羅瑞芳，王丹丹

（1.北京市社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，北京 100101；2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071）

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中明確要破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍，健全要素市場(chǎng)體系。土地資源作為社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)最基本的要素，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，也是意見重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和發(fā)展，城市建設(shè)用地供需日益緊張，而農(nóng)村土地卻因制度桎梏而無(wú)法融入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)供求中來(lái)。特別是隨著很多農(nóng)民進(jìn)入城市打工生活，農(nóng)村房屋閑置、浪費(fèi)的情形與城市用地供求緊張的局面形成鮮明對(duì)比。在制度上如何打破宅基地的產(chǎn)權(quán)靜止?fàn)顟B(tài)，使宅基也能夠流動(dòng)起來(lái)，進(jìn)入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，是改革的目標(biāo)之一。但是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有完全打破，宅基地在農(nóng)村依然承擔(dān)著居住和社會(huì)保障功能的情況下，如何在促進(jìn)宅基地合理流動(dòng)的同時(shí)，確保和優(yōu)化其居住保障功能實(shí)現(xiàn)，是改革不可破除的底線。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出了宅基地“三權(quán)分置”，明確三權(quán)為宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”政策的提出，對(duì)于如何推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革指明了具體方向。但是政策要求落實(shí)到法律制度表達(dá)，還需要打通宅基地產(chǎn)權(quán)制度的要素通路，即宅基地產(chǎn)權(quán)主體制度、客體制度及內(nèi)容制度等相互融洽。本文聚焦于“三權(quán)分置”下，宅基地產(chǎn)權(quán)主體制度的理解和構(gòu)造問(wèn)題。

一、宅基地所有權(quán)主體

我國(guó)《憲法》第10 條明確規(guī)定宅基地屬于集體所有?！段餀?quán)法》第58 條和第59 條對(duì)此原則進(jìn)行了確認(rèn)?！段餀?quán)法》將所有權(quán)分為三種類型——國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)。《土地管理法》第9 條也進(jìn)一步明確，宅基地屬于農(nóng)民集體所有。

對(duì)于集體所有權(quán)，即便是《物權(quán)法》也并沒(méi)有給出定義，僅僅是提出了這一所有權(quán)類別。具體到集體所有權(quán)主體、集體所有權(quán)的權(quán)利架構(gòu)等問(wèn)題，學(xué)界都還一直爭(zhēng)論不休[1]。筆者認(rèn)為，對(duì)集體所有權(quán)的理解，應(yīng)當(dāng)區(qū)分所有制意義上的宅基地所有權(quán)和民事法律規(guī)則層面的宅基地所有權(quán)，這既是能夠解析目前學(xué)界爭(zhēng)論的癥結(jié)問(wèn)題的思路，也是理順宅基地“三權(quán)”內(nèi)在關(guān)系的基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)民集體是所有制意義上的宅基地所有權(quán)主體

我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的產(chǎn)生有特殊的歷史和時(shí)代背景。從自然意義上來(lái)說(shuō)，與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)密不可分。在鄉(xiāng)土中國(guó)，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系交織，形成了村落，是中國(guó)作為幾千年農(nóng)業(yè)大國(guó)的立國(guó)基礎(chǔ)。從社會(huì)制度層面說(shuō)，將這種地緣、血緣關(guān)系固定和延續(xù)下來(lái)，卻是社會(huì)主義公有制改造的主要成果?！按蛲梁婪痔锏亍笔蔷酆先罕娏α客品r(nóng)村封建土地剝削制度的動(dòng)力。作為土地革命的成果，新中國(guó)成立以后，并沒(méi)有直接代之以農(nóng)村集體土地制度，而是確立了農(nóng)民私人土地所有制。1950 年《中華人民共和國(guó)土地改革法》對(duì)農(nóng)民享有自家宅基地完整的所有權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。但是，土地私有制從根本上與社會(huì)主義國(guó)家屬性相違背，土地私有制可能產(chǎn)生的貧富差距問(wèn)題也會(huì)與追求共同富裕的社會(huì)主義目標(biāo)相悖離，因此，以合作化方式推進(jìn)農(nóng)村土地社會(huì)主義改造是歷史發(fā)展的必然。但是，農(nóng)村土地的社會(huì)主義改造沒(méi)有循著預(yù)想的從“自愿合作”到“集體共識(shí)”到“集體所有”的逐步過(guò)渡發(fā)展過(guò)程，在大躍進(jìn)式推進(jìn)后，迅速?gòu)霓r(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，并在制度層面固定下來(lái)[2]。正是因?yàn)檗r(nóng)村集體土地所有制的設(shè)立過(guò)程缺少了自下而上的農(nóng)民集體共識(shí)自發(fā)形成的基礎(chǔ)，所以集體土地所有制的權(quán)利表達(dá)和運(yùn)行結(jié)構(gòu)一直處于不確定的狀態(tài)。

