馬 晨

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

一、問題的提出

在土地征用這一類問題的治理上，會產(chǎn)生許多利益爭奪與博弈現(xiàn)象。有學(xué)者按照利益的密集程度，將農(nóng)村分為“外生利益密集型”與“內(nèi)生利益密集型”農(nóng)村[1]。顯然，土地征遷過程的開發(fā)商、地方政府、村級組織、村民等必不可少地會進(jìn)行外生利益博弈。此外，征地補(bǔ)償又伴隨著大量的利益輸入與輸出，因此常常使征遷工作中斷甚至失敗。村干部作為征遷工作中聯(lián)系地方政府與村民的中介，其身份具有多重性，會在不同情況下進(jìn)行轉(zhuǎn)換，村干部的行為影響甚至決定著征遷工作的開展。需要明確的是，在城中村征地拆遷普遍發(fā)生的情況下，村干部在這一過程中扮演著何種角色？背后的形成邏輯是什么？是本研究將會討論的問題。同時(shí)，對作為基層治理重要主體的村干部進(jìn)行深入探究，有利于對基層社會治理邏輯理解與研究。

二、研究回顧與分析框架

（一）相關(guān)研究回顧

既有的對村干部的相關(guān)研究形成了一系列極具代表性的論斷，諸如“雙重角色論”“監(jiān)護(hù)人論”“雙重邊緣化論”等。徐勇從村民自治實(shí)施的視角考察了村干部的角色，認(rèn)為其具有政府代理人與村民當(dāng)家人的雙重角色[2]。申靜在此基礎(chǔ)上對村民當(dāng)家人的角色研究進(jìn)行了深化，認(rèn)為隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了村干部的活動自主空間的擴(kuò)展，城市化的推進(jìn)為村干部獲取私利提供了契機(jī)，同時(shí)市場的介入也減弱了村民對村干部的依賴，這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變使得村干部的監(jiān)護(hù)人形象被弱化，可以稱為“弱監(jiān)護(hù)人”[3]?？梢钥闯?，無論是“代理人”“當(dāng)家人”或是“監(jiān)護(hù)人”都強(qiáng)調(diào)在既定結(jié)構(gòu)與制度變化的條件下，村干部的行為及角色的變化。而吳毅認(rèn)為，靜態(tài)的分析難以展現(xiàn)出復(fù)雜鄉(xiāng)村政治的復(fù)合局面，因此強(qiáng)調(diào)從動態(tài)情景中觀察村干部行為[4]。村干部角色與行為并非僅受所在環(huán)境的形塑，其自身會對村治環(huán)境進(jìn)行適應(yīng)與選擇。因此，通過對村莊發(fā)生的“過程—事件”考察可以發(fā)現(xiàn)，無論是代理人還是當(dāng)家人的角色都存在“雙重邊緣化”的特征[5]。

市場經(jīng)濟(jì)和城市化使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動，同時(shí)也帶來了鄉(xiāng)村利益結(jié)構(gòu)的變化。周飛舟從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的視角剖析了基層政權(quán)的性質(zhì)，其認(rèn)為稅改后的基層政權(quán)從過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，其性質(zhì)從“汲取型”變?yōu)椤皯腋⌒汀盵6]。后者必然導(dǎo)致基層官員和村干部與農(nóng)民的疏離，進(jìn)一步促使了其角色與行動的變化。歐陽靜觀察到，稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的支配關(guān)系增強(qiáng)，體現(xiàn)為對村干部實(shí)行工資制、考核制、坐班制和考勤制，進(jìn)而導(dǎo)致了村級組織的官僚化，即本身是自治組織的村級組織變成了類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下層政府的組織[7]。這一趨勢導(dǎo)致了村干部與村民關(guān)系的疏離，加劇了村民對村干部的不信任感，進(jìn)而影響到村級組織的合法性基礎(chǔ)。賀雪峰主張從村干部的動力機(jī)制去分析其行為模式，不同村莊的既定狀況會為村干部提供不同的動力，不同動力之間的組合也會形塑不同的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)模式，在這一結(jié)構(gòu)下又影響著村干部的角色和行為[8]。龔春明在此基礎(chǔ)上提出了新的分析框架，認(rèn)為村干部的總體形象可以形容為“精致的利己主義者”，其會在政府和農(nóng)民面前根據(jù)情況轉(zhuǎn)變角色與行為，時(shí)常更換“臉譜”，但“臉譜”下又藏著“利己”的本質(zhì)與目的[9]。

