金夢(mèng)蘭

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430000）

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公開(kāi)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)2018年65歲以上人數(shù)增至1.67億，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%，已進(jìn)入加速老齡化階段。為了應(yīng)對(duì)已然到來(lái)的銀發(fā)浪潮，構(gòu)建完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系刻不容緩。稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是國(guó)家以財(cái)政稅收延緩和減稅政策來(lái)促進(jìn)保險(xiǎn)消費(fèi)[1]，這一稅優(yōu)制度若設(shè)計(jì)得當(dāng)，不僅可吸引個(gè)人建立補(bǔ)充商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，更有利于解決養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的縱向深度發(fā)展問(wèn)題。

一、稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能定位

稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)涉到第三支柱和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展完善，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、整體社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生重大影響，最為關(guān)鍵的是，養(yǎng)老是與每個(gè)人都緊密相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。鄭秉文認(rèn)為，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)包含五大功能定位[2]，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)作為第三支柱的重要成分，具備了個(gè)人和家庭養(yǎng)老保障的穩(wěn)定渠道、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融發(fā)展的重要環(huán)節(jié)兩項(xiàng)功能；從應(yīng)然性角度觀之，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)也是應(yīng)對(duì)人口老齡化的有力手段和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵補(bǔ)充。

（一）個(gè)人和家庭養(yǎng)老保障的穩(wěn)定渠道

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)形式即單一的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，家庭則是最基礎(chǔ)的社會(huì)單元，因此中國(guó)人素來(lái)崇尚“養(yǎng)兒防老，積谷防饑”的理念，老年人的贍養(yǎng)問(wèn)題由子輩、孫輩負(fù)責(zé)，養(yǎng)老責(zé)任在代際之間單向轉(zhuǎn)移。在“養(yǎng)兒防老”這一觀念的指引下，家庭養(yǎng)老一直是我國(guó)居民最主要的養(yǎng)老模式。但是現(xiàn)代社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)小型化的現(xiàn)象越來(lái)越突出，醫(yī)療、護(hù)理費(fèi)用日益增長(zhǎng)，一旦家庭中的老年人身體狀況惡化，產(chǎn)生長(zhǎng)期護(hù)理需求，必然對(duì)整個(gè)家庭造成巨大的影響，“養(yǎng)老問(wèn)題”逐漸從家庭問(wèn)題向社會(huì)問(wèn)題蔓延。近代以來(lái)，伴隨社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、人民生活水平提高以及現(xiàn)代社會(huì)觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老理念逐漸從“家庭保障”轉(zhuǎn)向“社會(huì)保障”。但是從實(shí)際來(lái)看，完全依賴(lài)社會(huì)保障將導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重、護(hù)理質(zhì)量低下等問(wèn)題，因而“社會(huì)保障”又進(jìn)一步向“自我保障”發(fā)展[3]。稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)與普通的養(yǎng)老保險(xiǎn)相比具有明顯優(yōu)勢(shì)，可通過(guò)國(guó)家在政策上給予購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠，降低居民個(gè)人購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的成本，促進(jìn)其保險(xiǎn)消費(fèi)行為，從而保障居民的老年生活。故在養(yǎng)老從家庭責(zé)任向社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)變過(guò)程中，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)具備了作為個(gè)人和家庭養(yǎng)老保障的穩(wěn)定渠道的功能。

（二）應(yīng)對(duì)人口老齡化的有力手段

英、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家早在19世紀(jì)中期或后期已然開(kāi)始了人口老齡化歷程，但其基本遵循著“先富后老”或“富老同步”的規(guī)律。由于低生育水平、人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化水平提高等多重因素的影響，中國(guó)從2000年開(kāi)始步入老齡化社會(huì)，然而人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不同步，我國(guó)面臨著“未富先老”的尷尬局面，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)問(wèn)題。

