董山香

財政部在2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并已于2014年1月1日起在各級各類事業(yè)單位正式施行?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指引各單位從單位層面、業(yè)務(wù)層面等全方位建立完善內(nèi)部控制制度體系。建立完善業(yè)務(wù)層面的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制，可推動單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)管理是行政事業(yè)單位采用科學(xué)的方法對一定時間段內(nèi)本單位或某項(xiàng)目的收支作出預(yù)測、規(guī)劃，通過優(yōu)化配置單位人、財、物等資源，全面管理該規(guī)劃實(shí)施過程，促進(jìn)單位或項(xiàng)目管理目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)，并對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果進(jìn)行分析評估的財務(wù)管理活動。預(yù)算業(yè)務(wù)管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理活動的基礎(chǔ)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益或社會效益，確保經(jīng)濟(jì)資源安全、完整，通過單位內(nèi)部合理分工，形成部門及工作人員之間相互聯(lián)系又彼此制約的工作環(huán)境，采用科學(xué)的職能控制措施和方法，用以協(xié)調(diào)單位經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度體系。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重要現(xiàn)實(shí)意義

（一）有助于促進(jìn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理活動的實(shí)施

行政事業(yè)單位要開展財務(wù)收支、項(xiàng)目建設(shè)、物資采購等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，首先觸及的都是預(yù)算管理，任何宏大的經(jīng)濟(jì)活動目標(biāo)，在實(shí)施過程中，也離不開預(yù)算管理層面的有效防控。健全的預(yù)算內(nèi)控制度有利于促成單位經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的順利實(shí)現(xiàn)。因此，預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理是單位一切經(jīng)濟(jì)活動管理的前提。

（二）有助于避免行政事業(yè)單位財政資源的浪費(fèi)

行政事業(yè)單位無論是財務(wù)收支還是項(xiàng)目建設(shè)，其資金來源都是有限的，即便有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為支撐，但為了充分發(fā)揮資金使用效益，各單位也應(yīng)該圍繞制定的預(yù)算方案，嚴(yán)格預(yù)算管理，通過科學(xué)有效的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控措施，力求合理使用資金，盡力實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、不浪費(fèi)的目標(biāo)。

（三）有助于降低行政事業(yè)單位的腐敗風(fēng)險

行政事業(yè)單位的資金來源主要是國家財政資金，單位在決策使用資金方面占據(jù)主動權(quán)的優(yōu)勢。建立和完善單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，引導(dǎo)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動在預(yù)算浮動范圍內(nèi)運(yùn)行，避免人為調(diào)整、操縱預(yù)算，造成國家財政資金損失，一定程度上有助于降低行政事業(yè)單位走向集體腐敗的風(fēng)險。

三、預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控意識不強(qiáng)

1.單位領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員不重視。由于行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況的評價考核機(jī)制不健全，預(yù)算執(zhí)行情況的優(yōu)劣，對單位自身或者干部職工的切身利益影響不太大。導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度的重要性認(rèn)識不深刻，部分業(yè)務(wù)人員對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控只重程序不重實(shí)質(zhì)，存在一些環(huán)節(jié)走過場的現(xiàn)象。

2.預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理人員安排不合理。經(jīng)常出現(xiàn)一人多崗，或者工作人員專業(yè)性不強(qiáng)的狀況。多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控人員并非專業(yè)人員，一般為會計部門工作人員，他們對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控的專業(yè)要求把握不夠，難以勝任單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控工作。有的工作人員還存在兼任預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控各環(huán)節(jié)職責(zé)的情況，沒有落實(shí)不相容崗位應(yīng)分離、不能混崗的原則。

（二）預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控質(zhì)量不高

1.預(yù)算編制流于形式，實(shí)踐中難以執(zhí)行。一些行政事業(yè)單位在編制收支預(yù)算、部門預(yù)算、項(xiàng)目建設(shè)等預(yù)算方案時，各部門沒有形成合力，有的甚至只局限于形式上完成預(yù)算方案，導(dǎo)致編制的預(yù)算方案質(zhì)量不高，執(zhí)行過程中有難度。

2.對預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行結(jié)果缺乏監(jiān)督評價。行政事業(yè)單位在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算編制方案的過程中，由于缺乏必要的監(jiān)督措施，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制方案偏差太大。有的行政事業(yè)單位對預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行結(jié)果缺少績效評價機(jī)制，使得預(yù)算執(zhí)行過程大而化之，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果也就自然不會符合行政事業(yè)單位的預(yù)算預(yù)期。

3.預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險防控能力有限。行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控過程中，對全面預(yù)算及各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點(diǎn)認(rèn)識了解不足，致使預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控效果不好。有的行政事業(yè)單位雖然把握了各個風(fēng)險點(diǎn)，卻沒有及時采取防控措施來化解預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險，導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控整體質(zhì)量不高。

（三）預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控信息化水平低

1.單位各部門聯(lián)動程度不夠。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，多數(shù)是以會計部門為主，其他業(yè)務(wù)科室參與度低，各業(yè)務(wù)科室的資源、信息沒有實(shí)現(xiàn)共享，這樣的預(yù)算自然就存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)、不足，編制不合理的現(xiàn)象，在預(yù)算執(zhí)行過程中必然缺乏指導(dǎo)性。

2.預(yù)算部門管理手段落后。行政事業(yè)單位預(yù)算管理部門資源配置不夠，管理人員觀念陳舊，無法借助預(yù)算管理信息系統(tǒng)對單位全面預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化管理。也有部分行政事業(yè)單位未充分利用預(yù)算管理信息系統(tǒng)的監(jiān)管優(yōu)勢，沒有將科學(xué)的數(shù)據(jù)分析指標(biāo)和方法植入系統(tǒng)，仍停留于人力、手工分析研判預(yù)算執(zhí)行情況，導(dǎo)致對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管滯后，預(yù)算管理水平難以提高。