（二）分析框架

既有研究對村干部角色與行為模式的探討，不僅為我們進(jìn)一步深化對村干部的認(rèn)識提供了理論指導(dǎo)，更有利于我們理解基層治理的多元樣態(tài)。但縱觀既有研究可以看出，無論是對村干部角色與行為模式的探討，還是對其未來角色定位的展望與預(yù)判，都是置于“國家與社會”分析框架下的探討，一方面，強(qiáng)調(diào)村干部的科層身份，即在村級治理中代表著國家的形象，日常與村民的互動中剖析村干部的角色與行為邏輯；另一方面，強(qiáng)調(diào)村干部作為村民自治領(lǐng)頭人的形象，而村民自治的實(shí)施又受鄉(xiāng)村治理整體結(jié)構(gòu)變遷的影響，因此遭遇諸多困境，繼而導(dǎo)致了村干部與村民關(guān)系的惡化。

正如吳毅所言，“任何結(jié)構(gòu)或制度主義的分析框架都難以取代對于村落日常生活場景的考量”[5]。村干部也許不如縣鄉(xiāng)干部一樣是一個數(shù)量與規(guī)模龐大的群體，但其在鄉(xiāng)村政治中同縣鄉(xiāng)干部一樣，也是具有自身利益考量與追求的“戰(zhàn)略性群體”[10]。因此，秉持吳毅對村莊政治中“過程—事件”的考量方法，脫離“國家與社會”分析框架，強(qiáng)調(diào)從具體的治理情景中尋求治理過程與事件對其中的治理主體村干部的多重身份的塑造，進(jìn)而對其多重身份的形成邏輯做學(xué)理上的討論。

利用動量沉降法來區(qū)分固液兩相，即假設(shè)靶材為多孔材料，材料液相區(qū)孔隙率為1，固相區(qū)孔隙率為0，單元的孔隙率就等于其液體體積分?jǐn)?shù)。根據(jù)材料溫度場分布，液體的體積函數(shù)(V)可以表示為：

在城中村征地拆遷這類問題的治理過程中，首先可以明確幾個參與主體：開發(fā)商、地方政府、村級組織、村民。根據(jù)《土地管理法》第二條規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。”而地方政府享有本區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃與土地管理的權(quán)力，為了城市化的需要，綜合評估后有權(quán)對城中村或農(nóng)村土地進(jìn)行征用。從征遷過程來看，地方政府（區(qū)政府、街道辦）與開發(fā)商達(dá)成協(xié)議后，其意見保持一致，所以地方政府可以代表開發(fā)商對下與街道辦和村進(jìn)行計(jì)劃部署與開展，而聯(lián)系村民與上級政府的村干部作為中介，一方面代表著上級政府，另一方面又是村民的代表，而村干部在拆遷事件始末作為獨(dú)立個體有其自身利益追求。因此可以構(gòu)建一個“地方政府—村干部—村民”的分析框架，在這一框架內(nèi)討論村干部在面對地方政府與村民，和作為獨(dú)立個體時(shí)的不同身份與行動邏輯。

三、案例：Y區(qū)H街道Z村征地拆遷事件

Y區(qū)地處陜西省西安市，是五個城市核心區(qū)之一。Z村是H街道下的一個行政村，由5個自然村組成。2004年起，H街道下的村子逐漸被征拆，Z村也獲得了城中村改造批準(zhǔn)，而Z村由于人口較多，村內(nèi)戶籍人口9000多，流動人口卻超過了10萬，房屋建筑極其密集，涉及問題較多，體量較大，一直沒有合適的開發(fā)企業(yè)，因此遲遲沒有被征拆。2010年起，Z村周邊逐漸蓋起了高樓大廈，現(xiàn)代化的寫字樓與住宅將Z村包繞，但Z村的城中村亂像與周邊環(huán)境格格不入，陸續(xù)不斷有周邊小區(qū)的住戶向區(qū)政府與城建反映環(huán)境與日常生活問題。從Z村現(xiàn)實(shí)情況來看，村內(nèi)道路被各家小商販占用，上下班、上下學(xué)高峰期村子交通嚴(yán)重堵塞，由于道路環(huán)境差，暖氣天然氣無法通入，且部分建筑存在安全隱患。2018年9月，Z村劃歸國家級開發(fā)區(qū)G區(qū)托管，10月，G區(qū)正式開始部署Z村拆遷事宜。

