周少來

(中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100028)

1 問題的提出

當(dāng)代中國現(xiàn)代化進(jìn)程全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)急劇變革，尤其在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向激變中鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也同樣快速變革，并呈現(xiàn)出一定結(jié)構(gòu)性變遷的趨向。深刻認(rèn)識鄉(xiāng)村治理中的結(jié)構(gòu)性變化，并揭示結(jié)構(gòu)性問題背后的體制性根源，關(guān)系到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興的有效推進(jìn)。在深入全國各地的鄉(xiāng)村調(diào)研中，常常為鄉(xiāng)村社會多種多樣的“組織體系”迷惑不解：駐村第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、扶貧工作隊、鄉(xiāng)村振興工作隊、村黨支部、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村財務(wù)監(jiān)督小組、村民議事會、村民理事會、村集體經(jīng)濟(jì)合作社(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社)、村集體經(jīng)濟(jì)股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表會議、村民代表大會，等等。當(dāng)然，由于全國近60萬個行政村所處地域不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會結(jié)構(gòu)狀況也千差萬別，上述組織的具體名稱和存在數(shù)量更是紛繁多樣。而數(shù)量繁多的鄉(xiāng)村組織使人難以完全明白各個組織的組織定位和組織職能。

但從上述組織的行政性與自主性程度、授權(quán)來源和組織職能來分析，大致可以分為三類。第一類是行政性組織。其組織設(shè)立和人員構(gòu)成來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的黨政組織部門，權(quán)力授予和職能定位是自上而下，權(quán)力合法性來自黨政授權(quán)，其組織身份是上級黨政部門在基層鄉(xiāng)村的組織代表，職能是服務(wù)于上級黨政部門的行政性項目和任務(wù)。村級自治組織和廣大村民對行政性組織的設(shè)定和人員任命，幾乎沒有參與權(quán)和決定權(quán)。如駐村第一書記(組織職位)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部(組織職位)、駐村工作隊(扶貧工作隊)等。

第二類是半行政化組織。如村黨支部和村委會，這兩個組織本來應(yīng)是村級的自治性組織(村黨支部主要是領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級自治事務(wù))。村黨支部組成由村內(nèi)全體黨員選舉產(chǎn)生，而村委會組成由全體村內(nèi)選民選舉產(chǎn)生，其組織定位和組織性質(zhì)由《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定為基層群眾自治組織。村黨支部雖說更為復(fù)雜一些，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)和組織監(jiān)督甚至組織任命，行政化色彩更濃一些，但由村內(nèi)全體黨員選舉產(chǎn)生，因而具有基層黨組織自治性的一面。這兩個組織應(yīng)是有更多自治空間的基層自治性組織，權(quán)力來源應(yīng)是自下而上的方式，組織定位是自治性管理和服務(wù)。但在近年來不斷下沉的國家權(quán)力和項目任務(wù)中，其自主性不斷受到擠壓和覆蓋，大多數(shù)成為半行政化組織，甚至一部分成為完全行政化組織，接受上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和各種考核。

第三類是自治性組織。這類組織按照組織規(guī)章和政策設(shè)定，應(yīng)是完全的自治性組織。如村務(wù)監(jiān)督委員會、村財務(wù)監(jiān)督小組、村民議事會、村民理事會、村集體經(jīng)濟(jì)合作社(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社)、村集體經(jīng)濟(jì)股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表會議、村民代表大會等，應(yīng)是村民實現(xiàn)自我監(jiān)督和自我服務(wù)的組織。但這類組織也往往處于上述行政性組織和半行政化組織的“領(lǐng)導(dǎo)”和“掌控”之下，其自治性也受到侵蝕。如一些村務(wù)監(jiān)督委員會的“名存實亡”，村集體經(jīng)濟(jì)組織也多為村兩委組織所掌控等(村支部書記兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織的董事長)，甚至在一些地方出現(xiàn)村黨支部書記兼任村委會主任、同時兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織董事長的“三位一體”現(xiàn)象。