（四）預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核機(jī)制不健全

1.行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核與內(nèi)控制度沒有深度融合。一方面由于工作人員對單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度的重要性認(rèn)識不夠，人為割裂預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核管理與內(nèi)控管理其它環(huán)節(jié)的聯(lián)系性。還有部分行政事業(yè)單位在管理理念上重事后、輕事前事中，沒有將預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核適時運(yùn)用到預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理的各個環(huán)節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核管理失去意義。另一方面預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核獎罰力度不夠，沒有根據(jù)各部門預(yù)算執(zhí)行效果的優(yōu)劣而采取程度不同的獎罰措施，不能充分發(fā)揮預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核的激勵作用。

2.行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核指標(biāo)體系運(yùn)用效果不好。一方面表現(xiàn)在預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核指標(biāo)缺乏客觀性，部分定性考核指標(biāo)意思模棱兩可、定量考核指標(biāo)量化分析目的不明確。另一方面存在預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核指標(biāo)重要性和操作性不強(qiáng)。部分行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)績效考核指標(biāo)并未遵循成本效益性原則，所選考核指標(biāo)與重大事項(xiàng)、預(yù)算關(guān)鍵點(diǎn)關(guān)聯(lián)度較低，還有部分績效考核指標(biāo)設(shè)計本身就有缺陷，實(shí)操性不強(qiáng)。

四、建立和完善預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的具體建議

（一）強(qiáng)化思想引導(dǎo)，認(rèn)識預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

1.強(qiáng)調(diào)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控的重要性，提高領(lǐng)導(dǎo)與全體員工的認(rèn)識。預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理是單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的起點(diǎn)，加強(qiáng)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)，讓一切經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動都在預(yù)算管理可控范圍內(nèi)運(yùn)行，有助于實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)管理宏觀目標(biāo)。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)要提高認(rèn)識，主動作為，教育引導(dǎo)廣大干部加強(qiáng)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)。

2.加強(qiáng)各部門聯(lián)合聯(lián)動，協(xié)調(diào)開展單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理。行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理不是單一財務(wù)部門就能完成的工作，各科室、部門都應(yīng)該是全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的參與者。單位也應(yīng)該建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行效果績效評價機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部牽扯管理，形成合力，讓各部門、科室主動參與到預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理當(dāng)中來，達(dá)到預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控目標(biāo)。

（二）提高預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控水平

1.提高預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理人員綜合素質(zhì)。單位管理部門通過加強(qiáng)對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控工作人員進(jìn)行財務(wù)預(yù)算管理、內(nèi)控管理等方面知識的培訓(xùn)，以提升工作人員職業(yè)素養(yǎng)，提高工作能力。同時引導(dǎo)他們從思想上重視預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理，主動創(chuàng)新工作方法，從專業(yè)的角度加強(qiáng)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理。

2.建設(shè)單位財務(wù)管理系統(tǒng)，提高預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控信息化水平。行政事業(yè)單位應(yīng)加快推進(jìn)財務(wù)管理及預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理的信息化及融合度，全面實(shí)行內(nèi)部資源共享。同時從軟硬件建設(shè)方面提高單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理信息化基礎(chǔ)技術(shù)保障，提速處理內(nèi)部各類財務(wù)信息，提高預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理效率。

（三）按預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控流程實(shí)行風(fēng)險防控

1.強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的有效性和審批的合規(guī)性。為避免預(yù)算編制流于形式，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算編制的管理，從預(yù)算編制依據(jù)、采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、部門及人員參與度、編制程序及方法的適用等方面進(jìn)行控制，提高預(yù)算編制的有效性。行政事業(yè)單位應(yīng)建立預(yù)算審批制度，按規(guī)定流程完善預(yù)算審批，再付諸執(zhí)行。

2.提高預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任性。預(yù)算方案一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，就需層層落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任。預(yù)算管理部門要將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)到責(zé)任科室和責(zé)任人;將年度預(yù)算目標(biāo)分解到季度、月度。以此加大預(yù)算執(zhí)行過程的責(zé)任控制，適時掌握預(yù)算指標(biāo)在執(zhí)行中的真實(shí)情況。

3.注重預(yù)算調(diào)整的必要性。對執(zhí)行中的預(yù)算編制進(jìn)行調(diào)整，必須堅持預(yù)算調(diào)整服從全面預(yù)算總體目標(biāo)的原則。應(yīng)依據(jù)預(yù)算的總投資、建設(shè)需要、工作實(shí)際、預(yù)算績效等目標(biāo)，從多方面進(jìn)行綜合考慮，分析把握預(yù)算調(diào)整方案可行性和必要性，并嚴(yán)控調(diào)整幅度。

4.落實(shí)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控評價公開性。行政事業(yè)單位要對本單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)情況及預(yù)算目標(biāo)完成情況及時予以公開，接受群眾監(jiān)督，為群眾建言獻(xiàn)策、共同參與預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理搭建平臺。

（四）實(shí)施預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控與績效評價結(jié)合機(jī)制

行政事業(yè)單位要建立健全單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控評價體系，對重點(diǎn)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)要求開展綜合評價。根據(jù)預(yù)先建立的程序模式和評價方案，采用科學(xué)的評價方法，對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的全過程進(jìn)行績效評估并形成報告，以改進(jìn)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理中的不足之處，提升單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控整體水平。

（作者單位：重慶市云陽縣龍角鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）