征遷活動的參與者包括三方，地方政府、代表集體的村級組織、擁有土地使用權(quán)的村民。因此可以透視出征遷活動的主要參與主體：地方政府、村干部、村民。地方政府及其各部門均派出人員與各方進(jìn)行交涉，每個村都有工作人員入駐講解政策。拆遷行動可以分為三個階段：前期準(zhǔn)備階段、動遷評估階段、后期收尾階段。動遷評估階段的各項(xiàng)工作能夠充分反映出拆遷過程中地方政府、村干部、村民之間的互動。也是三方矛盾與利益沖突集中爆發(fā)的階段。在這三個階段中，可以總結(jié)出三件主要事項(xiàng)：

（一）“加蓋”事件

征遷事件中的拆遷補(bǔ)償款無疑是重中之重，由于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)土地征遷項(xiàng)目的具體情況確定，村民事先并不能獲知具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能從附近已經(jīng)開始拆遷或拆遷結(jié)束的村民處打聽。對于按照房屋面積賠償，還是按照人頭賠償無法確定，Z村村民參考原先Y區(qū)城中村與鄰村的補(bǔ)償方式，相鄰的幾個村子在區(qū)劃上屬于西安市C區(qū)，都是按面積賠償?shù)难a(bǔ)償方式，村民不敢確定，卻基本一致認(rèn)為，加蓋后如果按面積補(bǔ)償，收益將會比原先多出很多，因此，在未知補(bǔ)償方案的前提下，村民都不愿意錯過這個“好機(jī)會”，抱著賭一把的心態(tài)紛紛開始加蓋。

于是從2018年中旬開始，Z村村民都開始給自家樓房加蓋，有些村民則在前一兩年就進(jìn)行了加蓋，大家都抱著一種賭一把的心態(tài)，少則一兩層，多則三四層，在原有的樓房上加蓋，或者擴(kuò)建撂荒的門面房。在村民熱火朝天紛紛加蓋的過程中，村干部勸告村民們不要加蓋，但對不要加蓋的具體原因不做解釋，村干部經(jīng)常說的一句話是“我們都是聽政府的”。一方面，村民與村干部的關(guān)系由于各種原因本身就處于緊張狀態(tài)，村民對村干部好像具有天然的不信任，加之村干部無法把不讓加蓋的原因解釋清楚，其實(shí)村干部事前并不知情；另一方面，多數(shù)村民都抱著跟風(fēng)心態(tài)，覺得自己不加蓋就會吃虧。

2018年10月，接管了Z村的G區(qū)正式發(fā)布了拆遷補(bǔ)償方案，村民最關(guān)心的補(bǔ)償方式顯示為“綜合補(bǔ)償或重置成新補(bǔ)償兩種方式任選其一”，綜合補(bǔ)償為只丈量不評估，重置成新補(bǔ)償采取“一證一戶”的方式，采取綜合補(bǔ)償方式的村民在距離出方案時(shí)間越近的期限內(nèi)簽字會得到更多的補(bǔ)償獎勵，同時(shí)“對于違法改建、擴(kuò)建、新建的部分不予補(bǔ)償”。由于Z村補(bǔ)償方案出來沒幾天拆遷隊(duì)就進(jìn)村了，按照村民的話來說是“邊拆遷邊宣傳政策”，但宣傳政策明顯是拆遷之前需要做的事。于是引起了部分進(jìn)行加蓋村民的不滿，村民到村委會討說法，但村干部的回應(yīng)只是“我們也是聽政府的，人家讓我們干什么我們就干什么。”這一過程無疑加劇了村民對村干部的不信任感，村民也懷疑村干部與上級政府早已達(dá)成利益同盟。大部分村民認(rèn)為，“加蓋本就是賭一把，現(xiàn)在賭輸了也沒有什么辦法，只能認(rèn)了?！鄙俨糠执迕裨谙蛏戏从撑c投訴的過程中也無法扭過白紙黑字的既定方案，由于難以形成龐大的群體，村干部會常說“靠你們幾個人這個事情不會變化的”?；蚴潜怀枪芎痛甯刹恳积R勸說攔下，有的村民每天去村委會，村干部也只能是苦口婆心地勸告，“加蓋”事件最終以村民“認(rèn)了”為結(jié)尾。

