嵇道虎，周定財

（江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州221116）

隨著智能化時代的到來，國家與國家之間的聯(lián)系越來越密切，競爭也愈發(fā)激烈。而現(xiàn)代國家之間的競爭，已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及文化方面的競爭，國家政府之間的競爭更能決定著一個國家綜合競爭的成敗。黨的十八屆三中全會提出，要“堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]作為深化改革的總目標(biāo)。可見，關(guān)于政府的自身建設(shè)受到黨中央的高度重視。而建設(shè)一個高效政府的重要參考要素就是其公信力的建設(shè)。十八屆三中全會同時提出的“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”就是國家對繼續(xù)深化政府改革提出的著重點。

一、公眾參與與政府公信力的邏輯關(guān)聯(lián)

俞可平教授認(rèn)為，所謂公眾參與，“就是公眾試圖影響政府制定以及參與社會公共生活治理的一切有關(guān)活動”[2]。這里俞可平教授指向的一切活動，范圍廣泛。但在具體的社會生活中，能給公眾帶來直接感知的，往往只是與其利益密切相關(guān)的參與活動。而蔡定劍教授提出的，公眾參與是決策者與受決策影響的受眾不斷進(jìn)行溝通和協(xié)商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。在這里，他指出公眾參與的概念排除了選舉，不包括公民或集體單方為個人或群體利益或表達(dá)意見而采取的行動，如信訪、維權(quán)行動和集體申訴等，也不包括如游行示威、罷工等街頭行動，因為這不是一個互動決策的過程[3]。這里他將公眾信訪等活動與公眾參與剝離，而是在現(xiàn)實過程中，很容易出現(xiàn)公眾積極，決策者敷衍的情況，但如果將信訪等必須性的合法性公眾活動剝離出公眾參與，那么公眾參與的范圍又顯得狹窄。隨著社會利益多元化，公眾參與的層級發(fā)生變化，不同的公眾參與的層級是不同的。具體可分為三個層面：第一是國家層面立法及選舉的公眾參與，如立法、聽證等；第二是政府基層層面，就是政府部門在進(jìn)行政府層面的決策過程中的公眾參與；第三個層面是具體的社會治理中的公眾參與，包括環(huán)境治理、社區(qū)安全治理等。相較于第一層面而言，第二及第三層面的。公眾參與與公眾的利益相關(guān)性更強(qiáng)，更加貼近于公眾。鑒于此，本文重點討論的就是在這兩個層面的公眾參與與政府公信力建設(shè)的關(guān)系。公眾參與的具體作用形式，可分為五個方面：信息參與、知情權(quán)參與、監(jiān)督參與、決策參與與執(zhí)行參與，不同的作用形式給公眾帶來的感知與效用是不同的。我們認(rèn)為，公眾參與就是在法律允許范圍內(nèi)，除決策者之外的一切利益相關(guān)者或者利益不相關(guān)但是對決策投入關(guān)注的人，通過各種渠道進(jìn)入社會治理場域，或明或暗，通過言語、行為或物質(zhì)影響決策者決策制定、決策執(zhí)行及監(jiān)督的全過程。在這個過程中，無論是協(xié)商還是拉鋸博弈，這都是公眾參與所呈現(xiàn)的正常形態(tài)。

所謂政府公信力就是社會公眾對政府的信任度。而我國政府公信力的建設(shè)可以追溯到最初建黨時期的信仰認(rèn)同，歷經(jīng)戰(zhàn)爭時期的民族責(zé)任，建國時期的物質(zhì)提升，強(qiáng)國時期的民族自信，到深化改革時代政府的執(zhí)政理念、模式、績效等，這是我國政府公信力的發(fā)展歷程。政府公信力具有著雙主體性：政府、社會公眾。所以關(guān)于政府公信力的建設(shè)也是雙主體建設(shè)模式，公眾和政府的共同參與才能完成政府公信力的提升。公眾層面其取決于公眾知情權(quán)、管理責(zé)任感、民主獲得感的多少，政府層面其取決于政府決策科學(xué)性、政策執(zhí)行力的高低等。

