劉 陽

（長沙理工大學(xué)，湖南 長沙410076）

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）指出，“要加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”[1]。十九屆四中全會進一步指出，以黨的科學(xué)理論為依據(jù)，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是國家制度和國家治理體系一大顯著優(yōu)勢。為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有賴于堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨依法治國能力以及科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平[2]。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。治理好擁有9059.4萬名黨員、461萬個基層黨組織的百年大黨，則離不開完備的黨內(nèi)法規(guī)制度作保障。本文以黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展史為依據(jù)，反思黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的張力，探究黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的優(yōu)化路徑。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)的歷史進程

中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民在近一百年革命、建設(shè)與改革的跌宕起伏發(fā)展歷程中，根據(jù)不同時期面臨的世情、國情、黨情及中心任務(wù)的變化，因事而化、因時而進、因勢而新開展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。具有鮮明本土特色、時代特色的法規(guī)建設(shè)歷史所積累的寶貴經(jīng)驗，對于新時代背景下堅持和完善黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以系統(tǒng)化的制度安排進行黨的建設(shè)新的偉大工程，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)在馬克思主義黨建學(xué)說的指導(dǎo)下與黨的成立相伴而生，中共二大第三次全體會議討論通過的第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，意味著中國共產(chǎn)黨在政治、理論和組織上的完備建成，也標志著中國共產(chǎn)黨擁有了真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)。從歷史進程上看，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段是從1922年到1978年，這是黨內(nèi)法規(guī)起步與初創(chuàng)階段；第二個階段是從1978年到2012年，這是黨內(nèi)法規(guī)的探索與規(guī)范階段；第三個階段是黨的十八大至今，我們將其稱為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新階段。

（一）起步與初創(chuàng)：1922年到1978年，黨內(nèi)法規(guī)制度的初步形成

1921年中國共產(chǎn)黨成立以后，建黨先賢們在學(xué)習(xí)馬克思主義黨建學(xué)說以及蘇聯(lián)實踐經(jīng)驗的前提下，在中共一大上通過了中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)，就組織名稱、組織機構(gòu)、黨員條件及紀律進行了相應(yīng)規(guī)定。中共二大第三次全體會議討論通過了有關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程、民主的聯(lián)合戰(zhàn)線、少年運動等多個決議案，也通過了第一部黨章。其后四次黨的全國代表大會都對黨章進行了修訂完善，為全國各級黨組織及黨內(nèi)各項活動的開展提供了根本遵循。到1938年，黨內(nèi)形成了以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，包括《中國共產(chǎn)黨執(zhí)行委員會組織法》（1923年）《關(guān)于堅決清洗貪污腐化分子的通告》（1926年）《黨的組織問題議決案》（1927年）《巡視條例》（1928年）《中央巡視條例》（1931年）等。此時，雖未有明確的黨內(nèi)法規(guī)提法，這些以“辦法”“通告”“條例”“議決案”“決議案”等為名稱的文件卻在事實上充當(dāng)著規(guī)范黨內(nèi)各項機制運行的作用。在1938年召開的中共擴大的六屆六中全會上，毛澤東首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，其指出“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！盵3]會上劉少奇所作的《黨規(guī)黨法的報告》中也提到了黨規(guī)黨法所具有的從“法律上”保證黨的團結(jié)與統(tǒng)一、教育黨員之作用[4]。會議還通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》等黨內(nèi)法規(guī)性文件。此后歷經(jīng)抗日戰(zhàn)爭、延安整風(fēng)運動、解放戰(zhàn)爭等歷史時期，及至新中國成立，中央陸續(xù)通過了第一個以增強黨性為主題的中央決定《關(guān)于增強黨性的決定》（1941年）、進一步增強了黨的權(quán)威的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（1942年）《關(guān)于審查干部的決定》（1943年）等。在1956年召開的中共八大開幕式上，毛澤東在開幕詞中說到“這次大會應(yīng)當(dāng)總結(jié)從七次大會以來的經(jīng)驗，決定黨在當(dāng)前時期的基本政策”。大會通過了修訂的新黨章，并對黨的生活進行了討論，對黨員及黨的組織提出了更加嚴格的要求，也賦予了更加廣泛的民主權(quán)利。在此次大會后的十年歷史時期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)略有發(fā)展，但整體上受政治運動的影響有所偏移。此階段代表性的黨內(nèi)規(guī)范性文件包括《黨政干部三大紀律、八項注意（草案第二次修正稿）》（1961年）《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》（1963年）等在內(nèi)的黨內(nèi)規(guī)定。從1966年到1978年之間，由于林彪、“四人幫”長期干擾破壞，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入停滯狀態(tài)，受到毀滅性打擊。正確的黨內(nèi)法規(guī)理論和思想被批判、否定，法律虛無主義思潮甚囂塵上，個人崇拜下的群眾專政思想極端泛濫。