集體土地所有權(quán)是集體土地所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式?！段餀?quán)法》可以說(shuō)是對(duì)農(nóng)村土地的根本歸屬性權(quán)利——土地所有權(quán)予以明確和規(guī)范的基本大法?！段餀?quán)法》中的“農(nóng)民集體所有權(quán)”究竟是不是一個(gè)規(guī)范語(yǔ)義層面的民事權(quán)利表達(dá)呢？如果是，那么從規(guī)范的語(yǔ)義學(xué)表達(dá)角度來(lái)看，農(nóng)民集體所有權(quán)的民事權(quán)利主體究竟是“農(nóng)民集體”還是“農(nóng)民”呢？有不同的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)。

有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民集體”就是民事法律意義上的農(nóng)民集體所有權(quán)主體。農(nóng)民集體是一個(gè)集合性概念，是由集體成員組成的一個(gè)集合體。由于集體成員是一個(gè)動(dòng)態(tài)的身份化概念，繼而農(nóng)民集體也是一個(gè)構(gòu)成動(dòng)態(tài)變化的概念。在集體形成之時(shí)有一個(gè)固定成員構(gòu)成，繼而就有了隨成員生老病死、婚嫁流動(dòng)而增減變化的情況[3]。

還有學(xué)者從《物權(quán)法》第59 條規(guī)定之文義進(jìn)行剖析，認(rèn)為從文本語(yǔ)義上看也可以解讀為“農(nóng)民”是集體所有權(quán)的主體。這也符合農(nóng)村集體所有制強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的權(quán)益實(shí)現(xiàn)和保護(hù)的終極價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)民作為集體所有權(quán)的主體更能夠避免“集體”虛化以及“集體”權(quán)益的公地悲劇問(wèn)題。按照這種理解，農(nóng)民作為“集體成員”是集體所有權(quán)的主體，而“集體所有”則是成員所有的實(shí)現(xiàn)方式?！段餀?quán)法》第63 條對(duì)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定，將權(quán)利的行使主體也界定為集體成員，這更進(jìn)一步呼應(yīng)和印證了農(nóng)民是集體所有權(quán)主體的立法意圖。當(dāng)然集體所有權(quán)概念框架下的農(nóng)民集體所有，不是農(nóng)民私人所有或農(nóng)民共同所有，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)類似于總有，即農(nóng)民作為成員和集體共同對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)[4]。

筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都不足以充分說(shuō)明，在我國(guó)現(xiàn)行的民事法律制度框架下，“農(nóng)民集體”或“農(nóng)民”就是集體所有權(quán)主體。就農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體的觀點(diǎn)而言，其所強(qiáng)調(diào)的農(nóng)民集體不同于個(gè)體，也不同于個(gè)體合伙，它不是簡(jiǎn)單的個(gè)體權(quán)益加總，也不可簡(jiǎn)單、具體的分割為個(gè)體權(quán)益；它不是一個(gè)純粹的共有概念，更強(qiáng)調(diào)一種公共性所有；它也不同于類似公司結(jié)構(gòu)的獨(dú)立法人實(shí)體，因?yàn)樗荒苊撾x于集體成員而獨(dú)立存在，相比獨(dú)立的法人具有區(qū)別于股東的獨(dú)立主體地位來(lái)說(shuō)，更強(qiáng)調(diào)成員的意志和權(quán)益，不存在獨(dú)立于成員存在的基礎(chǔ)和意義。所以在作出農(nóng)民集體是集體所有權(quán)主體立論的同時(shí)，也都會(huì)提出農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體的獨(dú)立人格化改造要求，可能的路徑包括法人組織化改造或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織化改造。就農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)主體的觀點(diǎn)而言，其所強(qiáng)調(diào)的農(nóng)民也不是獨(dú)立個(gè)體意義上的主體。它是歸屬于特定集體的成員，具有身份性；與農(nóng)民集體具有互生性，如果農(nóng)民集體滅失了，那么自然也不存在農(nóng)民作為集體所有權(quán)主體的前提；所有權(quán)行使方式的集體性，即要求農(nóng)民個(gè)體意識(shí)形成集體共識(shí)。所以在作出農(nóng)民是集體所有權(quán)主體立論的同時(shí)，也都會(huì)配之以總有制度、集體代表制度等集體性實(shí)現(xiàn)制度。因此，不應(yīng)當(dāng)從民事法律規(guī)范層面對(duì)農(nóng)民集體所有進(jìn)行語(yǔ)義規(guī)范的解讀。農(nóng)民集體所有更多的是一種所有制表達(dá)，其制度內(nèi)涵中包含了農(nóng)民集體與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題。農(nóng)民集體作為一種經(jīng)濟(jì)組織及社會(huì)組織形態(tài)的存在，是社會(huì)主義公有制的基本要求，而農(nóng)民作為集體成員是集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織運(yùn)行的構(gòu)成單位，也是集體存在的價(jià)值歸宿。農(nóng)村集體所有制在法律上的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)形式是農(nóng)民集體所有權(quán)，其制度內(nèi)涵中的農(nóng)民及集體關(guān)系，需要在具體的權(quán)利規(guī)范層面予以明確?！叭龣?quán)分置”本質(zhì)上也正是農(nóng)民集體所有制在權(quán)利規(guī)則層面予以規(guī)范表達(dá)的要求。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是民事規(guī)范層面的宅基地所有權(quán)主體

民事法律規(guī)范層面的宅基地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足農(nóng)村集體土地所有制的內(nèi)涵要求，以及民事法律主體屬性要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是符合這一要求的宅基地所有權(quán)主體。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為規(guī)范意義上的農(nóng)民集體所有權(quán)主體具有適當(dāng)性。一方面，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自然和社會(huì)形成過(guò)程來(lái)看，其本身就是農(nóng)民集體聚合的產(chǎn)物，也是農(nóng)民集體的存在和表現(xiàn)形式。農(nóng)民集體概念的形成與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的演變具有同一性。農(nóng)民集體所有制是在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)演化為集體化運(yùn)動(dòng)后形成的制度結(jié)果。1958 年開始，全國(guó)掀起的人民公社化運(yùn)動(dòng)確立了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的人民公社制度，有了生產(chǎn)隊(duì)集體所有的概念。人民公社雖然解體了，但是三級(jí)所有卻保留下來(lái)。這三級(jí)所有的集體組織，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，也都可溯源是人民公社時(shí)期形成的組織。當(dāng)然，由于人民公社的躍進(jìn)式發(fā)展，以及后繼改革開放發(fā)展沖擊下的區(qū)域性差別，有的地方農(nóng)民集體并沒(méi)有建立集體經(jīng)濟(jì)組織，也有以村民委員會(huì)或村民小組作為集體組織形式的存在。

另一方面，從民事主體規(guī)范要求的角度來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織符合民事主體要求。民事主體資格構(gòu)成一般有四個(gè)方面要求：1.名義獨(dú)立；2.意志獨(dú)立；3.財(cái)產(chǎn)獨(dú)立；4.責(zé)任獨(dú)立。要滿足這四要素要求，就要求農(nóng)民集體的主體形式必須有規(guī)范的組織和運(yùn)行結(jié)構(gòu)，這樣保證內(nèi)部能夠形成統(tǒng)一的集體共識(shí)；同時(shí)還要有對(duì)外的統(tǒng)一代表形式，以滿足與其他民事主體的獨(dú)立性分割要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的主體表現(xiàn)形式，即便目前還有待完善之處，但至少?gòu)膬?nèi)部組織規(guī)范化和外部獨(dú)立代表性發(fā)展的完善空間來(lái)說(shuō)，都是最佳的選擇。同時(shí)，從適法性角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也符合我國(guó)民事法律制度中的主體要求。《民法總則》延續(xù)了《民法通則》之規(guī)定，我國(guó)民事法律制度框架下，主體依然分類為自然人、法人和非法人組織三大類。但《民法總則》的進(jìn)步之處在于，將一些在實(shí)踐中有主體身份，可法律上又沒(méi)有明確屬性的主體進(jìn)行了確認(rèn)。比如第96 條就明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人?？梢?，依據(jù)《民法總則》之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體所有權(quán)主體也是符合規(guī)范邏輯的。