公眾參與與政府公信力之間存在著天然的邏輯聯(lián)系，具體表現(xiàn)為：

（一）鼓勵公眾參與，提升公眾事務(wù)知情權(quán)

知情權(quán)參與作為公眾參與的一種作用形式，只要是指公眾通過合法渠道了解、獲取政府及社會信息的權(quán)利，在這里主要特指公眾從官方（政府）獲取信息的自由與權(quán)利。公眾只有最大限度地了解相關(guān)的信息，才能在正式的政治參與或非政治參與過程中有效投入精力，這是公眾一切政治活動的前提。而通過公眾知情權(quán)的提升，增強(qiáng)公眾對政府決策信息、決策過程等全面的了解，即使公眾沒有后續(xù)的政治參與，也會幫助公眾從過去對決策者、執(zhí)行者的責(zé)備，轉(zhuǎn)為了解困難與阻礙之后的換位思考，減輕公眾對政府的批評，緩解政府執(zhí)政的現(xiàn)實壓力。所以鼓勵公眾積極地進(jìn)行社會治理參與，提升其事務(wù)知情權(quán)，通過這樣的換位思考，減輕公眾對政府的批評，可以有效幫助政府提升公信力。

（二）培育公共精神，提升公眾管理責(zé)任感

管理責(zé)任感是指公眾在參與社會治理過程中，以一種主人翁的自覺意識和思想覺悟?qū)ι鐣?、對他人做出貢獻(xiàn)。公眾就其個體生活來說是獨(dú)立的，但是一旦融入社會，整個社會環(huán)境將會全面影響個體的生活，其價值觀、世界觀都會變化，孤立的個體在社會中是不存在的。而一個人責(zé)任感的強(qiáng)弱是其在政治生活中參與積極性的表現(xiàn)，責(zé)任感強(qiáng)，積極性高；責(zé)任感弱，積極性低。在當(dāng)前社會存在著一種社會冷漠與“政治冷漠”的現(xiàn)象[4]，“跌倒老人扶不扶”“見義勇為敢不敢”等等一系列事件，都是社會公眾缺乏責(zé)任感的種種表現(xiàn)，而通過積極鼓勵公眾進(jìn)行政治生活與其他方面的參與，以一種主人翁精神將他們與社會相連接。一個對社會管理有著積極參與性的公眾，其責(zé)任感意識必然是強(qiáng)烈的，一個對社會管理責(zé)任感強(qiáng)烈的公眾，所體現(xiàn)的必然是對法律、政府及管理者的信任，正是因為這種信任，他們的參與將不再是一種權(quán)利，更應(yīng)當(dāng)是一種義務(wù)。所以公眾參與，可以培育其公共精神和主人翁意識，提升其社會管理責(zé)任感，進(jìn)而推動政府公信力的建設(shè)。

（三）賦予公眾權(quán)利，提升公眾民主獲得感

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上指出，讓改革成果為人民所享，要讓人民群眾更有獲得感[5]?！矮@得感”不是固定的，而是多元的而且是變化的，我們既要提升公眾物質(zhì)上的獲得感，也要提升公眾精神上的獲得感。而民主獲得感則是指公眾在具體的政治生活中，通過積極參與政策制定、社會治理等活動，通過協(xié)商、咨詢等民主方式，達(dá)到對于民主價值的追求，對民主有一種獲得感[6]。民主是任何一個現(xiàn)代政府都放在其價值觀的核心領(lǐng)域的目標(biāo)。在黨的十八大提出的社會主義核心價值觀中，富強(qiáng)、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標(biāo)，民主政治的建設(shè)是與國家經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展同等重要的。一個民眾民主獲得感高的國家，其對于政府的信任度也是高的，只有這樣公眾才有民主政治生活的機(jī)會。所以鼓勵公眾參與，就是在賦予公眾公共權(quán)利，更充分利用公共權(quán)利的公眾，其民主獲得感更強(qiáng)，政府公信力也就越高。