總之，新中國成立至1977年出臺的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件與每個時期的中心工作以及時代特點息息相關(guān)，既有創(chuàng)造性的成就，也有部分文件的出臺違反了正當(dāng)程序，內(nèi)容上偏移了合理合法價值。單從文本的規(guī)范性特質(zhì)上看，此時黨內(nèi)法規(guī)還未進入體系化建設(shè)階段，制度建設(shè)并無常態(tài)機制，應(yīng)急性與工具性明顯，規(guī)范性與穩(wěn)定性也存在不足。

（二）探索與規(guī)范：1978年到2012年，黨內(nèi)法規(guī)制度的恢復(fù)與發(fā)展

1979年8月17日，中央頒布《中共中央關(guān)于清理歷史遺留問題中涉及到有關(guān)中央文件的處理辦法的通知》。文革期間，極左分子基于篡黨奪權(quán)需要而以欺上壓下方式操縱把持以中央名義下發(fā)的文件得到集中清理。伴隨著革命道路的又一次轉(zhuǎn)變，黨和國家重新確立了正確的思想路線、政治路線和組織路線。鄧小平明確指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵5]此后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入恢復(fù)期，先后出臺了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》（1980年）。在撥亂反正任務(wù)基本完成的背景下，黨的十二大通過新的黨章對“十一大”黨章的極左成分進行了清理，確定了繼續(xù)前進的正確道路、戰(zhàn)略步驟和方針政策。十二屆二中全會上通過了《中共中央關(guān)于整黨的決定》（1983年），決定中明確規(guī)定了整黨的基本方針、基本任務(wù)、基本政策和基本方法，力求通過三年時間統(tǒng)一思想、整頓作風(fēng)、加強紀律、純潔組織。整黨工作結(jié)束后，隨著經(jīng)濟體制與政治體制的改革，黨內(nèi)外環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化，中央也隨之出臺了諸多順應(yīng)時勢之變的黨內(nèi)法規(guī)。圍繞改革開放初期許多干部在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期間被腐蝕的形勢，黨中央確立了“領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)”的反腐敗三項工作格局[6]。在此前后，黨中央出臺有系列打擊黨員經(jīng)濟犯罪、貪污受賄以及瀆職失職等問題的規(guī)定，包括《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟領(lǐng)域中違法犯罪的黨紀處理暫行辦法》（1983年）《關(guān)于堅決查處共產(chǎn)黨員索賄問題的決定》（1987年）《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》（1988年）《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例（試行）》（1988年）等。十三大通過的黨章部分條文修正案對推進黨內(nèi)民主、發(fā)揮黨的基層組織作用進行了進一步規(guī)定。十四大修訂黨章對加強和改進黨的建設(shè)，使之與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)進行了新的規(guī)定，并將“黨內(nèi)法規(guī)”首次寫入黨章，規(guī)定黨的各級紀委的主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。作為加強黨的建設(shè)之配套措施，黨中央圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、黨內(nèi)干部黨內(nèi)監(jiān)督與紀律處分等問題，先后制定（修訂）了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（1995年）《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》（1997年）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年）《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004年修訂）《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009年）等30余個條例，十六屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，是黨加強執(zhí)政能力建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

這一時期，改革開放飛速發(fā)展的過程為建章立制及制度執(zhí)行帶來了機遇，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了逐漸恢復(fù)到穩(wěn)步發(fā)展的階段，頒布實施了諸多涉及黨的思想、組織、作風(fēng)、廉政建設(shè)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。但轉(zhuǎn)型時期對人們思想帶來的沖擊，以及相伴而來的個人主義、自由主義以及拜金主義等思潮的泛濫，造成了部分黨員同志價值觀念以及理想信念的迷失，也帶來了促進黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)穩(wěn)定性、可行性與前瞻性相協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的不均衡及不充分的現(xiàn)實呼喚更加合理的制度供求關(guān)系。

（三）轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新：2012年至今，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、體系化發(fā)展時期

