李永清

2020 年2 月14 日，中央深改委會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)指出：“針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！泵鎸?duì)暴露出來(lái)的許多問(wèn)題，我的反思是：這么大的疫情能夠避免嗎？如果能，這次疫情應(yīng)急管理的最大痛點(diǎn)在哪里？如何化“痛點(diǎn)”為“通點(diǎn)”？

痛點(diǎn)無(wú)處不在，但最大的痛點(diǎn)只有一個(gè)：“牽一發(fā)動(dòng)全身”，抓住它，才能治本。應(yīng)急管理分為：預(yù)防、處置、恢復(fù)三個(gè)基本環(huán)節(jié)。良好的開(kāi)端，是成功的一半。應(yīng)急管理的最大痛點(diǎn)，必須也只能在預(yù)防環(huán)節(jié)尋找。像新冠肺炎疫情這類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防特別困難，成了世界性的難題。之所以預(yù)防特別困難，是因?yàn)椋阂皇鞘录旧淼膹?fù)雜性和獨(dú)特性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防的主要挑戰(zhàn)來(lái)自于風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)或擴(kuò)散的方向等方面與其他類型的突發(fā)事件大相徑庭，使預(yù)防機(jī)制的建立困難重重。二是人們認(rèn)知的局限性。由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于小概率事件，麻痹了人們的安全意識(shí)，滋生了不設(shè)防或忽視預(yù)防的思想。但這并不是說(shuō)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件無(wú)法預(yù)防，因?yàn)橹卮笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件并非全是一只只突如其來(lái)的“黑天鵝”，有的如果預(yù)防到位，風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)演變成危險(xiǎn)，甚至在危險(xiǎn)出現(xiàn)前就進(jìn)行安全自鎖。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最有效、最經(jīng)濟(jì)、最可行的唯一的手段就是防患于未然。英國(guó)著名危機(jī)管理專家邁克爾·里杰斯特有句名言：“預(yù)防是解決危機(jī)最好的方法?！边@已被各國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐所證明。因此，為了降低危機(jī)爆發(fā)的概率或者減少危機(jī)可能造成的危害，所有的政府都需要為可能發(fā)生的危機(jī)提前做好準(zhǔn)備。

要戰(zhàn)勝危機(jī)就必須把應(yīng)對(duì)危機(jī)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到事前的主動(dòng)防范，要在危機(jī)爆發(fā)前做好充分的思想準(zhǔn)備、人力資源準(zhǔn)備、法治準(zhǔn)備、能力準(zhǔn)備、手段準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備。這次疫情應(yīng)急管理最大的痛點(diǎn)就是預(yù)防這道防線、這個(gè)最重要的關(guān)口失守，上述準(zhǔn)備沒(méi)有到位：領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力明顯不強(qiáng)，對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)分析研判不到位，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不足，抓早、抓小、抓苗頭的能力薄弱，應(yīng)急信息發(fā)布和溝通能力有待提升，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的決策不夠果斷；口罩、防護(hù)服、消毒液等醫(yī)療應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、管理不盡合理、快速調(diào)運(yùn)配送效率不夠高——幾乎沒(méi)有一個(gè)城市在醫(yī)療物資供應(yīng)上不短缺，資源共享和應(yīng)急征用補(bǔ)償機(jī)制有待健全，等等。

產(chǎn)生這個(gè)最大痛點(diǎn)的根本原因是應(yīng)急管理本末倒置。預(yù)防是本，雖然2003 年“非典”后確立了“預(yù)防為主”的方針，但我國(guó)應(yīng)急管理仍存在“重處置、 輕預(yù)防” 的思想和現(xiàn)象，建立的應(yīng)急管理體系，主要是一種以處置為核心的應(yīng)對(duì)模式。其要解決的問(wèn)題是“出了事怎么辦”，即在突發(fā)事件發(fā)生后，如何迅速采取各項(xiàng)應(yīng)急措施，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)有效控制事態(tài)，而不是“如何盡量不出事少出事”，即如何從根源上避免和減少突發(fā)事件的發(fā)生。因此，在應(yīng)急管理實(shí)踐中，火災(zāi)處置普遍“重?fù)漭p防”，群體性事件處置普遍“重控輕防”，防汛救災(zāi)普遍“重救輕防”，導(dǎo)致一些本可避免的突發(fā)事件未能得到有效預(yù)防，引起的社會(huì)危害未能及時(shí)得到控制。這實(shí)際上反映出我們思想上對(duì)應(yīng)急管理中這個(gè)最基本問(wèn)題，仍然沒(méi)有正本清源，使得我國(guó)應(yīng)急管理的預(yù)防水平與國(guó)際領(lǐng)先水平還有一定差距。

如何化“痛點(diǎn)”為“通點(diǎn)”？一是樹(shù)立新時(shí)代應(yīng)急管理理念。需要徹底摒棄“重處置、輕預(yù)防”的思想,樹(shù)立“預(yù)防高于處置、常備不懈”的理念，把顛倒的“本末”重新再顛倒過(guò)來(lái)，“寧可備而不用，不可用而無(wú)備”；“寧可早動(dòng)干戈不出事，不可事后大動(dòng)干戈不頂事”。二是建立現(xiàn)代應(yīng)急管理模式。傳統(tǒng)應(yīng)急管理的重點(diǎn)放在事發(fā)后如何采取應(yīng)急措施, 是一種救火式、被動(dòng)式、消極的應(yīng)對(duì)模式。這種模式缺乏預(yù)警意識(shí), 缺少預(yù)防準(zhǔn)備，使得風(fēng)險(xiǎn)演變成危機(jī)成為必然。現(xiàn)代應(yīng)急管理則強(qiáng)調(diào)前瞻管理：管理重心和關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)做好應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，是一種防火式、主動(dòng)式、積極的應(yīng)對(duì)模式，是一種底線思維和長(zhǎng)視思維。它強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)和分類, 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能性、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，制定具體的風(fēng)險(xiǎn)處置措施, 從而進(jìn)行超前預(yù)防和先期處置，從最根本的層面上對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生來(lái)個(gè)釜底抽薪。三是建立以預(yù)防和處置并重的激勵(lì)機(jī)制?！稗Z轟烈烈救援成為英雄，默默無(wú)聞?lì)A(yù)防得不到表彰”的現(xiàn)象較突出，與以應(yīng)急處置為中心的激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。這種激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生這樣的政績(jī)觀：預(yù)防工作費(fèi)力不討好，高成本、 低收益，做出的成績(jī)是隱性的，做出的貢獻(xiàn)是無(wú)形的，容易被上級(jí)、同級(jí)或下級(jí)視為沒(méi)有業(yè)績(jī)。事發(fā)后去處置，做出的成績(jī)是顯性的，做出的貢獻(xiàn)是有形的，容易被媒體贊揚(yáng)、被上級(jí)火線重用提撥、被同級(jí)羨慕、被下級(jí)欽佩。利之所在，人必趨之。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部眼里，預(yù)防成了“雞肋”，處置成了“香餑餑”，寧可讓問(wèn)題出現(xiàn)后再予以解決，也不愿意對(duì)可能出現(xiàn)的不良后果采取積極的預(yù)防措施?？茖W(xué)的激勵(lì)機(jī)制不只是盯著是否解決了問(wèn)題以及問(wèn)題解決到什么程度這些有形的業(yè)績(jī)，更應(yīng)該考慮是否發(fā)現(xiàn)了更多的潛在問(wèn)題，并采取預(yù)防措施，把這些潛在的問(wèn)題消弭于無(wú)形。