從上述對鄉(xiāng)村組織的初步分析和分類中可以發(fā)現(xiàn)一些問題線索，即鄉(xiāng)村社會存在的組織疊加、角色疊加(人員疊加)、職能疊加、利益疊加、規(guī)則疊加、責(zé)任疊加等現(xiàn)象。如何概括以上現(xiàn)象，如何認(rèn)識背后的體制性根源，此種現(xiàn)象又給鄉(xiāng)村社會治理帶來哪些長期影響，對基層治理現(xiàn)代化的制度性效益影響如何，如何促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級？本文提出的問題和初步概括是：鄉(xiāng)村社會治理中的組織體系疊加、人員角色疊加、職能責(zé)任疊加、利益規(guī)則疊加等，產(chǎn)生了多重權(quán)力的疊加覆蓋、多重權(quán)力邊界不清和定位不明，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中 “權(quán)力過密化”趨勢。換言之，多重組織疊加和權(quán)力疊加導(dǎo)致了“權(quán)力內(nèi)卷化”和“權(quán)力邊際效用遞減”趨勢，并由此產(chǎn)生一系列“權(quán)力過密化效應(yīng)”(1)本文提出的“權(quán)力過密化”概念，是借鑒了黃宗智等學(xué)者在研究中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)時所用的“過密化”概念。黃宗智認(rèn)為，在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中，由于受到人多地少和土地自然生產(chǎn)力有限的雙重約束，在勞動力大量富裕而資本和技術(shù)短缺的生存壓力下，為了獲得最大限度的土地總產(chǎn)出，單位土地面積上投入越來越多的勞動力，最終導(dǎo)致其單位勞動力(單位工作日)的邊際報酬遞減、甚至為零。這便是中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“沒有發(fā)展的增長”，及所謂的農(nóng)業(yè)“過密化”或“內(nèi)卷化”。參見黃宗智：《中國農(nóng)村的過密化與現(xiàn)代化：規(guī)范認(rèn)識危機(jī)及出路》，上海社會科學(xué)院出版社，1992年版，第72頁；黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷》，法律出版社，2014年版，總序第5頁。。分析此種日益強(qiáng)化的體制性現(xiàn)象和體制性治理趨勢，對于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興有重要意義。

2 “權(quán)力過密化”的制度性表征

“權(quán)力過密化”現(xiàn)象及趨勢的形成非“一日之功”，而是中國長期的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變遷的“累積現(xiàn)象”，只是在近年來城市化進(jìn)程加速和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快的雙重壓力下日益凸顯。如延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅的全面取消，導(dǎo)致國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生根本改變；城市化的加速使城鄉(xiāng)之間流動性加大，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)性社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變；商品化和市場化的深入使農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民生活方式和價值觀念的變化[1]23。特別是城鄉(xiāng)雙向互動和雙向交流的不斷深化，以及精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的加速完成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，是鄉(xiāng)村社會“權(quán)力過密化”的時代背景和社會動因。同時，在不斷加速的精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的雙重壓力下，行政體制的制度取向和制度潛能日益被強(qiáng)化和普遍使用[2]30-34。在新的歷史時期，行政體制更是通過層層加碼施壓、層層下放責(zé)任、層層檢查考核等新生機(jī)制，其制度潛能幾乎得以無限制地發(fā)揮和被普遍強(qiáng)化[3]。這是鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化”的體制機(jī)制方面的制度性根源?！皺?quán)力過密化”具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理過程的“多重疊加”。

一是組織疊加。鄉(xiāng)村治理中既有來自上級黨政部門的行政性組織，如駐村第一書記和駐村工作隊；也有本是自治性組織但已被半行政化的組織，如村民委員會；還有本應(yīng)是村民自治組織但已被行政化組織深刻影響的自治性組織，如村務(wù)監(jiān)督委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織。行政性組織、半行政化組織、自治性組織，這三種類型組織的組織性質(zhì)、功能定位、權(quán)力來源、權(quán)力取向都各不相同，造成了不同程度的組織交叉、組織覆蓋、組織擠壓、組織錯亂等“組織疊加效應(yīng)”。任何組織都有其組織設(shè)定和組織授予的不同權(quán)力，組織疊加必然造成權(quán)力疊加，這是鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化”的組織基礎(chǔ)。