2012年《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》、2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、2014年《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》一系列文件的出臺，使得黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化水平躍上一個新臺階?！凹星謇怼迸c“備案審查”使黨內(nèi)法規(guī)的制定在體系化與制度化道路上獲得長足發(fā)展。2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》，是指導(dǎo)一段時期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定的綱領(lǐng)性文件，文件對黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、工作目標和基本要求進行了總體規(guī)定，指出要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，以進一步改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，并對黨內(nèi)法規(guī)進行了系統(tǒng)分類。使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度的規(guī)劃性得以大大提升，形成了新的黨內(nèi)法規(guī)制定實施新路徑和趨勢。黨的十八大以來，黨中央從治黨治國的戰(zhàn)略高度，堅持黨要管黨、從嚴治黨，進一步加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)，以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。依規(guī)治黨成為從嚴治黨的重要抓手，是全面提升黨的建設(shè)水平與能力的重要途徑。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于依法治國若干重大問題的決定》明確提出了“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的新要求。此后黨內(nèi)法規(guī)制定進入一個蓬勃發(fā)展的黃金時期，一大批具有時代特色、體現(xiàn)時代需求、彰顯時代價值的新的黨內(nèi)法規(guī)紛紛出臺。對于巡視工作、黨員作風(fēng)、黨內(nèi)紀律及問責(zé)監(jiān)督等內(nèi)容制定修訂了新的規(guī)定。代表性黨內(nèi)法規(guī)文件包括：2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，以及2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》，2017年公布實施的《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》等。面向新時代，著眼比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建成，黨中央以新思想及黨的十九大精神為指引，加快建設(shè)更加成熟更加定型的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，僅2018年便印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部。十九屆四中全會將加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入堅持和完善中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，更加凸顯了新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在四個全面戰(zhàn)略布局中的重大意義，可以預(yù)期隨著國家治理體系與治理能力不斷走向現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也必將走向更加民主、科學(xué)、規(guī)范。

二、制度變遷視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)外動因

新制度主義對制度及其構(gòu)成要素之間的關(guān)系進行了全面分析，并將現(xiàn)代制度發(fā)展變遷邏輯從理論上劃分為“供給主導(dǎo)型”與“需求誘變型”[7]。制度供給側(cè)層面可能帶來強制性或誘致性制度變遷，從需求側(cè)層面看，包括黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在內(nèi)的制度需求可以分為一般意義上的制度需求以及具體制度需求。制度供給與制度之間所存在的天然張力系推動制度建設(shè)與發(fā)展的動力。

（一）供給側(cè)層面上的強制性與誘致性制度變遷

自上而下采取行動彌補制度供給不足是強制性制度變遷的主要特征與優(yōu)勢，其能夠高效、有針對性地進行靶向供給，直擊制度發(fā)展中的根本性與深層次的問題。其正當(dāng)性與合法性來自于政黨與政權(quán)的政治影響及合法性，強制性制度變遷使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與主流黨政制度變革具有同向性，也使得制度內(nèi)部能夠具有一定的同形性與同構(gòu)性，有助于保障制度體系內(nèi)部的相輔相成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如從制度選擇與制度主體功能角度看，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨思想的生成，不論是對馬列經(jīng)典中依規(guī)治黨思想的承繼，還是對黨本身依規(guī)管黨治黨經(jīng)驗的總結(jié)，亦或是對黨依法執(zhí)政歷史方位的判斷，都離不開自上而下的主導(dǎo)性。從黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)的歷史進程看，黨內(nèi)治理經(jīng)歷了運動式管理到制度治黨的演變，演變的核心內(nèi)生動力即為黨內(nèi)不同理念的“對比—磨合—選擇”。雖然革命與建設(shè)時期都有諸如革命主要任務(wù)、建設(shè)主要方向以及經(jīng)濟社會變革等誘致因素的影響，但從根子上卻仍然有賴于黨內(nèi)行為者對于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)重要性的認識。在運動式治理模式下，黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)人對黨內(nèi)某個問題的重視程度較高，即誕生有關(guān)于某個問題的專項法規(guī)。受黨內(nèi)不同觀念和力量的此消彼長的影響，黨內(nèi)法規(guī)常以決定、意見、通知等表現(xiàn)形式呈現(xiàn)。根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的制度建設(shè)需求，與自上而下運動式建章立制之間的矛盾，顯然制約著黨的建設(shè)穩(wěn)固發(fā)展。