（四）豐富決策信息，提升領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)性

領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)性是與政府公信力息息相關(guān)的。領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)，就意味著決策實施的結(jié)果更能達(dá)到公眾的期望，一個能滿足公眾期望的政府是值得公眾信任的。隨著工業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的提升，人類社會在環(huán)境、公共衛(wèi)生方面面臨著巨大的挑戰(zhàn)。對我國而言，不僅面臨環(huán)境、公共衛(wèi)生的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展、規(guī)劃、基層發(fā)展治理都對政府的治理能力提出了挑戰(zhàn)，所以政府決策者、管理者在制定決策與社會治理的過程中，如何做出科學(xué)決策、如何做出戰(zhàn)略性決策對于政府形象與公信力而言，是至關(guān)重要的。在具體的環(huán)境治理、公共衛(wèi)生提升、基層發(fā)展治理過程中，公眾的積極參與，可以為政府決策者提供更多真實有效的信息，這些信息不僅能夠提高決策者的決策質(zhì)量[7]，也在表達(dá)著公眾的訴求。所以積極鼓勵公共參與，豐富決策信息，提升領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)性，可以推動政府公信力的建設(shè)。

（五）公眾參與支持，提升政府政策執(zhí)行力

政府政策執(zhí)行力的高低，決定政策最終的效果，進(jìn)而影響公眾對政府的信任程度。而政府政策執(zhí)行力的高低主要由兩個要素決定：內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境，這也就是政府政策的執(zhí)行環(huán)境[8]。其內(nèi)部環(huán)境主要由其決策者的決策能力（包含利用先進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行決策的能力）、激勵措施以及執(zhí)行者的執(zhí)行能力組成；外部環(huán)境主要是公眾給予的信息、經(jīng)驗、反饋、評估以及行動支持等組成[9]。無論是內(nèi)部環(huán)境還是外部環(huán)境，都離不開公眾參與，所以說有效的公眾參與所提供的資源、所營造的政策執(zhí)行環(huán)境，是決定政府政策執(zhí)行力高低的關(guān)鍵。所以鼓勵公眾積極參與，可以有效提升政府政策執(zhí)行力，進(jìn)而推動政府公信力建設(shè)，這是一個循環(huán)互動推進(jìn)的過程。

二、當(dāng)前公眾參與低效的現(xiàn)實制約因素

（一）公眾參與渠道的單向性

隨著智能化時代的到來，公眾參與渠道與方式發(fā)生了巨大的變革，相較于傳統(tǒng)的信訪、聽證等參與渠道，政府部門利用先進(jìn)的舉措如官網(wǎng)、微信公眾號、政務(wù)微博等豐富了公眾參與的渠道與形式。但是參與渠道的多元化，并不代表參與渠道的雙向性?，F(xiàn)階段雖然公眾參與渠道多元化，可是在具體的實踐中，屢屢出現(xiàn)參與渠道的單向封閉現(xiàn)象。以信訪和12345熱線為例，近年來，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃、棚改、土地政策的推進(jìn)，涉及民生的項目越來越多，不可避免地出現(xiàn)信訪數(shù)量的急劇上升，公眾通過信訪向政府進(jìn)行監(jiān)督與表達(dá)訴求，但是基層政府沒有相應(yīng)的舉措來及時解決問題，公眾的信訪報告往往被束之高閣；而通過12345熱線反映情況，接線員態(tài)度良好，但是結(jié)束之后，公眾很少能夠得到12345熱線的后續(xù)回應(yīng)。