老齡化會(huì)減緩社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。從社會(huì)勞動(dòng)力方面來(lái)看，人口老齡化將會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)者資源短缺、勞動(dòng)力老化等，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，老年人獲得收入的能力和渠道有限，其消費(fèi)水平必然會(huì)降低，從而可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。由于缺乏具有活力的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和充足的勞動(dòng)力，必將使得國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力降低。在社會(huì)保障方面，老年人口數(shù)量上漲和預(yù)期壽命的延長(zhǎng)會(huì)擴(kuò)張對(duì)社會(huì)的醫(yī)療保障與長(zhǎng)期護(hù)理的需求，對(duì)現(xiàn)有醫(yī)療體系提出挑戰(zhàn)。同時(shí)，政府針對(duì)老年群體的福利開(kāi)支也會(huì)明顯增加。有學(xué)者根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)和國(guó)情對(duì)未來(lái)我國(guó)的老年人口數(shù)量進(jìn)行預(yù)測(cè)，得出的結(jié)果是：我國(guó)將在2030-2050年面臨人口老齡化的最嚴(yán)重考驗(yàn)，到2050年老齡化率將會(huì)高達(dá)31.5%，那時(shí)，無(wú)論是老齡化水平還是老年人口數(shù)量都會(huì)增長(zhǎng)到一個(gè)史無(wú)前例的程度[4]。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率逐漸走低，第二層次養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)窄且在不同行業(yè)、不同區(qū)域之間發(fā)展不均衡的背景下，發(fā)展稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)可以有效提高居民的養(yǎng)老保障層次和保障水平，維持老年人口的正常消費(fèi)水準(zhǔn)與生活水平，減少政府針對(duì)老年群體的福利開(kāi)支，有效遏制人口老齡化所帶來(lái)的的負(fù)面影響。

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵補(bǔ)充

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一支柱，其理念是“廣覆蓋，?；尽保@一制度在保障離退休人員基本生活、維持社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重大作用，但是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展存在著多項(xiàng)重大問(wèn)題。其一是受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響差異的影響，城鄉(xiāng)、不同區(qū)域與行業(yè)之間難以對(duì)接，制度呈現(xiàn)碎片化、統(tǒng)籌層次低的現(xiàn)狀。其二是基本養(yǎng)老基金缺口嚴(yán)重，很大程度上依靠政府補(bǔ)貼。國(guó)家各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老金持續(xù)進(jìn)行了巨額財(cái)政投入，但仍面臨嚴(yán)峻的資金短缺問(wèn)題。其三是基本養(yǎng)老基金投資管理體系建設(shè)不充分、渠道不完善，導(dǎo)致基金保值增值的難題?；谝陨显?，基本養(yǎng)老金替代率逐漸呈現(xiàn)降低趨勢(shì)，為了保障居民老年生活，發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，支持第二支柱和第三支柱成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。當(dāng)基本養(yǎng)老金財(cái)政壓力進(jìn)一步擴(kuò)張，養(yǎng)老金替代率亦會(huì)下降，勢(shì)必降低老年群體的生活水準(zhǔn)。縱觀各國(guó)養(yǎng)老金政策，降低公共養(yǎng)老金的替代率，提高私人養(yǎng)老金的替代率已然成為普遍趨勢(shì)[5]。若居民購(gòu)買(mǎi)了稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)，在退休后可以在15（20）年內(nèi)或者終身按月或按年領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金，彌補(bǔ)養(yǎng)老金替代率下降帶來(lái)的資金不足，因此稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)可謂基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵補(bǔ)充。

（四）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融發(fā)展的重要環(huán)節(jié)