誘致性制度變遷體現(xiàn)了主體能動性及其對各項客觀因素變化的呼應(yīng)，社會環(huán)境變化、黨員個體行為在黨內(nèi)的普遍化、黨員價值觀、各類社會思潮等無疑引發(fā)了對黨內(nèi)法規(guī)制度的演變及選擇，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供了時空基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的推動因素。如前文所述，黨內(nèi)法規(guī)起步與初創(chuàng)、探索與規(guī)范、轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的制度化過程充分印證了知與行在辯證唯物主義下的關(guān)聯(lián)，也體現(xiàn)了黨內(nèi)制度變遷對現(xiàn)實的回應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既能以直接的政治推行的形式來實現(xiàn)其政治功能，也可以在回應(yīng)政治、經(jīng)濟、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)的過程中間接實現(xiàn)其政治功能。不論是建黨之初對于民主的聯(lián)合戰(zhàn)線、少年運動等政治建設(shè)的重視，還是六大以后對于黨內(nèi)風(fēng)氣的認識與整頓，以及對改革開放初期許多干部在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期間價值觀偏移的形勢的反思，尤其是在全面從嚴治黨、全面反腐以及國家監(jiān)察體制改革的背景下，對于黨員作風(fēng)及紀律的再重申與新規(guī)制，這些都體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與各種誘致性因素的呼應(yīng)。

（二）需求側(cè)層面對于制度需求的一般需求及具體需求

制度需求可從兩個方面予以廓清，一般意義上的制度需求與具體制度的需求是兩種不同的類型。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是一項堅守黨的政治方向、堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、夯實黨的政治根基的重要工程。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)根本上的作用是調(diào)整黨與黨員內(nèi)部關(guān)系，以及和國家各項權(quán)能之間的關(guān)系，建立“黨—國—黨員”的有序模式，保障和規(guī)范各級黨委和黨組織在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)公共治理和社會管理創(chuàng)新、規(guī)范黨內(nèi)行為與關(guān)系有序化運行以及保障和促進黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式治國[8]。國家、社會以及黨本身對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的具體要求源于經(jīng)濟發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與變遷，由此在黨內(nèi)生成新的黨內(nèi)情勢，新的情勢轉(zhuǎn)向帶來制度改革需求。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在被秩序創(chuàng)造的同時也在創(chuàng)造一種新的秩序，這種秩序表現(xiàn)為制定黨內(nèi)法規(guī)，由此構(gòu)架的法規(guī)體系即為一般化的制度需求滿足。從法治的角度看亦是如此，國家法是對市場經(jīng)濟發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)變遷中社會階層之間以及社會成員之間逐漸生成新的利益關(guān)系與社會關(guān)系對于體制改革需求的回應(yīng)[9]。

黨內(nèi)法規(guī)按照位階不同大體可以分為四類：黨章，準則，條例，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等[10]。從內(nèi)容上看黨章和準則具有應(yīng)然上的穩(wěn)定性，而條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等本身即是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或某個領(lǐng)域重要工作的全面規(guī)定或者具體規(guī)定。因此，一般情形下，這一部分的黨內(nèi)法規(guī)即對應(yīng)社會變遷中出現(xiàn)的具體制度需求。比如黨的十八大以來，面對反腐領(lǐng)域各項工作的安排部署與推進，黨內(nèi)先后制定修訂出臺了關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)監(jiān)督、巡視整改、紀律處分等內(nèi)容的系列條例，并出臺或修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2019年）《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》（2019年）《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》（2019年）等多項配套法規(guī)。面對社會經(jīng)濟狀況的急劇變化，改革不斷向縱深發(fā)展以及“重大改革與法有據(jù)”的新形勢，改革全面發(fā)力、多點突破，對決策立法效率以及水平提出了更高的要求，需要更加規(guī)范科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系優(yōu)化發(fā)展的路徑

黨的建設(shè)離不開制度的導(dǎo)引和支撐。制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。黨的制度是黨內(nèi)各種行為規(guī)范的準則[11]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系優(yōu)化是今后強化黨的建設(shè)的重要抓手，是黨內(nèi)治理體系調(diào)整與執(zhí)政黨建設(shè)的趨勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，將其作為一項系統(tǒng)性工程予以推進，在理順法規(guī)位階、完善法規(guī)內(nèi)容、健全法規(guī)體系、規(guī)范法規(guī)運行等方面進行了許多卓有成效的工作。深入總結(jié)十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)驗，進一步優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和預(yù)見性具有參考意義。