（二）“商鋪”事件

Z村拆遷后蓋好的回遷樓中，根據(jù)“一證一戶”的規(guī)則，每戶會有一間商鋪，拆遷前很大一部分村民以收租為生，考慮到農(nóng)民拆遷后對村民生活的保障，以自留地的名義分商鋪到每戶。商鋪的補(bǔ)償方式與回遷樓大體一致，按照商鋪的價(jià)格劃定標(biāo)準(zhǔn)，每戶大約會得到40平米的商鋪。但在商鋪分配上，不同商鋪有黃金地段與非黃金地段之分，地段不同的商鋪雖然大小相同，租金和售價(jià)卻差很多，由于村干部在征遷事件中主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，商鋪分配的權(quán)力自然落在了對村里情況非常了解的村干部身上。村民對回遷商鋪存在的爭議主要集中在兩個方面，一是對村干部進(jìn)行商鋪分配的傳統(tǒng)有異議；二是對回遷蓋好的商鋪具體情況變化的未知。

村干部作為聯(lián)系村民與H街道辦的中介，村民對其中的細(xì)則多數(shù)情況下是未知的。因此，對于村干部進(jìn)行商鋪分配，村民一方面是擔(dān)心村干部在商鋪的分配上謀利，如村干部會分到地段較好的商鋪，或?qū)τ谏啼亙r(jià)格的確定上，村干部是否會以各種方式在每戶的商鋪中抽取利益。在十分注重橫向比較的村子里，或許村民分到的商鋪情況都不好，但若是有幾家情況好于別家，村民一定會有意見。因此村民擔(dān)心商鋪的實(shí)際情況不如預(yù)期，拿到商鋪后不好出租，也無法作其他用途，因此對商鋪的態(tài)度一直處于謹(jǐn)慎狀態(tài)。由于村干部本身也是征遷中的利益相關(guān)者，只是在特殊情況下其身份轉(zhuǎn)變成了地方政府代理人。所以對于普通村民考量的事情，村干部或許早已在想解決方案。

對于回遷商鋪的事情，全體村干部與各小組組長，通過召集大家召開村民會議進(jìn)行商討，提出兩個解決方案。對于商鋪事宜無異議的村民，按照原計(jì)劃等回遷商鋪的交付；其他人可以提交一份申請書，即按照商鋪的面積和規(guī)定賠付價(jià)格放棄商鋪，提前拿到補(bǔ)償款。Z村村干部將方案細(xì)則擬好，由村干部和村民代表與H街道辦和G區(qū)管委會相關(guān)人員進(jìn)行談判，在敲定細(xì)節(jié)以后確定了最終的商鋪實(shí)施細(xì)則。最終有近80%的村民都提交了申請書，賣掉商鋪，提前拿到了補(bǔ)償款。

（三）“釘子戶”事件

Z村拆遷從2018年10月起，計(jì)劃12月31日完工，直至2020年也未能徹底完工。由于Z村地理位置優(yōu)越，村內(nèi)房子出租并不難，因此多數(shù)村民都將自家房子蓋好裝修出租，可以獲得一筆可觀的收入。因此在Z村，大部分是辛辛苦苦半輩子蓋起幾層小樓的村民，但村內(nèi)也不乏住著幾十年未加修整的平房度日的村民。從這一方面來說，無論采取何種補(bǔ)償方式，都會有村民對補(bǔ)償方案不滿。村民常常抱怨：“我們辛苦了大半輩子才蓋了幾層樓，但我家戶口上就3個人，XX家就一兩間危房住著，戶口本上6個人，這能公平嗎？”因此，拆遷補(bǔ)償是一個協(xié)調(diào)各方利益的過程。釘子戶的存在被認(rèn)為是征拆補(bǔ)償中常見的治理問題。

