(湖北水總水利水電建設股份有限公司,湖北 武漢 430056)
我國招標投標制度伴隨著社會發(fā)展經歷了從無到有并逐步規(guī)范的歷程。在計劃經濟時代,基礎建設任務由行政主管部門以指令下達,企業(yè)沒有自主經營權,也沒有相應的招投標制度。十一屆三中全會后,根據(jù)經濟體制改革精神,企業(yè)的市場主體地位逐步明確,招標投標制度作為市場經濟體制改革的一部分開始推行。1984年9月18日,國務院頒布了《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》,提出“大力推行工程招標承包制”,拉開了我國實行招投標制度的序幕。1999年8月30日全國人大常委會審議通過了《招標投標法》,這是我國第一部規(guī)范公共采購和招標投標活動的法律,標志著我國招標投標制度進入了一個有法可依的全新發(fā)展階段。
為規(guī)范評標活動,保證評標的公平公正,2001年7月5日,根據(jù)《招標投標法》和《招標投標實施條例》,發(fā)改委、建設部、水利部等七部委聯(lián)合制定了《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》,并于2013年3月11日經九部委聯(lián)合修訂。該《規(guī)定》是目前我國對評標辦法管理的最權威的部門規(guī)章,適用于依法必須招標的評標活動。該《規(guī)定》第二十九條規(guī)定:評標方法包括綜合評估法、經評審的最低投標價法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標方法。
招投標在西方發(fā)達國家已有多年的實踐經驗,其招標投標法律體系已經發(fā)展成熟,市場比較規(guī)范,監(jiān)管和服務機構也非常健全。政府只進行監(jiān)督和引導,主要依靠市場經濟自由競爭、優(yōu)勝劣汰的規(guī)律和手段來管理和調節(jié)。國際招標投標一般按照國際通用標準,如《FIDIC合同條款》《ICE合同條款》《AIA系列標準合同文件》等進行。
國際上工程和貨物招標主要采用最低評標價法評標,將非價格因素折算為報價評標,盡量避免專家打分和表決的人為判斷,而且不設廢標的上下限。在市場經濟的條件下,如果某投標人多次低于其自身成本投標和中標,其財務狀況不能滿足資格要求,必然會被市場淘汰,投標人必須依靠實力和誠信才能在市場長期立足和發(fā)展。
水利工程是我國率先實行招標投標法的行業(yè)之一,自20世紀90年代初期開始大力推行。初期階段,水利工程項目一般采用的評標辦法是由招標人編制標底,超出標底上下限一定范圍的為廢標,在標底規(guī)定范圍內,按照最低價優(yōu)先的原則評標。這種評標辦法的優(yōu)點是招標人對工程價格有明確的預期,便于造價控制。缺點是由于有標底的存在,使得投標人過度關注報價,為了讓報價更接近“標底”而做工作,忽略了投標其他應具備的條件,容易造成違規(guī)違紀,滋生腐敗。
2002年1月1日,水利部發(fā)布了《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》,對標底的編制進行了規(guī)定:采用招標人組織編制的標底A;用全部或部分投標人報價的平均值作為標底B;以標底A和標底B的加權平均值作為標底;以標底A值作為確定有效標的標準,以進入有效標內投標人的報價平均值作為標底等四種形式。后三種方式稱為復合標底,這種方式避免了招標人組織編制標底的弊端,但是由于復合標底跟投標人的報價有關,客觀易造成投標人為了中標而違規(guī)圍標。
2013年3月11日,根據(jù)多部委聯(lián)合發(fā)布的《關于廢止和修改部分招標投標規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》,《標準施工招標文件》也進行了相應修正。目前水利工程招標文件一般都是依據(jù)修正后的《標準施工招標文件》進行編制。《標準施工招標文件》第三章“評標辦法”中規(guī)定了招標人可根據(jù)項目具體特點和實際需要選擇“經評審最低投標價法”和“綜合評估法”兩種方法之一。選用“綜合評估法”的,各評審因素的評審標準、分值和權重等由招標人自主確定。自2013年以來,我國大部分水利工程的評標辦法都是采用“綜合評估法”。
本文以新疆克州托帕水庫大壩工程施工招標對“綜合評估法”進行分析。該工程發(fā)布的招標公告中第三章明確評標采用“綜合評估法”進行評審。評審因素各分值構成如下:施工組織設計20分,項目管理機構25分,投標報價45分(其中總報價32分,報價完整性及合理性13分),市場信用信譽10分。從評審因素分值構成來看,投標報價權重最大,占有45%的分值。
招標文件規(guī)定的總報價評分按以下步驟計算:
a.確定招標控制價下浮值
R=P(1-K)
(1)
式中R——下浮后的招標控制價;
P——招標控制價(由招標人在開標截止15天前發(fā)布,高于P值的報價將否決其投標);
K——招標控制價的下浮率,由投標人代表在開標現(xiàn)場當眾隨機抽取,K值取值為3%、4%、5%。
b.確定有效報價的算術平均值
有效報價為初步評審合格的投標人,且其投標報價在招標控制價下浮15%(含15%)和招標控制價之間,不在該范圍內的投標報價,不參與評標基準價的計算,但不以此否決其投標。 計算公式如下:
(2)
式中D——有效報價的算術平均值;
N——投標人的有效報價;
n——有效報價的投標人個數(shù)。
c.確定評標基準價
評標基準價計算如下:
(3)
式中S——評標基準價;
R——下浮后的招標控制價;
D——有效報價的算術平均值。
d.投標總報價的偏差計算
投標總報價的偏差計算如下:
(4)
式中E——投標總報價的偏差;
N——投標人投標報價;
S——評標基準價。
投標總報價等于評標基準價時,得32分;投標報價比評標基準價每低1%扣1分,基本分15分;投標報價比評標基準價每高1%扣1.5分,基本分7分。報價得分處于整數(shù)點之間的值以內插法計算, 四舍五入取小數(shù)點后兩位數(shù)字。
假設最高限價為P=20000萬元,現(xiàn)場抽取K值為4%,則R=19200萬元。共有10個投標人報價均衡分布且為有效報價,則有效報價平均值D=18350萬元,計算出評標基準價S=18775萬元。報價得分見表1。
表1 報價得分表
注計算值均為假設值,不等同于實際開標情況
通過以上計算,簡要分析如下:
該評標辦法中關于評標基準價和投標總報價得分的計算規(guī)則比較復雜,增加人為操控報價的難度,但這個計算規(guī)則的本質還是一種“復合標底”。從評標基準價公式可以看到,在評標基準價的計算中有兩個關鍵的因素:一是n值,即參與基準價計算的有效報價的投標人個數(shù),由于最高限價在開標前已經公布,投標人的報價只要控制在最高限價且不低于最高限價的85%即為有效報價,n值是可控的已知數(shù)。二是K值,即評標基準價浮動比例值,該值在開標現(xiàn)場當眾隨機抽取,是不可控的未知數(shù)。在一定情況下,如果某投標人掌握了一定數(shù)量有效投標報價,即可在一定范圍內控制報價及得分。在實際投標過程中,這種程序復雜的評分辦法并沒有從根本上杜絕圍標串標的行為,相反增加了中標人的前期經營費用,而這部分費用最終都將進入工程成本。
該評標辦法中最關鍵的是“評標基準價”,但“評標基準價”的設定缺少合理依據(jù)。投標報價的范圍在最高限價及最高限價的85%之間為有效投標價,對應的報價變動范圍-15%,低于15%的報價不廢標,但不作為計算“評標基準價”的有效報價。如本案例中抽取K值為中間值4%,則“評標基準價”比最高限價下浮了6%。目前水利工程的定額利潤率為7%,如果最高限價就是包含了合理利潤的價格,那么“評標基準價”基本是不包括利潤的報價。投標人在報價時為了拿到高分,通常會以最接近“評標基準價”來報價,對工程成本分析方面考慮得較少,這對中標后工程能否順利實施也埋下了一定隱患。
綜合評估法中各項指標的設置以及指標與指標之間的一致性是能否真正選優(yōu)的重要保證。所謂一致性,是評分指標的賦值及判斷不存在矛盾且符合招標人的價值判斷。如本案例的評標辦法規(guī)定高于評標基準價1%扣1.5分,即每1分折算為報價約為125萬元。具有類似工程經驗的加2分,則表明具有類似工程經驗的投標人具有250萬元報價優(yōu)惠,如果招標人希望以這個報價優(yōu)惠獲得類似工程經驗的投標人中標,則這種判斷具有一致性,否則就要重新考慮各項評審指標的權重及分值。但實際中,很少有招標人從實際出發(fā)來權衡這些評審指標的價值的一致性,違背了“綜合評估法”基本原則和初衷。
招標投標的實質是競爭和選優(yōu),如果沒有公平競爭的環(huán)境,招標投標就不可能收到應有的效果,制定科學合理的評標辦法是引導市場有序競爭的關鍵。結合水利工程投標實際和上述分析,提出以下建議:
對具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的水利工程項目,建議按照“經評審的最低投標價法”進行評標。該辦法是現(xiàn)行規(guī)定所允許的,也是最簡單和直接的辦法,即在投標人能夠滿足招標文件的實質性要求的前提下,將經評審的最低投標價的投標人推薦為中標候選人。
進一步完善綜合評估法。目前水利工程投標采用的綜合評估法中,報價因素所占權重偏大。建議在一定價格范圍內,減少報價因素權重,增加投標單位的技術、業(yè)績、實力、資信等因素權重,并將這些權重的分值折算成報價加以權衡,引導投標人將主要精力放在如何組織好工程項目的實施上,從而達到以合理價格選擇最有實力中標人的目的。