二是角色疊加。不同的組織由不同的角色和人員組成，組織疊加的人格化表象就是角色疊加和人員疊加。在各地的鄉(xiāng)村調(diào)研中可以看到各種各樣的角色和人員，如駐村的第一書記、本村的支部書記、本村的支部副書記、駐村工作隊的隊長、駐村工作隊的成員、村委員會主任，村委員會副主任、村務(wù)監(jiān)督委員會主任、村經(jīng)濟(jì)合作者社長，村集體經(jīng)濟(jì)股份公司董事長，另外還有“包村”或“掛村”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，等等。多重角色(人員)的疊加必然在鄉(xiāng)村場域的權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)權(quán)力交叉和疊加，加之不同角色(人員)之間往往還有多重的交叉任職，如村書記兼任村集體經(jīng)濟(jì)合作社的董事長之類的，更使其角色職權(quán)和利益代表取向交疊不明。

三是職權(quán)疊加。組織和人員的疊加在權(quán)力運(yùn)行中也隨之產(chǎn)生各種各樣的職權(quán)疊加，導(dǎo)致鄉(xiāng)村各種權(quán)力之間覆蓋重疊、定位不清和邊界不明，往往造成越是上級賦予的權(quán)力，越是能夠帶來更多資源和項目權(quán)力，也越在鄉(xiāng)村治理中“說了算”。如駐村第一書記的職權(quán)與本村黨支部書記的職權(quán)，如何區(qū)分和“無牽制運(yùn)用”是一個問題。當(dāng)前第一書記都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政部門的干部擔(dān)任，由于其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級各個部門中有一定的組織資源和人脈關(guān)系，能給所駐的村莊帶來一定的項目資金和其他資源，自然大多數(shù)第一書記的職權(quán)就覆蓋了本村書記的職權(quán)。又如村支部書記兼任村委會主任，同時又兼任村集體經(jīng)濟(jì)合作社(或股份公司)的董事長，那么這個書記的職權(quán)就覆蓋了本村莊的“黨、政、經(jīng)”三種權(quán)力，成為管理一方的真正“鄉(xiāng)村領(lǐng)袖”。如果是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)及其收益，有些高達(dá)幾百萬、幾千萬(2)如浙江省平湖市，近年來市委市政府提出的目標(biāo)是解決村集體經(jīng)常性收入70萬元以下的“薄弱村”，并于2018年實現(xiàn)了平湖市所有村莊的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常性收入達(dá)到100萬元以上。參見中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所、“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新組編：《浙江省平湖市調(diào)研資料匯編》(內(nèi)部調(diào)研資料)，第1頁。。這時所謂的“村務(wù)監(jiān)督委員會”的權(quán)力，就與“三位一體”的黨支部書記權(quán)力處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，以如此“軟弱的權(quán)力”去監(jiān)督“強(qiáng)大的權(quán)力”，其監(jiān)督效果可想而知。如果缺乏必要的村民監(jiān)督和上級監(jiān)督，就會發(fā)生“小官巨貪”問題。