當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的法律主體形式，在規(guī)范存在意義上也是一個(gè)概括性的法律界定，在歷史發(fā)展的過(guò)程中，可以有不同的組織和存在形式，比如歷史上的經(jīng)濟(jì)合作社，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，經(jīng)濟(jì)工商總社等。在現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式有了多種探索路徑，農(nóng)民股份經(jīng)濟(jì)合作社也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種新的存在形式。

二、宅基地資格權(quán)主體

農(nóng)民集體所有制內(nèi)涵中包括了農(nóng)民集體和集體成員之間的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)民集體統(tǒng)一行使集體所有權(quán)的主體表現(xiàn)，這是集體所有制強(qiáng)調(diào)的“集體”屬性的要求和體現(xiàn)。集體所有制的核心價(jià)值也在于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的終極保護(hù)，不能單純強(qiáng)調(diào)集體而忽視集體成員的所有權(quán)益。農(nóng)民集體和集體成員本就是一對(duì)相輔相成的概念，農(nóng)民集體權(quán)益總體上應(yīng)當(dāng)與集體成員的權(quán)益相一致，但在實(shí)現(xiàn)所有權(quán)益時(shí)，圍繞不同的權(quán)利客體，權(quán)利行使方式也不盡相同。特別是土地權(quán)益，有時(shí)是需要集體行使所有權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)的，比如集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓；有時(shí)是需要集體成員分割使用的形式實(shí)現(xiàn)的，比如宅基地使用。從宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)到宅基地使用權(quán)的底層邏輯本質(zhì)上就是以集體成員分割使用的形式得以行使和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)。兩權(quán)鏈接的基點(diǎn)就在于集體成員身份，即宅基地資格權(quán)。

明確宅基地資格權(quán)主體，就是要明確農(nóng)民集體成員。從概念邏輯上說(shuō)，集體成員是在明確了農(nóng)民集體范疇后，自然能夠明確的。但事實(shí)邏輯上，集體成員又是農(nóng)民集體的構(gòu)成要素，只有明確了集體成員的判定標(biāo)準(zhǔn)，才能確定農(nóng)民集體。關(guān)于農(nóng)民集體成員的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有三種主要的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)和操作模式。1.以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定；2.以長(zhǎng)期生活為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定；3.以戶籍為原則，兼顧長(zhǎng)期生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定[5]。這三種操作模式都是實(shí)踐操作的經(jīng)驗(yàn)提煉，是應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的操作方案。

但是這種操作經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)在理論和實(shí)踐上都不能說(shuō)是無(wú)瑕疵的。首先，如果嚴(yán)格按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)操作，實(shí)質(zhì)上就存在將農(nóng)民集體所有權(quán)這樣一個(gè)民事權(quán)利與行政村建制及戶籍管理這樣的行政管理權(quán)力嫁接、錯(cuò)配的問(wèn)題。如果行政性的戶籍就能等同于集體成員的話，會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)凌駕于農(nóng)民集體所有權(quán)之上的問(wèn)題。而且隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，已明確打破城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度要求的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)并將戶籍作為集體成員判定的唯一和絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是不妥當(dāng)?shù)摹Ｆ浯?，以長(zhǎng)期生活標(biāo)準(zhǔn)判定也是存在一定問(wèn)題的。一是“長(zhǎng)期”的標(biāo)準(zhǔn)不好確定，三年、五年還是十年算長(zhǎng)期，這在認(rèn)識(shí)上并沒(méi)有一個(gè)客觀統(tǒng)一的可度量標(biāo)準(zhǔn)。二是長(zhǎng)期居住的起算點(diǎn)是從何時(shí)開始？是連續(xù)計(jì)算，還是加總計(jì)算？對(duì)于那些進(jìn)城打工的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，常年在城市工作，逢年過(guò)節(jié)或是農(nóng)忙時(shí)段回農(nóng)村居住一段時(shí)間，是否視為長(zhǎng)期居??？三是對(duì)于那些從出生開始就幾乎沒(méi)有在農(nóng)村生活的農(nóng)民工二代來(lái)說(shuō)，是否就能夠認(rèn)定為非長(zhǎng)期居住，進(jìn)而否認(rèn)其集體成員資格呢？四是有許多租住、借住，乃至后來(lái)就長(zhǎng)期生活在一個(gè)村里的所謂外來(lái)戶，這些人是否可以基于長(zhǎng)期生活而取得成員資格呢？這些情況都為以長(zhǎng)期居住標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