Z村一沈姓村民是村里的低保戶，由于自身帶有殘疾，因此難以從事正常工作。居住在自己搭建的簡陋板房，共五間，其中三間出租，另外兩間用于自己居住、收廢品、養(yǎng)雞。沈姓村民對于征遷事宜存在很大的意見，認(rèn)為自家雖只有幾間板房，但平均占地面積很大，自己又是低保戶，應(yīng)該在補(bǔ)償款上拿到更多。但對于村干部來說，在征遷補(bǔ)償事項(xiàng)上只是執(zhí)行上級命令，自己并沒有決定權(quán)。而沈姓村民堅(jiān)持要讓村干部為自己爭取更多的補(bǔ)償款。由于這時(shí)候拆遷隊(duì)已經(jīng)進(jìn)村，村委會輪番派人去沈姓村民家里勸說：“簽字早的人，獎勵都裝口袋了，你現(xiàn)在是最后幾個，獎勵都比別人少了萬把塊。”無論是威脅還是耐心勸說，沈姓村民不以為然，認(rèn)為自己僵持越久越能拿到“國家”給的補(bǔ)貼。村干部考慮到沈姓村民的實(shí)際情況，以解決“具體矛盾”為由，從村集體經(jīng)濟(jì)款項(xiàng)中拿出一部分用于補(bǔ)貼沈姓村民搬遷過渡，具體細(xì)則未公布于Z村村民，只是私下進(jìn)行，但沈姓村民嫌少，堅(jiān)持要讓“國家”給自己補(bǔ)貼一大筆錢，否則就不搬走。村干部也通過個人關(guān)系將這一情況上報(bào)G區(qū)管委會，而管委會以工作組負(fù)責(zé)為由，要求村級內(nèi)部解決釘子戶問題，并責(zé)令在拆遷隊(duì)離開前勸說沈姓村民搬離。因此，村干部只能軟磨硬泡，悉心勸說，過程中不乏使用強(qiáng)制手段，多次將拆遷用挖掘機(jī)停在沈姓村民家門口，而其只是表示自己“上面有人”，而且沈姓村民畢竟是殘疾人，村委會認(rèn)為“不好把事情鬧大”。同時(shí)，村里還有2家釘子戶以各種理由不肯搬離，因此，拆遷的戰(zhàn)線拉至兩年多長，直至目前還未結(jié)束。

四、村干部的多重身份及其生成邏輯

（一）征遷事件中村干部的多重身份

1.地方政府的“代理人”。

從征遷過程中的三個主要事件可以看出，村干部充當(dāng)著地方政府的“代理人”。在“加蓋”事件中，村干部通過勸告村民不要加蓋來傳達(dá)上級政府的意圖。而村干部無法實(shí)際左右大部分村民達(dá)成一致的集體行動。因此在補(bǔ)償方案敲定以后，村干部也只能在村民的不滿呼聲中繼續(xù)輔助推進(jìn)拆遷工作，并繼續(xù)充當(dāng)?shù)胤秸拇砣?。村民在村委會無法討到說法，想要向區(qū)管委會討說法，村干部清楚村民做的只是無意義抗?fàn)?，因此會盡量阻攔，但免不了有層層向上討說法的村民出現(xiàn)，但街道辦和區(qū)管委會最終還是會將安撫村民的工作放在村干部身上，正如許多村干部所言“石頭從哪里飛起來還是會落到哪里”，所以村干部會用各種方法去“攻克難題”，必要時(shí)有背景的村干部也會動用強(qiáng)制手段壓制。因此征遷過程中地方政府“代理人”的角色可以從兩個層面來說，一方面，作為對村內(nèi)狀況最了解的人，上級政府會將治理壓力層層下放至村干部肩上，其中不乏一些“難啃的骨頭”；另一方面，村干部在分解上級政府治理壓力的同時(shí)，也是自身資源、人脈的積累過程，這些對于村干部來說是隱形的資源，因此，地方政府的“代理人”的身份，對于村干部來說是固定且必要的身份。

