目是政府借助社會(huì)資本方的力量而實(shí)施國家行政管理手段。PPP的真正推動(dòng)者是政府，政府部門處于主動(dòng)地位，社會(huì)資本方處于被宣貫角色的定位，PPP協(xié)議的行政色彩表明合同簽訂主體之間是不可能完全平等的。

（二）PPP項(xiàng)目訴訟糾紛解決機(jī)制下的行政附帶民事訴訟

在城市生活垃圾治理PPP項(xiàng)目中，由政府先對生活垃圾處理進(jìn)行招標(biāo)，選擇中標(biāo)企業(yè)之后，政府與企業(yè)簽署合同，PPP協(xié)議具有復(fù)雜性與混合性，特許經(jīng)營、前置審批、招投標(biāo)等行政行為顯示出行政法上的公權(quán)特色，而基于雙方當(dāng)事人意思自治而形成的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營管理職權(quán)劃分所產(chǎn)生的是民商法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。PPP協(xié)議中政府一方擁有行政優(yōu)益性實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理等目標(biāo)，同時(shí)PPP協(xié)議中雙方并非平權(quán)關(guān)系，而是基于管理者與被管理者身份而形成的縱向權(quán)利義務(wù)關(guān)系，本質(zhì)上屬于行政合同，存在民事法律關(guān)系，受到公法和私法的規(guī)制。

城市生活垃圾治理PPP項(xiàng)目糾紛解決機(jī)制下的行政附帶民事訴訟程序的應(yīng)用意義主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：首先，司法實(shí)踐中PPP協(xié)議糾紛中部分案件行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系之間相互交叉，PPP協(xié)議糾紛的混合型特征使在部分具體案件中難以將民行問題截然分開，難以精細(xì)分離，行政附帶民事訴訟形式的提出有利于PPP爭議實(shí)踐中訴訟類型的亂象的解決，不會(huì)造成PPP相類似案件在法院中認(rèn)定為不同類型訴訟的尷尬。其次，法律中明確規(guī)定在PPP協(xié)議爭議糾紛應(yīng)當(dāng)提起行政附帶民事訴訟，是“有法可依，有法必依”原則的體現(xiàn)，準(zhǔn)確定性PPP協(xié)議法律性質(zhì)，統(tǒng)一地適用法律規(guī)則，確保司法程序、司法裁判結(jié)果的公正。再次，PPP協(xié)議糾紛系行政合同附帶民事法律關(guān)系的多元化交錯(cuò)式糾紛，一律提起行政附帶民事訴訟，便于呈現(xiàn)混合多元化傾向的PPP協(xié)議糾紛的行政與民事不同法律關(guān)系的解決，避免出現(xiàn)一案不同判，一案不同院，上下院結(jié)論相互矛盾的現(xiàn)象。若將其以分屬民事訴訟與行政訴訟兩條途徑分別救濟(jì)，對于處于公私法交接地帶難以區(qū)分民事糾紛與行政糾紛的部分，不能保證最終不會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的審判結(jié)果。最后，行政訴訟與民事訴訟之分一般還具有法院管轄指引的功能，確定PPP協(xié)議糾紛的訴訟模式為行政附帶民事訴訟，明確訴訟法院，減輕當(dāng)事人訴累，緩和學(xué)界的矛盾。

（三）長遠(yuǎn)視角適應(yīng)發(fā)展的新機(jī)制構(gòu)建

修改后的新《行政訴訟法》中行政附帶民事訴訟的規(guī)定為PPP協(xié)議糾紛提供了新的解決機(jī)制，但PPP作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展下的新生產(chǎn)物，在社會(huì)進(jìn)步與新型經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展下，行政附帶民事訴訟的性質(zhì)顯然已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的快速遞進(jìn)。當(dāng)前我國民告官的官司勝訴率僅有10%，行政訴訟雖作為限制公權(quán)力的一種有效形式，但低勝訴率、政府對判決結(jié)果的不回應(yīng)不執(zhí)行，都沒有體現(xiàn)司法權(quán)對于行政權(quán)的約束，行政附帶民事訴訟程序同樣逃離不開法院與地方政府之間的牽制[5]。這不禁讓人心生怯疑，城市生活垃圾治理下PPP項(xiàng)目一般生命周期長、資金規(guī)模大，且涉及公眾利益，政府作為核心參與主體又擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)作用，一旦發(fā)生糾紛時(shí)，社會(huì)資本僅依靠行政附帶民事訴訟，可否能消除社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目中的顧慮。私營主體對于PPP協(xié)議糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求是必需要顧忌的問題，很大程度上決定著社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的積極性。社會(huì)治理下新理念、新模式的產(chǎn)生，就要以新規(guī)則、新制度來應(yīng)對，PPP協(xié)議糾紛解決機(jī)制路徑下需要構(gòu)建特殊的糾紛解決機(jī)制，逐步推進(jìn)PPP糾紛解決機(jī)制的步伐。

PPP項(xiàng)目本身就對傳統(tǒng)民事合同和行政合同訴訟模式的理論造成了沖擊，同時(shí)我國城市生活垃圾治理領(lǐng)域又處于起步階段，兩者都是新興領(lǐng)域。新型糾紛解決機(jī)制更加能夠?qū)ΠY下藥，治標(biāo)治本，統(tǒng)一式解決PPP協(xié)議糾紛下的民行交叉問題。當(dāng)然新型糾紛解決機(jī)制及模式需要時(shí)間和適應(yīng)能力的調(diào)試，出臺(tái)新的立法以及是否需要設(shè)立專項(xiàng)法庭、專項(xiàng)法官都需要實(shí)踐與適法性的驗(yàn)證。因此新模式下的PPP協(xié)議糾紛解決機(jī)制需要一套專門的立法、一系列專門機(jī)構(gòu)及制度、相關(guān)專業(yè)人才的更新，這一切都任重道遠(yuǎn)，但勢在必行，一切皆需要時(shí)間的檢驗(yàn)。