必須強(qiáng)調(diào)的是，以上所述集體成員判定標(biāo)準(zhǔn)只是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并不是理論邏輯論證下的結(jié)論。也正因此，從理論邏輯出發(fā)，才提出了上述的一些問(wèn)題。當(dāng)然，我們對(duì)于成員資格判定標(biāo)準(zhǔn)的分析和明確并不是說(shuō)集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要國(guó)家從法律層面予以統(tǒng)一，也并不是說(shuō)要由國(guó)家來(lái)認(rèn)定集體成員。從權(quán)源上說(shuō)，農(nóng)民集體是集體成員存在的本源，沒(méi)有農(nóng)民集體，集體成員的存在也就沒(méi)有任何意義。因此，認(rèn)定集體成員資格的權(quán)力應(yīng)該屬于農(nóng)民集體。有學(xué)者也明確提出集體成員資格應(yīng)當(dāng)依據(jù)社區(qū)集體章程規(guī)定的條件，經(jīng)集體自治決議決定。也就是說(shuō)，即便從理論邏輯出發(fā)認(rèn)為可能存在上述問(wèn)題，但在不違反強(qiáng)制性法律法規(guī)的情況下，經(jīng)農(nóng)民集體自治決定的標(biāo)準(zhǔn)就是合法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為什么要尊重和肯定農(nóng)民集體自治決定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呢？需要從農(nóng)民集體所有權(quán)形成的歷史淵源進(jìn)行分析。法律意義上農(nóng)民集體的雛形形成于合作化及人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期。雖然當(dāng)時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的確立有一些躍進(jìn)，但是農(nóng)民集體的劃分卻不是完全由行政指令劃定的，根本上還是以尊重農(nóng)民自愿結(jié)成的生產(chǎn)共同體為基礎(chǔ)的。在已經(jīng)形成的農(nóng)民集體基礎(chǔ)上，隨著農(nóng)民集體成員生老病死、婚喪嫁娶等原因?qū)е碌娜藛T變動(dòng)，總體上也是在初始確定的成員基礎(chǔ)上基于血緣、親緣等因素而衍生的，還是對(duì)農(nóng)民集體共識(shí)認(rèn)定的成員資格的確認(rèn)和延續(xù)。

在尊重農(nóng)民自治的前提下，并不是說(shuō)對(duì)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理性認(rèn)識(shí)就沒(méi)有任何意義了。假設(shè)一種情況下，如果農(nóng)民集體沒(méi)有形成集體章程，沒(méi)有對(duì)集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明確，有一個(gè)農(nóng)民主張其為集體成員，但是農(nóng)民集體卻不認(rèn)可其成員身份，這種情況下，就需要國(guó)家或者說(shuō)社會(huì)共識(shí)有一個(gè)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)或指引。法院在面對(duì)爭(zhēng)議時(shí)，也正是以此標(biāo)準(zhǔn)或指引作為裁判的依據(jù)。筆者認(rèn)為可以綜合以下幾方面予以考慮并判定其是否為集體成員。1.在集體所有權(quán)形成之時(shí)即屬于集體成員的，即合作化時(shí)期就取得了集體成員資格，后續(xù)在未放棄集體成員資格并取得城市社會(huì)保障或取得其他集體成員資格的情況下，持續(xù)享有集體成員資格；2.已經(jīng)取得集體成員資格的農(nóng)民的子女，因自然血緣或擬制血緣關(guān)系而取得集體成員資格，后續(xù)在未放棄集體成員資格并取得城市社會(huì)保障或取得其他集體成員資格的情況下，持續(xù)享有集體成員資格；3.因婚嫁而加入某集體生活，并放棄原集體成員身份的，取得新加入集體成員資格，后續(xù)在未放棄集體成員資格并取得城市社會(huì)保障或取得其他集體成員資格的情況下，持續(xù)享有集體成員資格；第四，經(jīng)集體決議或集體以實(shí)際行動(dòng)認(rèn)可其為集體成員。歸于實(shí)質(zhì)來(lái)看，集體成員資格的確定不能脫離其是否依賴于集體土地，即集體土地是否作為其基本的生產(chǎn)資料和生存保障。