2.征遷過程中的“謀利者”。

征遷用地中除了每戶村民擁有的地，還有屬于集體用于出租以維持集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的地，回遷樓和商鋪用于對原著村民補(bǔ)償?shù)臈l款有細(xì)則規(guī)定，而歸村集體使用的土地國家沒有明確規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用方向，這一部分政策空白為村干部謀利提供了很大空間。這也是“加蓋”事件中村干部無法把勸阻村民加蓋解釋清楚的原因，村干部會對征遷過程中的細(xì)則保留一定的空間，給自己留下回旋的余地，同時(shí)也是其謀利的空間。在“商鋪”事件的最終解決方案中，村干部通過提出村民可以在回遷樓蓋好之前就賣掉商鋪，但村民難以獲知村干部與上級之間聯(lián)系的具體細(xì)節(jié)，而村干部向上級政府進(jìn)行利益輸送卻是人盡皆知的事，上級政府也會在利益博弈時(shí)默許村干部運(yùn)用公權(quán)力支持征遷中獲取不正當(dāng)利益的合法性。而村干部在村里會采取各種手段，如在輿論方面，通過各種正式的或非正式的渠道打聽村民整體輿論動向，并適時(shí)放出正面消息。在商鋪的分配上村干部也會向自己親友傾斜，大部分村民對這類事情也習(xí)以為常。在“釘子戶”事件中，解決釘子戶的過程也是謀利的過程之一，利用村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)去補(bǔ)償?shù)捅艋蜥斪討?，表面上是特殊問題特殊對待的方式，但村民對具體金額的使用細(xì)節(jié)難以獲知，一方面是村級組織與村民信息不對稱的體現(xiàn)，另一方面又是上級政府默許的“灰色空間”。

3.征遷村村民的“當(dāng)家人”。

從Z村征遷事件之始，村干部就負(fù)有“集合民意，反映村民意見”的責(zé)任，由于征遷過程事務(wù)繁雜，每家每戶都有需要解決的問題，村干部在能力范圍內(nèi)對村民問題進(jìn)行回應(yīng)與解決，或者收集村民對征遷過程中的意見，匯總到上級政府，有些事項(xiàng)則需要街道辦和上級政府協(xié)助解決?！吧啼仭笔录慕鉀Q可以看出，作為村民“當(dāng)家人”的村干部一方面是村民日常事項(xiàng)處理的負(fù)責(zé)人，也是代表全體村民去和上級政府溝通的人。在召開村民會議后，村民一致同意商鋪問題的解決方案，由村干部與村民代表去H街道辦和G區(qū)管委會談判，最終“商鋪”事件以完美解決告終，這一事件中，村干部履行了村民當(dāng)家人的角色。征遷過程中，作為群體的利益博弈是上級政府和村干部以及村民，而村民之間也會有利益沖突與博弈，這類博弈與沖突在村莊日常生活中屢見不鮮。例如相鄰的兩家對于邊界處的土地與附著物有爭議的現(xiàn)象，村干部則充當(dāng)著其中的調(diào)解人，協(xié)調(diào)雙方，避免兩方直接對峙產(chǎn)生沖突。村干部在不同事件中有可能充當(dāng)任何村民的當(dāng)家人，同時(shí)也是整個村村民的當(dāng)家人。Z村征遷過程中，相鄰的幾個村子屬于C區(qū)，已經(jīng)拆遷完畢，處于蓋回遷樓的階段，由于拆遷會產(chǎn)生建筑垃圾，以及電路水路上的問題，村干部會與鄰村進(jìn)行協(xié)調(diào)，以便拆遷正常進(jìn)行。從“釘子戶”事件中也可以看出，考慮到沈姓村民的實(shí)際情況，村干部會盡可能為其爭取補(bǔ)償，同時(shí)代表其和上級政府交談。

4.拆遷釘子戶的“游說者”。

征遷過程中，釘子戶的出現(xiàn)是利益博弈從隱形變?yōu)轱@性的過程，而解決釘子戶也是征遷過程中的首要治理問題。村干部作為釘子戶“游說者”，這一身份定義是廣泛意義上的，“游說”只是為了達(dá)到正常拆遷完成這一目標(biāo)的最常用手段，并不排除村干部對釘子戶其他措施的采用。Z村拆遷過程中，對于沈姓村民的問題，村干部多次求助于H街道辦相關(guān)工作人員，而得到的答復(fù)始終是：“盡力在村一級做好群眾工作，不要讓村民上訪，對于個別村民嘗試采取各種手段?！睆囊婚_始，村干部一般是以公平公正公開的方式按照規(guī)則對待，即勸說釘子戶接受現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而更多的是采取逐個擊破的方法，即將具體矛盾的化解放在第一位，適當(dāng)滿足釘子戶的需求，以便繼續(xù)征遷的過程。對于Z村沈姓村民，當(dāng)規(guī)則之治已經(jīng)不起作用時(shí)，村干部從村集體經(jīng)濟(jì)中調(diào)用款項(xiàng)，但到頭來還是要想方設(shè)法填補(bǔ)這一漏洞，以及后面動用外部強(qiáng)制手段去解決，對沈姓村民的“游說”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫褪抡撌?，逐個擊破的處理方法。村干部作為釘子戶“游說者”的身份可以說明，不僅是作為上級政府的“代理人”，以規(guī)則之治去解決問題，更多時(shí)候村干部在村莊中可以動用外部強(qiáng)制力量去解決“難題”，這也體現(xiàn)了村干部避免將釘子戶的村內(nèi)利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν狻业睦嬖V求。