四是規(guī)則疊加。按照法治主義原則，組織中的“游戲規(guī)則”對所有參與者來說應(yīng)體現(xiàn)出某種強(qiáng)制性[4]65。但由于組織疊加和角色疊加，在鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村公共事務(wù)應(yīng)該運(yùn)用何種“規(guī)則”來處理和應(yīng)對，也往往表現(xiàn)出很大程度上的“規(guī)則疊加”。行政性組織和人員，如駐村第一書記和駐村工作隊，其組織編制和人員屬于體制內(nèi)的“正式組織”，權(quán)力合法性來源屬于正式制度的賦予，遵守的制度和規(guī)則也必然是科層制的正式規(guī)則，其權(quán)力和責(zé)任也是“對上負(fù)責(zé)”的。村兩委的組織和人員，按照法理規(guī)定應(yīng)該屬于基層群眾自治組織，理應(yīng)按照村民自治的制度和規(guī)則辦事，應(yīng)代表鄉(xiāng)村共同體的利益。但由于國家權(quán)力的不斷下沉，許多村兩委的組織和人員被“行政化”，其遵守的組織規(guī)定和權(quán)力規(guī)則也更多是科層制和行政化的正式規(guī)則。村莊的自治性組織和人員，如村務(wù)監(jiān)督委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織，理應(yīng)按照鄉(xiāng)村共同體的禮俗秩序和慣例規(guī)則來運(yùn)行，但受于上級行政性組織和村莊半行政化組織的雙重壓力，其日常運(yùn)轉(zhuǎn)也處于非正式規(guī)則(村內(nèi)規(guī)則)與正式規(guī)則(科層規(guī)則)的雙重約束之下?！坝螒蛞?guī)則”的多重疊加，導(dǎo)致鄉(xiāng)村各類角色和人員的角色模糊和行為沖突。

五是利益疊加。以上所述的組織疊加、角色疊加、職權(quán)疊加、規(guī)則疊加，背后的實質(zhì)和行為動機(jī)其實是“利益疊加”。由于不同的鄉(xiāng)村管理人員來源于不同的組織、擔(dān)當(dāng)不同的角色、運(yùn)用不同的職權(quán)、遵循不同的規(guī)則，不同的利益追求影響鄉(xiāng)村治理行動(廣義的利益，包括經(jīng)濟(jì)利益、政治升遷和社會名望等)。行政性組織人員來自上級正式組織的派任和賦權(quán)，更多的是代表其組織利益和個人利益；半行政化人員(村兩委成員)理應(yīng)代表鄉(xiāng)村共同體的利益，但由于被行政化組織考核(如村黨支部書記和村主任，其工資性補(bǔ)助和獎金福利與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對其的年終考核績效掛鉤)，也在一定程度上承擔(dān)著貫徹上級組織意圖的功能，并在上級組織利益與群眾利益之間的夾縫中盡力維持平衡；自主性組織的人員理應(yīng)代表和促進(jìn)鄉(xiāng)村共同體的利益，理應(yīng)把分散化、差異化甚至原子化的“群眾利益”匯集和集中，也即把“無組織的利益”自我“組織化”起來[5]390，但隨著行政性組織和半行政化組織的權(quán)力擠壓和利益侵蝕，自治性組織的自主權(quán)利和實現(xiàn)空間也受到壓縮。在鄉(xiāng)村共同體的實際運(yùn)行中，背后的行為動機(jī)其實是各種組織利益、個人利益和鄉(xiāng)村公共利益的合作和競爭狀態(tài)，哪一種利益占據(jù)主導(dǎo)地位和分得更多“蛋糕”，要看其在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和作用。

3 “權(quán)力過密化”的制度性根源

當(dāng)代中國現(xiàn)代化進(jìn)程的全面推進(jìn)構(gòu)成了鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化”的時代背景，加速的城市化進(jìn)程與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，則是鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化”的社會場域。高達(dá)2億多的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工和經(jīng)商撕裂和解構(gòu)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會之間的中間結(jié)構(gòu)(如鄉(xiāng)紳自治)分崩離析，從政府衙門(縣衙門)到老百姓家門之間的紳權(quán)、族權(quán)不復(fù)存在，國家權(quán)力直面分散化、原子化的個體家庭[6]278-281。也就是說自上而下的黨政權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村社會的治理和發(fā)展，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興被“國家化”和“行政化”了，成為現(xiàn)代國家統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代化進(jìn)程中的“國家行動”。這是通過一系列的政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)和項目下鄉(xiāng)等多種方式實現(xiàn)的，最終導(dǎo)致了“社會的國家化”和“鄉(xiāng)村的離散化”[7]38-49。正是在流動性社會加劇和鄉(xiāng)村共同體解體的社會轉(zhuǎn)型時期，國家行為推動的精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快提速，鄉(xiāng)村社會治理和發(fā)展面臨著一系列急迫而艱難的任務(wù)，國家權(quán)力的全面下沉和全面滲透正當(dāng)其時。集中力量辦大事的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的制度潛能。各種各樣的鄉(xiāng)村治理任務(wù)不斷下放和落實于鄉(xiāng)村社會：精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會綜治維穩(wěn)、農(nóng)民社會保障、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村組織振興等，所有這些任務(wù)和項目都面臨著時間緊、任務(wù)重、壓力大的共同問題。