三、宅基地使用權(quán)主體

關(guān)于宅基地使用權(quán)主體，一直有一個(gè)困擾問(wèn)題，即“農(nóng)戶”。根據(jù)《物權(quán)法》第152 條、第153 條，《土地管理法》第62 條之規(guī)定，農(nóng)村宅基地是按照一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申請(qǐng)的?，F(xiàn)行立法關(guān)于宅基地使用權(quán)規(guī)范并不全面，在規(guī)定了按戶取得宅基地使用權(quán)以后，對(duì)宅基地使用權(quán)的存續(xù)、流轉(zhuǎn)等等都沒(méi)有規(guī)定。這就容易產(chǎn)生誤導(dǎo)，即宅基地使用權(quán)的主體是不是就是“農(nóng)戶”呢？而農(nóng)戶在我國(guó)民事主體法律制度中居于什么樣的地位呢？宅基地使用權(quán)的主體究竟為誰(shuí)呢？

（一）“農(nóng)戶”的民事法律主體地位辨析

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系下對(duì)農(nóng)戶的獨(dú)立主體地位是明確認(rèn)可的。但這種獨(dú)立的主體地位究竟是否為一種獨(dú)立的民事法律主體，在學(xué)術(shù)界是存在認(rèn)識(shí)爭(zhēng)議的。主要有以下幾種觀點(diǎn)。1.非法律概念說(shuō)。該觀點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)戶做出了極端的否定解釋，認(rèn)為從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成當(dāng)時(shí)的歷史背景來(lái)分析，選擇以家庭為主體進(jìn)行承包也是兼顧調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和考慮小農(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)下的以家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的現(xiàn)實(shí)狀況而作出的一種妥協(xié)性選擇。因此，有學(xué)者提出，“土地承包經(jīng)營(yíng)戶”更多的是著眼于對(duì)以農(nóng)村家庭為單位組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的現(xiàn)狀的確認(rèn)，而不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，最終會(huì)被法人結(jié)構(gòu)替代[6]。2.非民事主體說(shuō)。該觀點(diǎn)對(duì)于農(nóng)戶的民事主體地位也還是持否定的態(tài)度。有學(xué)者提出，將戶作為民事主體，否定了家庭成員的獨(dú)立人格，與現(xiàn)代婚姻家庭繼承法的精神相悖[7]。還有學(xué)者認(rèn)為，戶的概念容易導(dǎo)致民事主體承擔(dān)責(zé)任的不明確，不利于矛盾糾紛的解決[8]。3.商事主體說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《民法總則》第55 條的規(guī)定，這里所指的承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶所進(jìn)行的活動(dòng)本質(zhì)上是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此與個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)自企業(yè)一樣，戶屬于商個(gè)人的一種[9]。4.新民事主體說(shuō)。該觀點(diǎn)從民事法律關(guān)系角度分析并得出肯定農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的主體地位的認(rèn)識(shí)結(jié)論。指出從相關(guān)法律規(guī)定可以看出農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶都是以權(quán)利義務(wù)承擔(dān)者的姿態(tài)直接呈現(xiàn)出來(lái)。如《農(nóng)村土地承包法》第16 條和第17 條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)屬于一類特殊的民事權(quán)利主體。對(duì)外來(lái)說(shuō)，戶主是戶的當(dāng)然代表，其對(duì)外代表本戶所為的民事行為；對(duì)內(nèi)來(lái)說(shuō)，全體成員連帶，即以戶的名義進(jìn)行的一切法律行為所產(chǎn)生的后果原則上由戶的全體成員承擔(dān)[10]。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律規(guī)范體系下，對(duì)農(nóng)戶表述大體上可以區(qū)分為兩種情況，一是具體為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶；一是直接表述為農(nóng)戶。應(yīng)對(duì)于具體的權(quán)利語(yǔ)境來(lái)說(shuō)，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，就專指的是已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶；而農(nóng)戶則是對(duì)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)申請(qǐng)資格或已經(jīng)取得這兩項(xiàng)權(quán)利的概括性表述。因此，農(nóng)戶的描述情況和內(nèi)涵相比農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶更為豐富。如果從權(quán)利變動(dòng)的過(guò)程角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶指的是一種具有申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的主體資格；而土地承包經(jīng)營(yíng)戶是具體取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。如果從權(quán)利主體的概括性角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系下，特定權(quán)利取得主體的一般性概括，在目前明確的法律規(guī)范體系下，至少包括土地承包經(jīng)營(yíng)戶和宅基地使用戶；而土地承包經(jīng)營(yíng)戶則就是專指取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。上述學(xué)者關(guān)于農(nóng)戶的民事主體地位的探討更多的是聚焦于農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶而言的，即便是肯定農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的民事主體地位的觀點(diǎn)也不能夠涵蓋和類推得出農(nóng)戶具有作為宅基地使用權(quán)民事主體的權(quán)利能力和行為能力的結(jié)論。聚焦于宅基地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶不等同于承包經(jīng)營(yíng)戶，也更不應(yīng)當(dāng)是其權(quán)利主體。