（二）村干部多重身份的生成邏輯

1.“地方政府—村干部”與村級組織官僚化的邏輯。

從組織建制來說，村組法規(guī)定，村級組織在村內(nèi)實(shí)行以村委會為領(lǐng)導(dǎo)的村民自治，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，而非上下級的隸屬關(guān)系。因此，從村民自治實(shí)施以來，有學(xué)者將農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)概括為“鄉(xiāng)政村治”[11]。

而從實(shí)踐狀況來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級治理存在各方面的干預(yù)與介入。從村干部層面來說，雖然沒有授予村級組織正式的行政級別，但對村干部的管理已經(jīng)在形式上納入了正式的行政官僚體系。以前的村干部有自己的工作，兼任村干部處理村內(nèi)事務(wù)，而現(xiàn)在對其實(shí)行坐班制與考勤制，其工資與日?？冃Э己艘灿缮霞壵u定。因此，村級組織的官僚化，影響著村干部與上級的互動。從村級治理來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)導(dǎo)致了村干部與農(nóng)民的關(guān)系逐漸脫離與惡化，由“村干部與村民”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗胤秸甯刹俊边@一利益共同體，村干部與村民的利益紐帶斷裂，導(dǎo)致了村民對村干部的信任感降低，而村干部也需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持良好的關(guān)系。因此，村干部的身份也發(fā)生了變化，村干部對村民的“當(dāng)家人”身份責(zé)任感降低，同時(shí)其“代理人”與“謀利者”的身份被強(qiáng)化。

因此，從地方政府與村干部在村級組織官僚化這一現(xiàn)狀下的互動中可以看出，官僚化導(dǎo)致的村干部與村民利益紐帶的斷裂，同時(shí)搭建并強(qiáng)化著地方政府與村干部之間的利益聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致“當(dāng)家人”身份繼續(xù)存在但明顯弱化，而“代理人”的身份強(qiáng)化，同時(shí)也為“謀利者”身份的存在提供了必要空間。

2.“村干部—村民”與村民自治的邏輯。

1988年起，村民自治逐漸在村級推行開來，根據(jù)村民委員會組織法，村級組織是村民實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我服務(wù)、民主決策、民主管理”的自治組織，村委會由村民選舉產(chǎn)生。因此，村干部自然承擔(dān)起了“當(dāng)家人”的身份角色。而村民自治中的四大民主“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的發(fā)展存在不平衡的情況，這一不平衡的發(fā)展導(dǎo)致了村干部多重身份的產(chǎn)生與變化。

民主選舉是村民自治的核心，也是群眾選出為自己當(dāng)家做主的干部的渠道。而在村級組織官僚化的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的利益紐帶被建立起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府左右村干部的選拔，村干部也為了在上級政府官員面前留下好印象而繼續(xù)建立或加強(qiáng)利益紐帶，導(dǎo)致群眾對村干部的選舉逐漸淪為形式，群眾的參與度降低。而作為核心的民主選舉實(shí)施狀況陷入困境同時(shí)，其他民主形式也并不受重視。對于村莊日常治理來說，村內(nèi)事務(wù)的決策和管理難以做到民主，因?yàn)檫_(dá)成集體行動的成本較高，所以共同決策和管理并不現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致大部分村莊都形成了少數(shù)“精英治理”的局面。而這一現(xiàn)實(shí)狀況也使得村干部“當(dāng)家人”角色被弱化，在少部分人進(jìn)行決策與管理時(shí)，村干部只有在諸如“釘子戶”出現(xiàn)時(shí)作為“游說者”的身份出現(xiàn)。而與村民利益聯(lián)系的脫節(jié)給村干部留下了在村莊內(nèi)部謀利的空間，強(qiáng)化了其“謀利者”的身份。