人口老齡化雖然帶來(lái)了諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，最直接的就是導(dǎo)致青壯年勞動(dòng)力減少，但是這一境況亦可能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇，倒逼我國(guó)從勞動(dòng)輸出型產(chǎn)業(yè)向高精尖產(chǎn)業(yè)進(jìn)軍，同時(shí)也為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的開(kāi)展提供充足的市場(chǎng)需求。十九大報(bào)告指出：我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，當(dāng)前正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，發(fā)展稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)意味著經(jīng)營(yíng)范圍增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)客戶(hù)所帶來(lái)的資本亦可以為保險(xiǎn)資本市場(chǎng)提供穩(wěn)定的資金流;對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)從當(dāng)前來(lái)看將導(dǎo)致可利用收入減少，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以降低居民對(duì)未來(lái)養(yǎng)老保障不充分的隱憂，進(jìn)入增加當(dāng)前消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，加快發(fā)展稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

二、稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)法制設(shè)計(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)起源于西方國(guó)家，根據(jù)運(yùn)行模式不同，主要可分為德國(guó)的保險(xiǎn)型模式和美國(guó)的投資型模式。在保險(xiǎn)型模式下，參保者只需在銀行或保險(xiǎn)公司開(kāi)立一個(gè)保險(xiǎn)產(chǎn)品專(zhuān)用戶(hù)頭。但在投資型模式下，居民需建立一個(gè)用途廣泛的個(gè)人賬戶(hù)，如美國(guó)的“個(gè)人退休賬戶(hù)”（Individual R etirement Account，I R A）、加拿大的“注冊(cè)退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃”（R egistered R etirement Savings Plan，RR SP），該賬戶(hù)既可用于持有保險(xiǎn)產(chǎn)品，也可投資于股票、債券、共同基金等資本市場(chǎng)產(chǎn)品。與保險(xiǎn)型模式的單一稅收優(yōu)惠政策不同，投資型模式的稅優(yōu)政策具有多種組合，運(yùn)作模式更加完善[6]。德國(guó)和美國(guó)作為兩種模式的典型代表，在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系運(yùn)作、稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度方面具有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)分析對(duì)比兩個(gè)國(guó)家的情況，可為我國(guó)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)結(jié)束后即將進(jìn)行的法制設(shè)計(jì)提供借鑒，以充分實(shí)現(xiàn)其法律定位和制度功能。

（一）德國(guó)養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)性改革

從21世紀(jì)初以來(lái)，德國(guó)為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)人口老齡化困境，進(jìn)行了數(shù)次養(yǎng)老系統(tǒng)改革。2001年前，德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制一直采取三支柱模式。第一支柱是由國(guó)家強(qiáng)制國(guó)民參加的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成第二和第三支柱。根據(jù)1999年的數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)退休人員的總收入構(gòu)成中，有85%來(lái)自法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，5%來(lái)自職業(yè)年金，10%來(lái)自個(gè)人養(yǎng)老金，第一支柱占比明顯過(guò)高[7]，三支柱模式名不副實(shí)。

為保障養(yǎng)老金水平，德國(guó)于2001年出臺(tái)了《老年財(cái)產(chǎn)法》（A V m G）及其修正案（A V mE G），引入了面向全體德國(guó)公民的自愿儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金—里斯特養(yǎng)老金，單一支柱轉(zhuǎn)向多支柱體系。里斯特養(yǎng)老金的課稅類(lèi)型為稅收遞延型，其繳費(fèi)階段的稅收優(yōu)惠手段包括直接補(bǔ)貼和稅收遞延，兩種模式只能任選其一。為了獲得政府補(bǔ)貼，參加計(jì)劃的人必須每年至少繳納60歐元，而至少將年收入的4%作為繳費(fèi)納入計(jì)劃當(dāng)中才可獲得全額補(bǔ)貼。按照最新規(guī)定，每年最多可對(duì)2100歐元予以免稅（含個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼）。里斯特養(yǎng)老金在62歲以后才能領(lǐng)取，此時(shí)對(duì)養(yǎng)老金100%課稅。養(yǎng)老金可按照終身年金形式領(lǐng)取，也可將部分養(yǎng)老金一次性取出（最高比例為30%）。此外，在投資積累階段，為了購(gòu)買(mǎi)、建造自住房或者償還住房貸款，積累的養(yǎng)老金可以提前領(lǐng)取。同年，德國(guó)出臺(tái)《養(yǎng)老金認(rèn)證法案》（Alt Z ert G）。2004年，德國(guó)再次實(shí)行養(yǎng)老金改革。通過(guò)《老年收入法》（AltEink G）和《養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)法案》（R V N G）兩部法律，德國(guó)增加了同樣屬于稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)的呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃，同時(shí)其養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱模式被重新定義為“三層次”體系，第一層次為法定養(yǎng)老金和呂魯普養(yǎng)老金，第二層次為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和里斯特養(yǎng)老金，第三層次為個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中第一、第二層次均享受政府優(yōu)惠政策。原有的“三支柱模式”的劃分標(biāo)準(zhǔn)是保險(xiǎn)產(chǎn)品的享有群體，而“三層次模式”則是以更加公平的保險(xiǎn)可利用性差異和稅優(yōu)政策為標(biāo)準(zhǔn)。從三支柱模式到三層次模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)從過(guò)分依賴(lài)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)到“多條腿走路”的過(guò)程。