（二）集體成員是初始取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體

1.“農(nóng)戶”不是宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體

如上所述，宅基地使用權(quán)取得中的一戶一宅規(guī)則，所指的“戶”不同于農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶是具有組織生產(chǎn)意義的單位，而宅基地取得中的“戶”主要是指家庭。宅基地使用權(quán)初始取得的形式是無(wú)償分配，目的主要在于實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)民集體成員的基本居住和生活保障。從落實(shí)其保障功能需要的角度來(lái)說(shuō)，以家庭為單位進(jìn)行宅基地分配具有充分的合理性。初始的宅基地使用權(quán)制度只關(guān)注了宅基地的保障需要，并未從產(chǎn)權(quán)的角度對(duì)其進(jìn)行完整的權(quán)能考慮和權(quán)利構(gòu)成設(shè)計(jì)。而長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)民更多的被限制在農(nóng)村土地之上，對(duì)宅基地本身的要素價(jià)值、產(chǎn)權(quán)價(jià)值及流動(dòng)性需求也未得到重視和考慮，故而在實(shí)踐中對(duì)于宅基地使用權(quán)的主體及其對(duì)應(yīng)的權(quán)益問(wèn)題也未產(chǎn)生普遍性的立法需求[11]。

“農(nóng)戶”作為宅基地使用權(quán)取得的單位有其特定的歷史背景和“居住保障功能”需要。但是以“戶”為單位限定取得單位和取得方式并不等于限定了宅基地使用權(quán)的主體。正如城市中對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，避免過(guò)度炒房，以損害住房的居住保障功能，所采取的措施也是針對(duì)家庭限定購(gòu)房資格。而所購(gòu)買房屋的產(chǎn)權(quán)卻并非囿于“家庭”為產(chǎn)權(quán)主體。

2.集體成員是初始取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體

（1）集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是其資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑

無(wú)論是歷史上強(qiáng)調(diào)居住保障性的宅基地使用權(quán)，還是發(fā)展中肯定其收益權(quán)能的宅基地使用權(quán)，集體成員都具有初始取得宅基地使用權(quán)的主體資格。

首先，集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)的使用價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活資料。土地更多的是以直接使用的形式發(fā)揮著其生產(chǎn)和生活要素價(jià)值。作為基本的生產(chǎn)資料，構(gòu)建了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，作為基本的生活資料，構(gòu)建了宅基地使用權(quán)制度。集體成員取得并使用宅基地是農(nóng)民集體直接使用宅基地的實(shí)現(xiàn)形式。

其次，集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是集體土地使用權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式。收益權(quán)能是改革開放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷賦予宅基地使用權(quán)的?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種法定類型予以規(guī)定，也是對(duì)其財(cái)產(chǎn)屬性的充分肯定。集體成員取得宅基地使用權(quán)也是在集體土地所有制框架下，農(nóng)民得以實(shí)現(xiàn)其土地所有權(quán)益的路徑。

再次，集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體社會(huì)保障的要求。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村和城市的社會(huì)保障體系是完全獨(dú)立的兩套運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)保障依托于土地，因而宅基地首要需求是為集體成員提供居住保障。集體成員享有宅基地資格權(quán)，就是集體土地對(duì)于集體成員提供居住保障的體現(xiàn)。

（2）集體成員以“戶”的形式共同共有宅基地使用權(quán)

雖然初始取得宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是集體成員。但是無(wú)論從銜接宅基地使用權(quán)制度歷史的需要，還是從尊重宅基地使用權(quán)實(shí)踐現(xiàn)狀的需要，亦或是從初始取得宅基地使用權(quán)的居住保障功能的要求，集體成員取得宅基地使用權(quán)都應(yīng)當(dāng)是以戶的形式取得。取得宅基地使用權(quán)后，集體成員在同一戶內(nèi)共同共有宅基地使用權(quán)。