因此，從村干部與村民在村民自治這一制度框架內(nèi)的互動中可以，村干部“當(dāng)家人”的角色是在村民自治制度框架內(nèi)的必然身份選擇，而制度未能按照原定軌跡良好實(shí)施又導(dǎo)致了村干部“謀利者”與“游說者”身份的生成。

3.“村干部”與理性經(jīng)濟(jì)人的邏輯。

在村莊中，村干部作為“代理人”與“當(dāng)家人”的角色都是從其公共身份的角度來說的，這種公共身份帶來的是經(jīng)營和管理村莊的合法權(quán)力，但同時(shí)村干部作為個體又具有理性經(jīng)濟(jì)人的屬性，這種私人屬性導(dǎo)致了村莊經(jīng)營活動中的逐利行為，兩種類型的角色共同存在于村干部身上，即“政權(quán)角色和經(jīng)濟(jì)角色的混合”[12]。

從公共身份來說，作為村民“當(dāng)家人”角色的村干部具有代表全體村民經(jīng)營和管理村集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力與責(zé)任，而村集體經(jīng)濟(jì)并非是一個純經(jīng)濟(jì)組織，其自身帶有象征著權(quán)力的性質(zhì)，而這一性質(zhì)會導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)比其他經(jīng)濟(jì)組織受到更多的認(rèn)可，或者能夠以更低的價(jià)格獲得其他經(jīng)濟(jì)組織無法獲得的原料等，在市場上與其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行著不公平競爭，長此以往，村干部就會追求對“集體利益”的擴(kuò)大，但村干部依舊是“合法”的村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營與管理者。作為“代理人”身份的村干部同時(shí)也是理性經(jīng)濟(jì)人，與上級政府官員的來往與交流也是其積累社會資源的過程，社會資源的獲得對其地位與聲望的提升起決定性作用，而為了獲得一定的社會資源，村干部會運(yùn)用自身權(quán)力進(jìn)行運(yùn)作，或者與上級政府形成利益聯(lián)盟。因此，村干部具備的公共身份本身就包含著其“謀利者”身份產(chǎn)生的空間，再加之理性經(jīng)濟(jì)人的逐利傾向，會導(dǎo)致謀利空間的進(jìn)一步擴(kuò)大。

從村干部自身具有的公共身份角色和私人的理性經(jīng)濟(jì)人屬性來說，“代理人”與“當(dāng)家人”角色產(chǎn)生于公共身份中，其自身的理性經(jīng)濟(jì)人屬性加強(qiáng)著這兩種身份，同時(shí)也產(chǎn)生了村干部“謀利者”的身份。

五、結(jié)論與討論

本文關(guān)注城中村征遷過程中村干部這一重要角色的多重身份和生成邏輯，通過Z村征遷中的三個主要事件提取出了村干部所具有的四重身份，四重身份來源于“地方政府—村干部—村民”這一互動框架下不同群體之間的互動，互動發(fā)生在村級組織官僚化的背景、村民自治制度的實(shí)施以及村干部理性經(jīng)濟(jì)人的屬性下，在框架下形成了四重身份的生成邏輯。

正如吳毅所言：“中國的政治文化具有同質(zhì)性，事情發(fā)生的時(shí)間和空間可能不同，運(yùn)作的基本邏輯卻大體相似?！盵13]個案研究雖然受所敘述個案的特殊性限制，但其可以作為理解復(fù)雜場景的一個重要線條。因此，對具體情境下的村干部身份與生成邏輯的梳理有助于理解其行為特征，進(jìn)而對基層治理的邏輯與特征作更深刻的理解。轉(zhuǎn)型期的社會帶來了治理資源的下沉，同時(shí)基層治理環(huán)境發(fā)生著巨變，村干部如何在多重身份中尋求協(xié)調(diào)與平衡，關(guān)乎著基層治理的成敗，也體現(xiàn)著轉(zhuǎn)型社會對村干部治理能力與績效提升的要求?！?/p>