時間緊，是指完成任務(wù)時間上的趕時、超時。例如，黨中央規(guī)定的2020年完成脫貧攻堅任務(wù)，此前一些省級黨委把完成時間提前到2019年，有些甚至提前到2018年完成。同時，各個縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了留夠更多的“機(jī)動時間”和“回旋余地”，也會把完成任務(wù)的時間更加提前。因此各地縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍給貧困村派駐“第一書記”和扶貧工作隊的動機(jī)更有出于“趕超”的考慮。任務(wù)重，是指從精準(zhǔn)扶貧、綜治維穩(wěn)、農(nóng)民社會保障到鄉(xiāng)村振興，幾十項項目最終的落實單位和實施對象都離不開鄉(xiāng)村社會的農(nóng)民家庭和個體。但在鄉(xiāng)村社會流動性加劇和“空心化”嚴(yán)重的約束下，鄉(xiāng)村振興“中堅力量”嚴(yán)重缺失，這在不發(fā)達(dá)農(nóng)村更為突出。所以縣鄉(xiāng)兩級的黨政力量普遍深入鄉(xiāng)村親自實施了各種各樣的繁重任務(wù)。壓力大，是指中央考核省級政府，省級政府考核市縣級政府，市縣級政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為各種行政責(zé)任的最終政府落實單位。為了保證完成任務(wù)和“轉(zhuǎn)移壓力”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便利用“權(quán)力鏈條”把壓力和責(zé)任“下卸”給自治性的村級組織。這便是近幾年來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍實施考核村級組織干部的“施壓辦法”，其日?？己撕湍杲K考核的成績直接決定著該村黨支部書記和村委會主任的個人工資補(bǔ)貼和獎金，也可能決定著未來本村得到上級政府項目的多少和資助的大小。

以上只是鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化”的宏觀制度背景，其具體落實和實現(xiàn)的體制機(jī)制則更為復(fù)雜細(xì)密，也更為隱秘[8]。簡單來說，主要包括層層加碼施壓、層層下放責(zé)任和層層檢查監(jiān)督。

一是層層加碼施壓。在中央對省級、省級對市級、市級對縣級層層加碼的機(jī)制下，“動員式”“集中式”治理的機(jī)制壓力最終還是傳遞到縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。縣、鄉(xiāng)兩級黨委政府，為了盡快地、保質(zhì)保量地完成各種任務(wù)和項目，一方面從縣、鄉(xiāng)兩級黨政部門中抽調(diào)精干力量組成第一書記隊伍和扶貧工作隊，把國家化的黨政權(quán)力直接下派并深入老百姓的家門口和家中；另一方面把自治性鄉(xiāng)村組織“行政化”，通過“權(quán)力鏈條”影響鄉(xiāng)村自治權(quán)力，并通過簽訂完成任務(wù)的各種責(zé)任書和考核表，在完成時間、完成數(shù)量和完成質(zhì)量上進(jìn)一步加碼施壓，以便為縣、鄉(xiāng)政府留有更多的“機(jī)動時間”，把完成任務(wù)和落實責(zé)任加碼施加在第一書記、駐村干部和村級組織頭上。這便導(dǎo)致了越來越多的“權(quán)力進(jìn)村”現(xiàn)象和趨勢，“項目任務(wù)”帶動“權(quán)力進(jìn)村”，“項目任務(wù)”逼迫“權(quán)力進(jìn)村”。