（二）美國(guó)個(gè)人退休賬戶(hù)（IRA）

同我國(guó)一樣，美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系亦采取主要由政府、企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的三支柱模式，但是其三支柱發(fā)展較為均衡，制度之間存在聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尤其是第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度已經(jīng)形成較為豐富的體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅優(yōu)政策發(fā)源于美國(guó)[8]。1974年，美國(guó)首次系統(tǒng)地規(guī)范養(yǎng)老金的法案《雇員退休收入保障法》（The Employee R etirement Income Act，E R ISA）建立了個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)（I R A），標(biāo)志著美國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度形成。為了區(qū)別于后續(xù)建立的養(yǎng)老金制度，該個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)被稱(chēng)為傳統(tǒng)I R A計(jì)劃。傳統(tǒng)I R A建立的初衷是為那些未能參加第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的雇員提供帶有稅收優(yōu)惠的退休儲(chǔ)蓄路徑，并幫助已參與職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的雇員在轉(zhuǎn)換工作時(shí)，可將積累的單位養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移到個(gè)人退休賬戶(hù)中，以保障個(gè)人退休權(quán)益。傳統(tǒng)I R A規(guī)定70.5歲以下且本人或配偶有應(yīng)稅收入的人可以開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，享受EET模式的稅收遞延優(yōu)惠。此外，為了防止賬戶(hù)擁有者提前支取、揮霍養(yǎng)老金，傳統(tǒng)I R A規(guī)定在59.5歲之前支取養(yǎng)老金的需繳納10%的稅收，但因第一次購(gòu)房、身體殘障失業(yè)、醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)總收入7.5%等除外。

傳統(tǒng)I R A計(jì)劃推出后，投保人可享受的年度稅前額度一直較低，且對(duì)擁有第二支柱養(yǎng)老金計(jì)劃的中高收入者向傳統(tǒng)I R A計(jì)劃存入資金的稅前扣除設(shè)有限制。為完善中高收入者的個(gè)人養(yǎng)老金制度，美國(guó)在1997年通過(guò)的《納稅人減稅法案》（Taxpayer R elief Act）為I R A體系引入了運(yùn)用TEE稅收優(yōu)惠模式的羅斯I R A計(jì)劃。在該計(jì)劃下，存入資金時(shí)不享受稅前扣除，但投資收益和支取時(shí)將享受免稅政策，更適合繳納當(dāng)期所得稅能力更強(qiáng)的中高收入投資者。自此，美國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度形成TEE和EET相結(jié)合的雙向優(yōu)惠政策，激勵(lì)機(jī)制更加靈活。2001年美國(guó)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收減免協(xié)調(diào)法案》（Eonomic G rowth and Tax R elief R econciliation Act，E G T RR A）鼓勵(lì)I(lǐng) R A發(fā)展，第二支柱養(yǎng)老金賬戶(hù)和IR A計(jì)劃之間相互轉(zhuǎn)入資金的限制放松，并逐步提高存入額度和稅收優(yōu)惠上限。根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署，2015-2018年最新的年度稅前抵扣額度上限為5500美元，50歲以上的納稅人額外享有1000美元的稅前抵扣額度。I R A制度允許單個(gè)納稅人開(kāi)立多個(gè)IR A賬戶(hù)，但所有傳統(tǒng)I R A和羅斯I R A賬戶(hù)需共享稅收優(yōu)惠上限。