（一）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定“立法權(quán)限”配置

首先應(yīng)對制定主體予以規(guī)范，明確規(guī)定享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的機關(guān)類別及對應(yīng)權(quán)限范圍。2019年修訂版《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（一下簡稱《制定條例》）中第三條以及第二章等相關(guān)章節(jié)條文已在原條例基礎(chǔ)上對黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)、省級黨委等制定主體各自制定權(quán)限予以進一步明確。但是在制定主體及其權(quán)限規(guī)定的相關(guān)表述方面，《制定條例》應(yīng)增強與《黨章》的一致性，比如將中央紀律檢查委員會納入黨的中央組織的范疇。引入“法律位階理論”審視黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限大小及范圍，該理論認為法律制度是一個有層次的體系，下級規(guī)范之權(quán)威來自上級規(guī)范，層層上溯，最后止于最高級的“基礎(chǔ)規(guī)范”——憲法[12]。有層次的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與黨本身的組織形式與組織原則息息相關(guān)，《黨章》第十條明確規(guī)定黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，以民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。全國代表大會及其所產(chǎn)生的專門委員會系黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是各個黨內(nèi)組織以及全體黨員需要服從的權(quán)威機關(guān)，由此黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限有其“高度一元性”。即一切其他制定主體的“立法權(quán)限”皆來源于這個最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)按照位階不同大體可以七類，黨章作為最高級的“基礎(chǔ)規(guī)范”，享有最大權(quán)威。其余規(guī)范應(yīng)當(dāng)以之為制定依據(jù)，不違背其原則、精神系下位規(guī)范制定的基本原則。由此，對于黨內(nèi)法規(guī)制定“立法權(quán)限”的配置優(yōu)化應(yīng)著眼于按照位階層級將不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限明確授予相對應(yīng)的黨內(nèi)各級機關(guān)。并且還應(yīng)針對黨政聯(lián)合制定的法規(guī)在《制定條例》予以規(guī)范，以拓展黨內(nèi)法規(guī)制定空間，促進黨規(guī)國法相輔相成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，黨內(nèi)法規(guī)“立法權(quán)限”的優(yōu)化還應(yīng)當(dāng)遵循法治基本原則。對此，《黨章》明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也規(guī)定有黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律相抵觸時的矯正程序。黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》明確提出：“黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，增強法治意識、弘揚法治精神?！币虼?，黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中應(yīng)充分尊重憲法和法律，嚴格按照憲法和法律確定的原則及程序立制確定黨內(nèi)權(quán)責(zé)關(guān)系、組織設(shè)置及程序規(guī)則。值得注意的是十九大新修改的《黨章》第四條規(guī)定有：“黨內(nèi)嚴格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員?！边@個手段就當(dāng)然包括以頒布推行“惡法”的方式，因此有學(xué)者將黨內(nèi)權(quán)利義務(wù)關(guān)系視為特別權(quán)力關(guān)系下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并基于此將行政法中的“法律保留原則”予以引入，與新《黨章》第四條之規(guī)定精神吻合，也當(dāng)然成為規(guī)范與優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定的一大原則[13]。

（二）促進黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部協(xié)調(diào)，推進黨內(nèi)法規(guī)制度供給