二是層層下放責(zé)任。通過層層簽訂的各種各樣黨政責(zé)任書和項目實施責(zé)任書，中央和省級政府追查縣級政府的責(zé)任，縣級政府通過各種黨政責(zé)任書追查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過與鄉(xiāng)村干部(包括上級派來的駐村干部和本村兩委干部)簽訂各種責(zé)任書，把精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的各種任務(wù)，通過權(quán)力鏈條和項目責(zé)任書將大部分責(zé)任下放到鄉(xiāng)村干部頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和駐村包村干部通過這樣的方式，以及掌控本村兩委干部的考核和工資待遇，影響了自治性組織的權(quán)力和行為，造成國家化權(quán)力對自治性權(quán)力的覆蓋和影響。

三是層層檢查監(jiān)督。通過以上的權(quán)力施壓機(jī)制和責(zé)任下放機(jī)制，縣、鄉(xiāng)兩級政府的一項工作，便是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織(包括駐村第一書記和駐村工作隊)的檢查監(jiān)督。如果說駐村第一書記、駐村工作隊的“權(quán)力進(jìn)村”是日?；⒅贫然?、正式化的“權(quán)力過密化”，那么來自省級、市級、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各式各樣的“檢查監(jiān)督”，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會寧靜封閉的“無為政治”來說[6]59，就是臨時性、經(jīng)常性、非正式的“權(quán)力過密化”?！俺ｑv村莊的權(quán)力”加上“經(jīng)常進(jìn)村的權(quán)力”，以及國家化、行政化權(quán)力對自組織、自治性鄉(xiāng)村權(quán)力的替代和覆蓋，一起構(gòu)成了“過渡擁擠”的鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化”。

4 “權(quán)力過密化”的制度性效應(yīng)

多重權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村導(dǎo)致“權(quán)力過密化”，從現(xiàn)代化發(fā)展視角來看，一方面表明國家發(fā)展戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村問題的高度重視，亟待改變從鄉(xiāng)村貧困到鄉(xiāng)村振興的一系列困境和問題；另一方面，伴隨而來的國家權(quán)力的不斷下沉，各級國家權(quán)力代表已進(jìn)入民眾的家門口。從制度性效應(yīng)來看，“權(quán)力過密化”的影響和后果，可以從正向和負(fù)向兩個方面來考察。

4.1 “權(quán)力過密化”的正向效應(yīng)

“權(quán)力過密化”適應(yīng)從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興的一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略，是國家重整鄉(xiāng)村社會和推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的國家舉措，是保障各項時間緊、任務(wù)重、壓力大的重大工程和項目實施的制度性工具。“權(quán)力過密化”的正向效應(yīng)主要包括：

一是有利于組織整合能力的提升。組織整合和組織協(xié)調(diào)是組織能力的制度基礎(chǔ)，為了快速推進(jìn)各項鄉(xiāng)村發(fā)展工程，各種組織進(jìn)入鄉(xiāng)村。既有市縣下派的第一書記，也有市縣鄉(xiāng)選派的包村干部，還有縣鄉(xiāng)選派的駐村工作隊，加上本村的兩委組織及其他自主性組織，多重組織的疊加需要有效的組織整合和協(xié)調(diào)。以執(zhí)政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的基層黨組織自然成為組織整合的核心，以第一書記為中心整合政黨組織、行政性組織、半行政化組織和自治性組織，形成組織和動員鄉(xiāng)村社會的組織領(lǐng)導(dǎo)中心。

二是有利于社會動員能力的加強(qiáng)。組織群眾和動員群眾是中國共產(chǎn)黨的重要領(lǐng)導(dǎo)方式，是發(fā)動群眾參與社會治理的行動策略，也是基層政府所熟悉和慣用的治理手段[7]154-155。在新的歷史時期，急迫的發(fā)展任務(wù)和治理重任，更使“集中式治理”“動員式治理”在鄉(xiāng)村治理中大行其道。所以歷史上所熟悉的“下派書記”“下派工作隊”“包村包片”等社會動員方式，得以在近年來被各個地方和基層政府普遍使用。這種以黨政組織“行政性介入”為通道，以科層化強(qiáng)制性命令為基礎(chǔ)的社會動員，使“一體貫通式”的社會動員能力得以極大加強(qiáng)。

