高勝寒

(南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094)

1 問(wèn)題提出

1.1 自然資源交易制度的必要性

自然資源產(chǎn)權(quán)是對(duì)自然資源占有、使用、收益和處分的法律權(quán)利，尤其強(qiáng)調(diào)資源的稀缺性和生態(tài)性，除此之外也包括對(duì)于自然資源的保護(hù)性利用和開發(fā)、可再生性和可持續(xù)管護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的權(quán)利與相應(yīng)的義務(wù)。因此自然資源產(chǎn)權(quán)不僅具有一般產(chǎn)權(quán)的特性，還在空間性和生態(tài)型等很多方面具有鮮明的特點(diǎn)。

21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與自然資源容量的矛盾逐漸尖銳，國(guó)內(nèi)對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)的研究逐漸增多，相關(guān)研究者的重點(diǎn)超越了傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)的范疇，建立并改革完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度隨之受到了越來(lái)越多的關(guān)注。

在自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革中，自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度的構(gòu)建是關(guān)鍵點(diǎn)之一。理想條件下，渠道暢通的產(chǎn)權(quán)交易可以使自然資源的增值或貶值與產(chǎn)權(quán)所有者的實(shí)際利益掛鉤，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段使產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)由于資源狀況變化導(dǎo)致的相關(guān)后果，從而促使個(gè)體采用合理的行為實(shí)現(xiàn)資源效用的最大化。因此，可交易成為促進(jìn)產(chǎn)權(quán)所有者保護(hù)自然資源行為的重要?jiǎng)恿?，同時(shí)也促使自然資源維護(hù)監(jiān)督成本的降低。

1.2 我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度現(xiàn)狀

目前，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度主要體現(xiàn)在土地資源、水資源、森林資源以及礦產(chǎn)資源等交易市場(chǎng)機(jī)制當(dāng)中，尤其以土地資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)最為完善?，F(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有土地依法實(shí)行有償、有限期使用制度，必要情況下可經(jīng)縣級(jí)以上政府部門依法批準(zhǔn)有償或無(wú)償劃撥使用、劃撥使用的土地?zé)o使用期限。近期對(duì)于土地資源產(chǎn)權(quán)交易影響最大的是農(nóng)村土地三權(quán)分置，即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，在所有權(quán)、承包權(quán)兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上，將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離，引導(dǎo)土地規(guī)范有序連轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的三權(quán)分置。同時(shí)農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的改革重點(diǎn)被著重強(qiáng)調(diào)，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和以家庭為單位的集體土地承包權(quán)。這是我國(guó)土地資源產(chǎn)權(quán)交易制度的新變化。

與土地資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)相比，我國(guó)在水資源、森里礦產(chǎn)資源等自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度構(gòu)建上仍待完善，但部分種類的一級(jí)出讓市場(chǎng)已經(jīng)得以建立。而諸如自然濕地資源等自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度仍有待依法建立與完善。

2 理性選擇制度主義與自然資源產(chǎn)權(quán)交易問(wèn)題的解釋

2.1 理性選擇制度主義的基本思想

第一，理性選擇制度主義通過(guò)引入理性人假設(shè)為前提。其認(rèn)為相關(guān)行為者的利己主義取向無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是在政治市場(chǎng)的行為中都能得到鮮明的體現(xiàn)，故而個(gè)體總是傾向于理性的行為。

第二，其著重于解釋既定情境下的普遍性問(wèn)題。在沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)范出現(xiàn)的情境下，參與者在自身效用最大化驅(qū)使下采取的理性行為極易與集體目地產(chǎn)生背離，此時(shí)個(gè)體偏好將會(huì)導(dǎo)致集體層面上的非理性，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)和市場(chǎng)的功能失常，產(chǎn)生諸如搭便車、“公地悲劇”等集體行動(dòng)的困境。

第三，其強(qiáng)調(diào)制度在個(gè)體行動(dòng)中的約束作用。個(gè)體在行動(dòng)中能認(rèn)識(shí)到制度的規(guī)則在制約自身行動(dòng)的同時(shí)也同樣制約自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。制度能夠帶來(lái)某種預(yù)見性和規(guī)范性的結(jié)果，這是制度得以產(chǎn)生并發(fā)揮作用的前提。

第四，理性選擇制度主義認(rèn)為制度因素的引入可以解決行動(dòng)中的普遍性問(wèn)題，為了達(dá)成在制度框架內(nèi)的一致同意應(yīng)該將行動(dòng)者的偏好導(dǎo)入決策中。參與者在加入制度時(shí)能夠認(rèn)識(shí)到什么是其應(yīng)當(dāng)接受的，這正是制度價(jià)值的體現(xiàn)。而實(shí)現(xiàn)對(duì)于制度的約束與服從，除了個(gè)體的自覺(jué)與共識(shí)，還要有制度設(shè)計(jì)中的外部約束。