（三）對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的啟示

1.稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)定位明確。

對(duì)于后續(xù)的制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行與管理，制度定位是不可或缺的先行階段。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)作為第三支柱，其初期制度功能在于為缺少第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的個(gè)人設(shè)立養(yǎng)老金賬戶(hù)，以維持其老年生活需要；后來(lái)隨著制度發(fā)展和擴(kuò)充養(yǎng)老金賬戶(hù)的需要，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向中高收入者市場(chǎng)，自此形成了傳統(tǒng)I R A和羅斯I R A相結(jié)合的第三支柱。而從德國(guó)來(lái)看，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)還擔(dān)負(fù)著平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的功能定位，因此在養(yǎng)老保險(xiǎn)第一層次和第二層次中均引入了稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)，避免法定養(yǎng)老金一支獨(dú)大。我國(guó)將稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)定位為第三支柱，基于前述功能定位，在制度設(shè)計(jì)上勢(shì)必應(yīng)當(dāng)大展拳腳，使其發(fā)揮“支柱”的效用。

2.法律制度先行。

德國(guó)通過(guò)《老年財(cái)產(chǎn)法》確定了里斯特養(yǎng)老金制度，美國(guó)則通過(guò)《雇員退休收入保障法》和《納稅人減稅法案》形成了I R A體系，兩國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金制度均建立在先行發(fā)布的法律文件之上，其制度推廣和運(yùn)用等事宜皆有章可循。良好的法律制度可以將政府和保險(xiǎn)公司的各項(xiàng)行為納入法制軌道，同時(shí)也為投保人進(jìn)行投保和申請(qǐng)保險(xiǎn)待遇提供明確的法律依據(jù)。此外，現(xiàn)行稅法中并未將繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)作為稅前抵扣事項(xiàng)，因此稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅優(yōu)政策尚缺上位法的支持。因此，若要使我國(guó)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)能切實(shí)吸引居民進(jìn)行投保，我國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)出臺(tái)效力位階較高的法律文件，并對(duì)存在沖突的現(xiàn)行法條進(jìn)行修改。

3.充分利用稅收優(yōu)惠政策。

從美國(guó)第三支柱商業(yè)保險(xiǎn)迅速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)亦可得知，運(yùn)行順暢的收稅優(yōu)惠制度將極大地刺激養(yǎng)老保險(xiǎn)消費(fèi)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取EET與TEE相結(jié)合的稅收遞延模式，同時(shí)要對(duì)不同群體制定不同的稅收遞延限額，尤其需要對(duì)低收入者和女性等弱勢(shì)群體給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，此外還要擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)的功能[9]。還有學(xué)者認(rèn)為稅收優(yōu)惠的第一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是征稅節(jié)點(diǎn)，第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是稅收優(yōu)惠額度和適用稅率，第三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是提前領(lǐng)取、緊急借款等人性化安排，以提升個(gè)人參與養(yǎng)老金計(jì)劃的積極性[10]。學(xué)者們提出的問(wèn)題均為稅優(yōu)政策設(shè)計(jì)中不可忽視的部分。我國(guó)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策需要按照根據(jù)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、人口老齡化數(shù)據(jù)等，運(yùn)用保險(xiǎn)精算原則進(jìn)行測(cè)算，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