（二）政府政務(wù)信息的封閉性

政務(wù)信息公開制度的建設(shè)，是政府透明性建設(shè)的著重點。公眾的利益需求創(chuàng)造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會公眾的需求，包括物質(zhì)層面的，也包括精神層面的需求。而政府滿足社會公眾需要的決策過程、實施過程等都應(yīng)當(dāng)為公眾所了解。政府的部門架構(gòu)、詳細(xì)的規(guī)章制度、預(yù)算開支、人員任命以及涉及公眾切身利益的基層治理等信息都應(yīng)當(dāng)公開和便于公眾查詢。但是在具體的實踐過程中，因為國務(wù)院規(guī)定“涉及國家機(jī)密或公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的政府信息，不屬于公開范圍”[10]，所以一些地方政府，濫用影響“社會穩(wěn)定”的信息范圍規(guī)定，不公開、不透明，或者公開與透明不具有及時性，使一些虛假信息或謠言擾亂社會秩序，公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)也無法保障，影響公眾參與的積極性。

（三）官員政務(wù)管理的官僚性

所謂政務(wù)管理的官僚性，是指政府官員，在基層社會治理與發(fā)展中，在與民關(guān)系上脫離群眾，神秘莫測；在政策決策上，不調(diào)查，不研究，瞎決策；在個人性格上，獨(dú)斷專行，狂妄自大，作風(fēng)粗暴；在具體事務(wù)上，追求形式主義，不真抓實干，弄虛作假；在權(quán)責(zé)對等上，專權(quán)推責(zé)，抱著多做多錯，少做少錯的心理。簡政放權(quán)的政治改革潮流下，基層領(lǐng)導(dǎo)對基層社會治理與發(fā)展起著首要作用，而某些地方政府官員，官僚性十足，嚴(yán)重破壞了基層政治生態(tài)與黨內(nèi)政治生態(tài)[11]，導(dǎo)致社會貧富差距擴(kuò)大，社會秩序不穩(wěn)定，公眾不滿情緒累積，近來的“曹園”事件等就是基層官僚管理的典型。政務(wù)管理官僚性，必然導(dǎo)致公眾意見得不到表達(dá)，公眾訴求得不到滿足，政府內(nèi)部、政民之間的關(guān)系得不到良性發(fā)展，最終導(dǎo)致公眾參與機(jī)制崩壞，嚴(yán)重傷害公眾參與積極性。

（四）公眾對政府成就與問題感知差異性

感知是指人腦對外在信息及其他客觀事物的感覺和知覺過程。而公眾對政府成就感知，是指公眾對政府在社會發(fā)展中取得成就的知覺過程，也就是一種因政府努力，公眾生活水平提高的獲得感，包括物質(zhì)獲得感與精神獲得感；問題感知是指公眾對政府在社會發(fā)展中因主客觀條件的阻礙，導(dǎo)致政府在社會管理中出現(xiàn)的各種不穩(wěn)定因素的知覺過程。改革開放四十多年來，我國綜合國力躍居世界第二，民眾的物質(zhì)生活水平與文化教育水平大大提升，改革取得的成就在一個個不斷更新的體驗中得到展現(xiàn)，但是隨著深化改革的繼續(xù)推進(jìn)，我國迎來了轉(zhuǎn)型的陣痛期，面對著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，畢業(yè)生就業(yè)率、基礎(chǔ)教育、征地拆遷、高房價與公眾醫(yī)療等社會問題突出。中央層面，通過一系列的改革，推進(jìn)國家整體前進(jìn)，但是在具體的實踐中，地方政府行政壓力加大，公眾對于社會問題的感知比對國家成就的感知要更強(qiáng)，造成了公眾對基層政府的責(zé)備、抱怨心理增加。并且在日常政府工作中，基層領(lǐng)導(dǎo)者對于政績追求高于滿足公眾需求任務(wù)要求，對于政績不斷造勢，對于問題不斷回避、掩飾，限制公眾討論等，更造成了公眾的反感。這種對成就與問題的感知差異，導(dǎo)致公眾在社會治理過程中，參與積極性不高。