2.2 自然資源產(chǎn)權(quán)交易問(wèn)題的解釋

從自然資源產(chǎn)權(quán)交易的目標(biāo)來(lái)看，自然資源產(chǎn)權(quán)兼具公權(quán)和私權(quán)的特征。從自然資源的屬性來(lái)看應(yīng)該是一種私權(quán)，實(shí)踐中所涉及的自然資源產(chǎn)權(quán)都屬于民法上的自然資源產(chǎn)權(quán)，但自然資源的利用對(duì)社會(huì)的整體發(fā)展影響極大，自然資源公權(quán)是基于國(guó)家的強(qiáng)制性規(guī)定賦予自然資源權(quán)利人的義務(wù)，如立法、行政監(jiān)管、用途管制和生態(tài)補(bǔ)償，具有公法性質(zhì)。產(chǎn)權(quán)交易的前提是私權(quán)，公權(quán)與私權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度是為解決當(dāng)前行政管理與資產(chǎn)管理混同導(dǎo)致自然資源主體受損以及政府的雙重作用影響市場(chǎng)在資源配置中的作用等問(wèn)題的重要解決方案。

結(jié)合理性選擇制度主義與上述分析，本文提出2個(gè)假設(shè)：一是健全相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與約束對(duì)于行動(dòng)者主體具有推動(dòng)作用；二是制度框架下的完全參與而不是單一的行政管制或完全私有化傾向是實(shí)現(xiàn)制度約束的重要因素。以此為分析基礎(chǔ)，可以對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度的問(wèn)題與不足進(jìn)行解釋。

(1)相關(guān)法律法規(guī)與相應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)不完善不健全，滯后于現(xiàn)實(shí)需求。相關(guān)法律法規(guī)的不健全主要體現(xiàn)在2個(gè)方面：其一為依法可交易的產(chǎn)權(quán)權(quán)利類型有限。我國(guó)目前以法律形式確定了包括土地使用轉(zhuǎn)讓，探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，森林、林木、林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等幾類自然資源產(chǎn)權(quán)交易類型。而其他幾部資源法中禁止使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度安排至今未涉及修改。當(dāng)前法律上的安排已經(jīng)滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，極大地限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也嚴(yán)重阻礙了自然資源產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化步伐。其二為自然資源產(chǎn)權(quán)交易注重財(cái)產(chǎn)屬性，相對(duì)忽視生態(tài)價(jià)值。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)自然資源的開發(fā)利用注重資產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮，而忽視產(chǎn)權(quán)的生態(tài)價(jià)值，導(dǎo)致自然資源生態(tài)保護(hù)不足，產(chǎn)生了大量的低效率和破壞行為。目前的相關(guān)改革也僅僅局限于排污權(quán)交易制度的部分試點(diǎn)，其他的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)容，如環(huán)境所有權(quán)的界定、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度都較少涉及。

(2)各方主體完全參與的制度條件不充分，難以在制度約束中形成規(guī)范性與預(yù)見性。這一問(wèn)題首先體現(xiàn)在交易市場(chǎng)的信息失靈上。由于市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱，產(chǎn)權(quán)價(jià)值的確定難度大，相交易費(fèi)用也偏高，而且證偽較為困難。轉(zhuǎn)讓方投機(jī)的成本低，這導(dǎo)致即便是受讓方發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓方的欺騙事實(shí)后向法院提出救濟(jì)請(qǐng)求，但由于虛假事實(shí)難以得到證實(shí)使得轉(zhuǎn)讓方受到懲罰的可能性隨之降低，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)機(jī)制本應(yīng)具有的效率機(jī)制。其次體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)交易的價(jià)格制度問(wèn)題。有限的自然資源無(wú)價(jià)的觀念在很多地區(qū)依舊沒(méi)有深入人心。定價(jià)方式不合理是自然資源產(chǎn)品低價(jià)、價(jià)格體系扭曲的重要誘發(fā)因素之一。自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)格體系的缺陷突出表現(xiàn)在自然資源價(jià)格成本構(gòu)成和價(jià)格形成機(jī)制2個(gè)方面：一是自然資源價(jià)格成本構(gòu)成不完全。二是當(dāng)前自然資源產(chǎn)權(quán)的資本化體系尚不健全，產(chǎn)權(quán)的價(jià)格化途徑尚不暢通。

3 問(wèn)題解決的思路與對(duì)策

3.1 有效的制度標(biāo)準(zhǔn)

理性選擇制度主義認(rèn)為，制度是被設(shè)計(jì)成一種產(chǎn)生集體所需要的結(jié)果的手段，用以克服市場(chǎng)或政治體系的明顯的可見的缺陷。好的制度能夠妥善并且有效地處理公共資源或做出良好決策，還能保持有力的規(guī)范。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解。