4.建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)。

前已述及，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)包括保險(xiǎn)型模式和投資型模式，保險(xiǎn)型模式又可稱(chēng)為產(chǎn)品制，即稅收優(yōu)惠與特定金融產(chǎn)品掛鉤，個(gè)人購(gòu)買(mǎi)該產(chǎn)品的額度享受稅收優(yōu)惠；投資型模式又稱(chēng)為賬戶(hù)制，即設(shè)立專(zhuān)門(mén)的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)，凡是進(jìn)入該賬戶(hù)的繳費(fèi)都可享受稅收優(yōu)惠。從政策落地來(lái)看，產(chǎn)品制更易于管理，但從長(zhǎng)期來(lái)看，若個(gè)人購(gòu)買(mǎi)多個(gè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，不論是個(gè)人操作還是稅收征管都將變得非常復(fù)雜，也不利于建立統(tǒng)一的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。許多歐洲大陸國(guó)家是福利國(guó)家的典型代表，但是自20世紀(jì)90年代以來(lái)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力的同步加劇使這些國(guó)家開(kāi)始考慮發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，向投資型模式轉(zhuǎn)變。我國(guó)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)期間為產(chǎn)品制，在向全國(guó)鋪開(kāi)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)向賬戶(hù)制轉(zhuǎn)變。

5.注重對(duì)不同群體的公平保障。

按照收入差異可將投保人分為無(wú)收入者、低收入者、中高收入者，按照職業(yè)可分為雇員和自雇者，按照社會(huì)身份可分為老人、兒童、婦女等。稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然本質(zhì)上仍然是商業(yè)保險(xiǎn)，但是由于國(guó)家給予了稅收優(yōu)惠，且屬于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第三支柱，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)已具有政策屬性，不能完全按照自由市場(chǎng)的規(guī)則來(lái)操作，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)不同群體的公平保障。試點(diǎn)期間，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍僅針對(duì)“在試點(diǎn)地區(qū)取得工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬所得的個(gè)人，以及取得個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、對(duì)企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營(yíng)所得的個(gè)體工商戶(hù)業(yè)主、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)投資者、合伙企業(yè)自然人合伙人和承包承租經(jīng)營(yíng)者”。上述主體的限定意味著稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障對(duì)象僅為具有穩(wěn)定收入的雇員，然而除此之外，大量的低收入者的工資無(wú)法達(dá)到個(gè)稅起征點(diǎn)，甚至存在無(wú)收入者。較中高收入者而言，這一部分人員在老年時(shí)更需要穩(wěn)定的養(yǎng)老金來(lái)維持生活，因此其不應(yīng)當(dāng)被排除在稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍之外。德國(guó)采取的是“直接補(bǔ)貼+稅收遞延”的優(yōu)惠模式，直接補(bǔ)貼主要適用于低收入者，稅收遞延更加適用與中高收入者[11]。我國(guó)在稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅優(yōu)政策和法制設(shè)計(jì)中也需要將不同群體的養(yǎng)老需求納入考量。

三、實(shí)現(xiàn)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)法律定位的法制路徑

稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)已被明確為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，但要實(shí)現(xiàn)這一法律定位還需要良好的法制設(shè)計(jì)，為后續(xù)制度運(yùn)行鋪開(kāi)道路。此次試點(diǎn)取得了一些成就，同時(shí)也暴露了不少問(wèn)題。對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)而言，試點(diǎn)欲達(dá)到的政策效果和關(guān)注程度尚不理想；對(duì)獲準(zhǔn)銷(xiāo)售稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司而言，保費(fèi)收入和銷(xiāo)售件數(shù)與預(yù)期有較大差距，但試點(diǎn)確實(shí)積累了不少經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)。試點(diǎn)結(jié)束后，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)將逐步向全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)情況對(duì)制度進(jìn)行進(jìn)一步設(shè)計(jì)和完善，針對(duì)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)制定專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定。