共有，是兩個(gè)以上的民事主體對(duì)同一產(chǎn)權(quán)的共同享有狀態(tài)。共有并不僅限于所有權(quán)層面的共有，任何權(quán)利都可以形成共有關(guān)系[12]。同樣的，城市中夫妻共同購(gòu)買住房，即可形成了家庭對(duì)住房所占的建設(shè)用地使用權(quán)的共同共有的法律狀態(tài)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有宅基地使用權(quán)主要呈現(xiàn)如下法律特征：一方面，以婚姻、血緣關(guān)系形成的家庭之內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員均為其宅基地使用權(quán)主體，即宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不是單一的民事主體；另一方面，同一戶之內(nèi)宅基地使用權(quán)具有單一性，即在具體到宅基地使用權(quán)的行使中，各權(quán)利主體必須形成一個(gè)整體意志，否則宅基地使用權(quán)行使行為將無(wú)法產(chǎn)生法律效力[13]。當(dāng)然，這種共同共有是法定的權(quán)利狀態(tài)，如果家庭成員之間自愿放棄所有的權(quán)利份額，亦可產(chǎn)生按份共有或單獨(dú)所有的權(quán)利狀態(tài)。

（三）集體成員不是繼受取得宅基地使用權(quán)的限制性權(quán)利主體

雖然宅基地使用權(quán)的初始取得要限于集體成員，即有資格權(quán)的主體。但是在資格權(quán)實(shí)現(xiàn)為具體的宅基地使用權(quán)以后，繼續(xù)轉(zhuǎn)讓時(shí)則不應(yīng)當(dāng)限制于集體成員間，這也是強(qiáng)調(diào)宅基地“三權(quán)分置”的意義所在。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，一方面其土地權(quán)益以財(cái)產(chǎn)對(duì)價(jià)的形式得以實(shí)現(xiàn)，另一方面宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離出來(lái)，恢復(fù)為集體成員的一種身份性權(quán)利。

宅基地使用權(quán)的繼受主體不應(yīng)限制于集體成員主要有三方面理由。1.宅基地使用權(quán)作為對(duì)集體成員的居住保障，在宅基地?zé)o償分配的初始取得環(huán)節(jié)就已經(jīng)得到實(shí)現(xiàn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意圖是為了實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)則，供需充分匹配，宅基地產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)交換價(jià)值才能夠?qū)崿F(xiàn)。如果限制了繼受取得的主體范圍，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)。2.宅基地使用權(quán)放開流轉(zhuǎn)對(duì)于集體成員的居住保障也不會(huì)產(chǎn)生消極的影響。通過(guò)宅基地初始分配已經(jīng)得到保障的集體成員，如果決定將其保障性宅基地流轉(zhuǎn)出去的話，那么就相當(dāng)于是其自主選擇以宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)來(lái)替代實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障。3.宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，集體成員仍然享有和保留宅基地資格權(quán)，即集體成員仍然保留著宅基地之上的終極土地權(quán)益。這進(jìn)一步申明了宅基地使用權(quán)放開流轉(zhuǎn)的制度支持。

綜上，在宅基地三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，集體成員資格只是初始取得宅基地使用權(quán)的前提條件，并非在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中限制宅基地使用權(quán)繼受取得主體的限制條件。而允許宅基地使用權(quán)突破農(nóng)民集體范圍流轉(zhuǎn)，充分調(diào)動(dòng)和實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也正是宅基地三權(quán)分置改革的意義所在。

宅基地“三權(quán)分置”改革的核心是在于通過(guò)宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)利群鏈條，充分盤活宅基地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)民和社會(huì)對(duì)宅基地資源的合理利用和權(quán)益的分配共享。政策的價(jià)值導(dǎo)向必須依賴于科學(xué)、穩(wěn)定的法律制度建構(gòu)才能夠得到實(shí)現(xiàn)。將宅基地“三權(quán)分置”政策，在法律上予以規(guī)范表達(dá)，是宅基地制度改革“于法有據(jù)”的根本要求。明晰宅基地權(quán)利群的主體制度是規(guī)范和界定宅基地三權(quán)內(nèi)容的基本前提，更是明確宅基地權(quán)利歸屬和動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，穩(wěn)定相應(yīng)法律關(guān)系的根本要求。應(yīng)在未來(lái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》以及目前正在修訂的《土地管理法實(shí)施條例》中予以明確。