第一點(diǎn)，從個(gè)人與集體理性的關(guān)系來(lái)看，好的制度就是在制度框架下，當(dāng)個(gè)體效用最大化損害到集體利益時(shí)，能夠制定出有效的規(guī)則以限制個(gè)體效用最大化，并且還能確保規(guī)則一旦制定就能得到執(zhí)行。第二點(diǎn)，制度的約束力體現(xiàn)在規(guī)則得到執(zhí)行的能力。一旦交易完成，必須有確保執(zhí)行的手段。這不僅僅依靠強(qiáng)制措施，更取決于行動(dòng)個(gè)體對(duì)于制度的認(rèn)同和制度對(duì)于個(gè)體偏好的體現(xiàn)。第三點(diǎn)，有效的制度的基本評(píng)價(jià)因素是效率。理性選擇制度主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)使其重視效率在制度評(píng)價(jià)中的作用。效率的需求是制度得以變遷的重要推動(dòng)力。

3.2 針對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)交易問(wèn)題的對(duì)策

3.2.1 從制度層面入手?jǐn)U大交易與流轉(zhuǎn)的類型與范圍

以土地資源為載體，以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)為基礎(chǔ)，擴(kuò)大各類自然資源進(jìn)入市場(chǎng)范圍，將社會(huì)需求強(qiáng)烈的自然資源包括土地、海城、灘涂、島嶼、森林、地?zé)?、礦產(chǎn)等的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利納入統(tǒng)一的平臺(tái)規(guī)范交易，在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上形成公共資源交易平臺(tái)。在確立自然資源使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)后，要對(duì)自然資源的物權(quán)主體進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，從而允許擁有自然資源物權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體行使自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前已經(jīng)實(shí)行自然資源流轉(zhuǎn)的區(qū)域，應(yīng)進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)制度。除此之外，明確并擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的對(duì)象，盡快培育并建自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)更多的社會(huì)主體依法主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易與流轉(zhuǎn)。

3.2.2 建立環(huán)境權(quán)交易制度

我們所處的環(huán)境本身對(duì)于各種污染具有一定的分解與凈化能力，但前提是不超過(guò)現(xiàn)有的容量。因此在制度設(shè)計(jì)尤其是排污權(quán)等產(chǎn)權(quán)的安排上，必須將污染容量和環(huán)境自身的污染處理能力同時(shí)考慮在內(nèi)。具體而言就是建立環(huán)境納污資源所有權(quán)制度，綜合利用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，在保障環(huán)境容量的同時(shí)對(duì)社會(huì)主體減排節(jié)約的應(yīng)為進(jìn)行物質(zhì)激勵(lì)，保證污染水平維持在安全臨界點(diǎn)之內(nèi)。

3.2.3 建立自然資源產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布制度以應(yīng)對(duì)信息失靈

政府為了維護(hù)市場(chǎng)秩序應(yīng)建立一整套規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布制度，并增加當(dāng)事人之間的信息溝通，以防止非法中介機(jī)構(gòu)侵害當(dāng)事人的利益。此外，要鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)交易各方在官方平臺(tái)上發(fā)布信息并在交易信息更新的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)登記信息的同步更新，及時(shí)掌握產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)利類型的變更，從而降低交易成本，促進(jìn)各主體的完全參與。為了保證產(chǎn)權(quán)交易的公平性和規(guī)范性，要有能力對(duì)于欺詐行為進(jìn)行監(jiān)控并結(jié)合強(qiáng)制性措施，保障市場(chǎng)秩序。

3.2.4 建立并完善自然資源產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格制度

市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中的自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)格是有償取得和依法流轉(zhuǎn)的自然資源產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。合理有效的產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格制度不僅能提高個(gè)體與社會(huì)的整體效用，也是產(chǎn)權(quán)制度的效率保證，從而激發(fā)個(gè)體行動(dòng)者的積極性。具體應(yīng)從以下3個(gè)方面進(jìn)行完善：其一，應(yīng)通過(guò)自然資源的地租體現(xiàn)所有權(quán)的收益。其二，通過(guò)租金資本化來(lái)表現(xiàn)對(duì)讓渡自然資源使用權(quán)等權(quán)利的補(bǔ)償。為了高效、合理地利用自然資源，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使自然資源所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，就必須對(duì)自然資源的開發(fā)利用者收取相應(yīng)的費(fèi)用。其三，要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)自然資源環(huán)境權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)格。價(jià)格補(bǔ)償歸根結(jié)底是對(duì)自然資源環(huán)境權(quán)補(bǔ)償?shù)呢泿疟憩F(xiàn)，通過(guò)各種形式對(duì)利益損失者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

4 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，理性選擇制度主義對(duì)調(diào)動(dòng)自然資源權(quán)利人的保護(hù)積極性和有效的產(chǎn)權(quán)交易制度構(gòu)建都有積極地啟迪，但不僅于此。而當(dāng)制度設(shè)計(jì)逐漸明晰，新制度主義對(duì)于實(shí)現(xiàn)制度的有序承接與過(guò)渡的思考同樣有其現(xiàn)實(shí)的意義。