三、轉(zhuǎn)型期提升中國政府公信力的路徑

政府公信力與公眾參與是一個國家建設(shè)良性政治環(huán)境不可或缺的因素，它們互相促進(jìn)，為政府的存在和運(yùn)行提供合法性。政府行使公共權(quán)力的合法性來自公眾的認(rèn)可和支持，所以，政府的合法性基礎(chǔ)實際上就是公眾的認(rèn)可和支持，最終轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃?。而支持與認(rèn)可不是一成不變的，隨著社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，基于政府績效的好壞、公眾切身的感知，支持與認(rèn)可也在不斷變化，所以保持公眾支持的連續(xù)性，保障政府公信力的長久強(qiáng)效性，政府就必須主動建立完善的公眾參與機(jī)制，以良性的公眾參與，推動政府公信力建設(shè)。

（一）轉(zhuǎn)變政府管理理念，推動管理理念人本化

以人為本的管理理念，就是將人的全面而自由的發(fā)展作為政府管理首要任務(wù)的理念，以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)涵。黨的十九大報告提出的“堅持以人民為中心”，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的價值旨向[12]。而某些基層官員的官僚性執(zhí)政、管理，忽視了公眾的切身需求，一味以政績?yōu)橄?，形式主義嚴(yán)重。所以必須推動轉(zhuǎn)變政府管理理念，樹立以人為本的管理思想。首先，嚴(yán)格考察選用干部，在基層干部選拔上，設(shè)立嚴(yán)格的選拔制度，對被選拔干部進(jìn)行全面的考察，并且進(jìn)行符合時代需求的執(zhí)政理念的培訓(xùn)。其次，做好公眾對基層一把手的評估。干部好不好，公眾的心中總是有桿秤的，利用好公眾參與渠道，定期做關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者的評價工作，不但幫助領(lǐng)導(dǎo)者積極改進(jìn)，而且通過政府回應(yīng)，幫助公眾了解領(lǐng)導(dǎo)工作。最后，樹立人本理念。長期以來，我國對基層官員評價主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主，雖然早就提出環(huán)境、醫(yī)療、健康等問題，但是地方關(guān)注較少，這些問題有時涉及公眾的切身利益，所以地方政府的行政理念應(yīng)當(dāng)從過去的以經(jīng)濟(jì)職能為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、公共健康、環(huán)境保護(hù)、社會保障均衡發(fā)展的人性化發(fā)展理念。只有這樣，才能增強(qiáng)公眾的獲得感、幸福感和安全感，從而提升公眾對政府的信任。

（二）改革公眾參與渠道，推動參與渠道雙向化

公眾參與是一個連續(xù)的雙向的交換意見過程，是一個不斷協(xié)商與博弈的過程，但是有些地方政府公眾參與渠道的單向性，導(dǎo)致公眾意見無法得到表達(dá)，訴求無法得到有效滿足，公眾抱怨情緒累積，政府公信力下降，影響政府整體形象。所以必須建設(shè)雙向化的公眾參與渠道，形成一個沒有終點的循環(huán)式的公眾參與機(jī)制[13]。建設(shè)良性參與機(jī)制，首先，在領(lǐng)導(dǎo)層面，要確定公眾參與的政府責(zé)任人，通過責(zé)任人對公眾參與現(xiàn)狀進(jìn)行負(fù)責(zé)，不定期進(jìn)行環(huán)節(jié)考察，對公眾參與的全過程進(jìn)行監(jiān)督推進(jìn)；其次，提升基層人員的工作能力，基層工作人員作為公眾參與的第一接觸者，他們的工作態(tài)度、工作能力直接決定了公眾參與的有序進(jìn)程，積極通過各類培訓(xùn)提升他們的日常業(yè)務(wù)技能及應(yīng)急處理能力；最后，多渠道運(yùn)用。隨著信息智能化時代、大數(shù)據(jù)時代的到來，公眾參與渠道更加多元化，參與效率更加高效化，政府作為公眾參與的主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)的公眾參與模式與網(wǎng)絡(luò)時代相結(jié)合，創(chuàng)新參與模式，完善公眾的知情權(quán)、信息、決策參與，調(diào)動公眾積極性。