從法制體系上看，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，其余實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定。在第二支柱企業(yè)年金方面，則主要由人社部和財(cái)政部共同發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》進(jìn)行規(guī)定，屬于部門(mén)規(guī)章。依筆者之見(jiàn)，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)具體事務(wù)涉及財(cái)政部、稅務(wù)總局、人社部、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)多個(gè)部門(mén)；養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系國(guó)計(jì)民生；與第二支柱相比，其涉及范圍更廣、操作流程更加復(fù)雜、影響力更大，理應(yīng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，例如《個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》來(lái)進(jìn)行規(guī)范。具體而言，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)法制設(shè)計(jì)涉及適用對(duì)象、稅收優(yōu)惠、資金管理與監(jiān)督、待遇領(lǐng)取四個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）擴(kuò)大稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)適用對(duì)象

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍一般不設(shè)置限制，面向全體國(guó)民開(kāi)放。養(yǎng)老是每一個(gè)人必然面臨的風(fēng)險(xiǎn)，加之商業(yè)保險(xiǎn)的自愿性原則，稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)向全體國(guó)民開(kāi)放是應(yīng)有之意。在試點(diǎn)中將適用對(duì)象局限為試點(diǎn)地區(qū)具有穩(wěn)定應(yīng)稅收入的納稅人，此舉是基于試點(diǎn)范圍的需要和基于扣稅退稅手續(xù)由單位代辦的傳統(tǒng)。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃是在基本養(yǎng)老金制度之外實(shí)施的制度化安排，旨在為廣大國(guó)民提供更高水平的退休生活保障。因此，在推廣階段應(yīng)當(dāng)將全體具有養(yǎng)老需求的國(guó)民納入稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍，尤其是應(yīng)重點(diǎn)為靈活就業(yè)者、無(wú)工作者以及其他沒(méi)有被第一支柱基本養(yǎng)老金、第二支柱企業(yè)年金、職業(yè)年金覆蓋的群體提供機(jī)會(huì)。

（二）優(yōu)化和完善稅收優(yōu)惠政策

試點(diǎn)階段采取了EET個(gè)稅遞延模式，這種保費(fèi)繳納階段免稅的優(yōu)惠模式僅對(duì)個(gè)人所得稅納稅人具有激勵(lì)作用。目前我國(guó)個(gè)稅起征點(diǎn)為5000元，加上子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療等專(zhuān)項(xiàng)扣除，我國(guó)個(gè)人所得稅納稅人群僅有2800萬(wàn)左右[12]，在此情形下，將第三支柱建設(shè)為覆蓋廣泛的養(yǎng)老制度的政策定位無(wú)從實(shí)現(xiàn)，減輕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的作用也十分有限。由于我國(guó)低收入人群廣泛、第一支柱財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，目前尚且不適宜借鑒德國(guó)，引入繳費(fèi)補(bǔ)貼制度。當(dāng)前，適用TEE模式更能滿足靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工的補(bǔ)充養(yǎng)老需求，有助于將其預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄轉(zhuǎn)移到個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)中。他們每月獨(dú)立繳納“本金”，不僅可獲得比銀行存款更高的投資收益率，還可在投資和領(lǐng)取階段享受免稅，從而長(zhǎng)期增進(jìn)社會(huì)福利。因此，應(yīng)當(dāng)采取EET與TEE雙向結(jié)合的稅收遞延模式。