從上文有關(guān)歷史進程的梳理不難看出，黨內(nèi)法規(guī)制度體現(xiàn)建設(shè)與黨的建設(shè)一樣，是一項永遠在路上的工程。并且還會隨著執(zhí)政黨自身建設(shè)的不斷深入而不斷強化與創(chuàng)新。因此，如何確保黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部協(xié)調(diào)，形成制度合力，并有效推進黨內(nèi)法規(guī)制度的供給，是當(dāng)前形勢下進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)所不可回避的問題。對于此，本文將從規(guī)范內(nèi)容與技術(shù)內(nèi)容兩個方面予以闡述。在規(guī)范內(nèi)容方面，黨內(nèi)法規(guī)制定要滿足黨內(nèi)各項工作開展及管黨治黨的實際需要，努力成為加強執(zhí)政黨自身建設(shè)的磨刀石。也要順應(yīng)時代之變，成為執(zhí)政黨治國理政的重要依托。在中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進一步增強黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、銜接性與統(tǒng)一性，適時開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作，將滯后于時代發(fā)展與執(zhí)政需要的法規(guī)、違背黨章及黨的路線方針政策的法規(guī)、偏離憲法及法律精神的法規(guī)予以清理，將內(nèi)部重復(fù)交叉、產(chǎn)生法規(guī)沖突的規(guī)定予以進一步理順。在確保黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)民主的前提下，還要認識到黨內(nèi)法規(guī)制度體系是應(yīng)與時俱進、開拓創(chuàng)新的體系。因此要以第二個五年規(guī)劃為契機，抓緊黨內(nèi)法規(guī)修訂工作，按照重要性、緊迫性程度對黨內(nèi)法規(guī)予以修訂、完善與增補。第二個五年規(guī)劃對于黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)提出了重點制定與修訂任務(wù)，但事實上還存在一些制度供給缺位的情形。比如五年規(guī)劃提出要重點制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，但還未將共產(chǎn)黨同民主黨派政治協(xié)商的主要內(nèi)容、形式與程序予以規(guī)范，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及《中共共產(chǎn)黨紀律處分條例》的配套辦法還存在較大范圍欠缺。進一步厘清制度供給不足與缺位現(xiàn)狀，減少供給盲區(qū)與死角，是今后應(yīng)該加強的方向。在技術(shù)內(nèi)容方面，主要需解決黨規(guī)國法的銜接與協(xié)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)、文句和條款的內(nèi)部統(tǒng)一，以及在法規(guī)草擬、討論、審查、公布等過程中的技術(shù)問題。

（三）加強黨內(nèi)法規(guī)實施，健全執(zhí)法保障機制

黨內(nèi)法規(guī)作為一種特別權(quán)力關(guān)系下的內(nèi)部規(guī)范，其對該特別權(quán)力關(guān)系下的主體之相關(guān)行為能夠起到普遍指導(dǎo)作用，并對主體行為進行黨內(nèi)法規(guī)層面的評價，規(guī)定的法規(guī)后果還能起到一定的預(yù)測作用，整體上一項黨內(nèi)法規(guī)的頒布運行也代表著一次路線、方針、政策的學(xué)習(xí)。法律的生命在于實施，黨內(nèi)法規(guī)的生命也在于實施與執(zhí)行。因此黨內(nèi)法規(guī)體系優(yōu)化發(fā)展離不開實施，只有實施才能賦予一項黨內(nèi)法規(guī)真正的價值意義，并且實施也意味著實踐在檢驗著該項法規(guī)的科學(xué)性。面對黨內(nèi)依然存在的黨章黨規(guī)黨紀意識比較淡薄、黨規(guī)制度執(zhí)行力弱化和內(nèi)生動力不足、責(zé)任缺失和執(zhí)行不到位、實施的效率不夠高、實施效果與立規(guī)目標存在差距等問題[14]。貫徹落實第二個五年規(guī)范所稱的“各級各類黨組織要切實把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來，加大宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責(zé)追責(zé)力度，以釘釘子精神抓好黨內(nèi)法規(guī)”要求，達致在未來五年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度“執(zhí)行力明顯提升”的效果，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起新時代黨內(nèi)法規(guī)制度實施常態(tài)化機制。該機制的構(gòu)建首先需明晰黨內(nèi)法規(guī)制度實施的過程和環(huán)節(jié)，按照沈宗靈教授主編的《法理學(xué)》，法律實施應(yīng)包括這樣一些具體內(nèi)容：法的遵守（守法）、法的執(zhí)行（執(zhí)法）、法的適用（司法）；法律效力的概念和種類；法律實效、法律效果和法律效益；法律實施的評價標準；影響法律實施的因素；法的適用原則等[15]。黨內(nèi)法規(guī)制度的實施亦可類推分為上述內(nèi)容，對應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度實施常態(tài)化機制應(yīng)當(dāng)回應(yīng)上述內(nèi)容，由此構(gòu)建起普及遵守機制、適用解釋機制、執(zhí)行保障機制、實施監(jiān)督機制、責(zé)任追究機制和實施評價及反饋機制。

總之，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程的不斷深入，新時代黨的制度建設(shè)面臨著比以往更加復(fù)雜的社會環(huán)境與國際環(huán)境。當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)制度體系處于轉(zhuǎn)型升華期，只有回應(yīng)現(xiàn)實挑戰(zhàn)，根據(jù)執(zhí)政環(huán)境和工作對象的變化來進行制度的調(diào)整、創(chuàng)新和變革，才能不斷提高黨內(nèi)法規(guī)實施效能，推動黨內(nèi)制度體系向前發(fā)展?！?/p>