（三）轉(zhuǎn)變政府政務(wù)模式，推動政務(wù)工作公開化

政務(wù)信息公開，是建設(shè)法治政府、透明政府、服務(wù)型政府的重要一環(huán)，也是公眾參與的前提條件。如果沒有信息公開，公眾參與就沒有指向性和基本保障，公眾的資源支持力度、監(jiān)督力度減小，政府“尋租”機(jī)會增大，政府就會遭遇信任危機(jī)。所以必須建設(shè)政務(wù)公開常態(tài)化機(jī)制，首先，設(shè)置好公開限度?！墩畔⒐_條例》中，對于政府信息公開的規(guī)定，給了基層政府很大的緩沖余地，同時也造成基層政府鉆空，在信息公開上投機(jī)取巧。所以在具體信息公開之前，政府應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化公開范圍，不斷擴(kuò)大公開范圍。其次，建設(shè)政務(wù)公開評估機(jī)制。針對政府的信息公開，確立評估主體（上級政府與公眾），評估對象（政府），評估指標(biāo)（信息及時性、信息質(zhì)量性、公眾切身性）。最后，創(chuàng)新信息公開渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，促進(jìn)了公眾參與的多元化、高效化、便捷化，同時也為政府信息的公開提供了多元化的平臺，保障公眾在信息爆炸時代能夠有效了解政務(wù)信息。通過建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)公開”模式[14]，利用好微信、微博等平臺，同時不斷建設(shè)好自身的門戶網(wǎng)站。

（四）轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)，推動公眾感知常態(tài)化

公眾的客觀感知是其進(jìn)行理性參與的先決條件。如果對政府的成就和問題，沒有客觀真實的感知，那么公眾在參與一系列政府活動中，就存在盲目性。所以必須轉(zhuǎn)變政府的工作作風(fēng)，推動公眾感知常態(tài)化。首先，問題常態(tài)化，功績義務(wù)化。任何一個國家的政府，無論取得成就多大，其現(xiàn)實管理必然存在問題，這是一個常態(tài)現(xiàn)象。在日常管理中，政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)勇于暴露問題，而不是掩飾問題，對于客觀問題應(yīng)當(dāng)讓公眾感知常態(tài)化，這樣才能保證一旦出現(xiàn)問題，不至于引起公眾聲討；促進(jìn)社會發(fā)展是每一個地方領(lǐng)導(dǎo)者的義務(wù)與職責(zé)，在執(zhí)政過程中不要過度宣揚(yáng)政績自身化，應(yīng)該促進(jìn)公眾對問題與成就感知常態(tài)化。其次，拓寬公眾公共討論空間[15]。隨著互聯(lián)網(wǎng)交流平臺的發(fā)展，公眾的討論打破了空間的限制，公眾隨時可以進(jìn)行大范圍的平行討論，網(wǎng)絡(luò)社會問題近年來爆發(fā)出來，基層政府治理過程中，對于一些涉及自身管理問題的公眾討論，往往以禁止或限制來影響公眾的關(guān)注，這樣只會導(dǎo)致公眾反感政府，影響其公信力。所以政府工作中除卻影響國家安全條例的討論，應(yīng)該積極拓寬公眾討論空間，并且在社會輿論中以引導(dǎo)取代禁止，推動公眾參與。

總之，公眾參與與政府公信力是互生共存的，二者互相促進(jìn)，互相影響。隨著社會的復(fù)雜化發(fā)展，政府面臨的社會問題也越來越復(fù)雜。面對著這樣的形勢，一個具有強(qiáng)行政能力的政府是解決問題的關(guān)鍵。政府公信力又是政府行政能力的直接體現(xiàn)，所以提升政府公信力是新時代政府建設(shè)的關(guān)鍵，通過良性的公眾參與，對于提升政府公信力來說是其至關(guān)重要的一環(huán)。●