（三）重視資金的管理與監(jiān)督

稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展要明確個(gè)人養(yǎng)老稅優(yōu)政策的實(shí)施載體。第三支柱較為發(fā)達(dá)的美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、智利等國(guó)均采取賬戶(hù)制，實(shí)現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老金積累。我國(guó)也可以考慮在正式實(shí)施稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)引入個(gè)人賬戶(hù)制，這一舉措將使得養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理更加規(guī)范化。此外，賦予投保人個(gè)人投資選擇權(quán)有利于提升其參與感。以美國(guó)為例，在第二支柱401（K）計(jì)劃中，雇員可以自主選擇養(yǎng)老金的投資方式，其投資范圍包括股票、基金、年金保險(xiǎn)、債權(quán)等等。這樣有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又能提供穩(wěn)健、持續(xù)良好的收益。我國(guó)與成熟的海外市場(chǎng)有所不同，投資者教育還不夠充分，因此對(duì)于養(yǎng)老金投資選擇，宜從制度上有所安排，既要賦予自由選擇權(quán)，又要引導(dǎo)投資者合理投資，例如可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置簡(jiǎn)單便捷的投資默認(rèn)選擇機(jī)制，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者自律組織來(lái)制定，由市場(chǎng)上的第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)針對(duì)默認(rèn)選項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整合格投資產(chǎn)品池，由審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)品池進(jìn)行定期審計(jì)評(píng)估，以此全方位保障養(yǎng)老金計(jì)劃參與者的投資權(quán)益。

目前，國(guó)內(nèi)各類(lèi)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)良莠不齊，因此我國(guó)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金資金管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格準(zhǔn)入，加強(qiáng)監(jiān)管。鑒于我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對(duì)服務(wù)于個(gè)人養(yǎng)老金投資的金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理產(chǎn)品一視同仁地進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。要建立個(gè)人養(yǎng)老金投資參與機(jī)構(gòu)的管理制度和退出、獎(jiǎng)懲機(jī)制，劃清紅線，以高昂的犯錯(cuò)成本倒逼相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后要嚴(yán)格追究責(zé)任方責(zé)任，保持監(jiān)管的威懾力。

（四）靈活設(shè)計(jì)待遇領(lǐng)取機(jī)制

按照現(xiàn)行試點(diǎn)《通知》規(guī)定，僅在“個(gè)人達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡時(shí)”可以領(lǐng)取個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金，但是根據(jù)人性化設(shè)計(jì)和增加吸引力的要求，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)張個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)的功能。比如可規(guī)定當(dāng)賬戶(hù)資金達(dá)到一定金額時(shí)，經(jīng)投保人申請(qǐng)并提供證明，允許投保人提前支取適當(dāng)比例的養(yǎng)老金，但僅限用于購(gòu)買(mǎi)第一套住房、教育或醫(yī)療等重大事項(xiàng)。

四、結(jié)語(yǔ)

為了發(fā)展“多層次混合型”養(yǎng)老保障體系和應(yīng)對(duì)人口老齡化的現(xiàn)狀，早在2007年，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)就開(kāi)始討論引入稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是由于合適的稅收政策一直未能落地，直至2018年才實(shí)現(xiàn)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，目前尚且沒(méi)有進(jìn)一步推廣的具體計(jì)劃出臺(tái)。從試點(diǎn)文件和試點(diǎn)情況來(lái)看，我國(guó)的稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)較為粗糙，適用范圍狹窄，程序較為繁瑣，稅收優(yōu)惠的額度無(wú)法對(duì)公眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的吸引力。但是反觀第三支柱發(fā)展較為成熟的國(guó)家，其利用設(shè)計(jì)妥當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，吸引了大量有養(yǎng)老需求的群體，以此來(lái)減輕政府的財(cái)政壓力，推動(dòng)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，保障老年人的生活水平。稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)既然作為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“支柱”的功能?？茖W(xué)合理的稅收優(yōu)惠政策是稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的關(guān)鍵，公平明晰的稅收優(yōu)惠是個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃發(fā)展的第一推動(dòng)力，在當(dāng)前稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)即將進(jìn)一步推廣的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)情況制定專(zhuān)門(mén)的法律文件，重新修訂稅收優(yōu)惠政策，提高稅收優(yōu)惠政策的實(shí)質(zhì)效用，同時(shí)要擴(kuò)大適用范圍，制定完善的資金管理和監(jiān)督規(guī)則，提供人性化的待遇領(lǐng)取方案，切實(shí)增強(qiáng)居民購(gòu)買(mǎi)意愿，實(shí)現(xiàn)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的支柱功能?！?/p>