三是有利于政策執(zhí)行能力的強(qiáng)化。從中央到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種鄉(xiāng)村振興的國家政策和項目最終都需要在基層鄉(xiāng)村得到落實，所以政策執(zhí)行能力是政策目標(biāo)落實的保障。而組織進(jìn)村和權(quán)力進(jìn)村成為強(qiáng)化政策執(zhí)行能力的最常用手段，所以全國各地縣鄉(xiāng)政府普遍給“黨支部癱瘓村、村委會不強(qiáng)村、極度貧困村、宗族和黑惡勢力強(qiáng)勢村和問題矛盾突出村”等，派出精干的第一書記和幫扶工作隊。在強(qiáng)制性組織整合和權(quán)力整合支持下，基層鄉(xiāng)村社會的政策執(zhí)行能力得以極大強(qiáng)化。

四是有利于鄉(xiāng)村治理能力的提升。正是由于多重的組織力量、權(quán)力資源和項目資金進(jìn)入鄉(xiāng)村，在黨政力量的統(tǒng)合下，在行政性命令的指揮下，以行政化權(quán)力為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理能力得以短時間內(nèi)極大劇增。這從“村村通工程”、貧困戶精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村禁燒秸稈、鄉(xiāng)村垃圾處理、土地征用和拆遷、工程移民搬遷、宅基地整治和“土地增減掛鉤”等一系列任務(wù)的實施落實中可以看到。同時，在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)2020年即將完成，鄉(xiāng)村振興全面展開的新形勢下，這種依靠組織疊加、人員疊加、職權(quán)疊加和資源疊加等“權(quán)力過密化”的舉措，黨政統(tǒng)合型一體推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力提升的制度路徑，還將在很長一段時間內(nèi)得以繼續(xù)強(qiáng)化。

4.2 “權(quán)力過密化”的負(fù)向效應(yīng)

“權(quán)力過密化”在通過組織整合和能力提升推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的同時，也附帶和隱藏著不少的制度負(fù)效應(yīng)，其長期性的負(fù)面影響和制度性效應(yīng)也將逐步顯現(xiàn)，這在全國各地的實地調(diào)研中也得到不同程度的證實。

一是鄉(xiāng)村“權(quán)力內(nèi)卷化”趨勢。如同黃宗智指出的那樣，單位土地上勞動力的無限投入，導(dǎo)致單位勞動力(單位工作日)邊際報酬遞減一樣[9]51。鄉(xiāng)村社會“權(quán)力的過密化”也容易導(dǎo)致“權(quán)力的內(nèi)卷化”，以及單位權(quán)力的邊際收益遞減。換言之，各種權(quán)力的覆蓋遮蔽、沖突內(nèi)耗和效應(yīng)對沖，使得每一種權(quán)力的權(quán)力潛能和作用不能夠得到最優(yōu)的發(fā)揮。這體現(xiàn)在鄉(xiāng)村權(quán)力的相互替代、相互疊加、相互沖突和相互抵消中。在鄉(xiāng)村社會的治理中，有縣級黨政部門權(quán)力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門權(quán)力等間接性權(quán)力，也有常駐村莊的第一書記、駐村工作隊、村黨支部、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表大會等直接性權(quán)力。以第一書記為核心的黨政統(tǒng)合權(quán)力的“一支獨(dú)大”，容易替代和覆蓋自治性組織和廣大村民的自治權(quán)力。也就是說，黨政權(quán)力效用得到極大發(fā)揮，自治性權(quán)力的效用就會在無形中“被抑制”縮減。各種權(quán)力之間的定位不明、邊界不清和功能不顯，更使“權(quán)力內(nèi)卷化”效應(yīng)更加凸顯。這也是多年來基層群眾自治權(quán)利和基層民主受到擠壓和萎縮的制度性根源。

二是鄉(xiāng)村治理成本急劇增加。組織疊加和人員疊加導(dǎo)致治理成本增加，因為任何組織和人員都需要一定的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)作保障。第一，上級黨政部門下派的第一書記和駐村工作隊，其工作經(jīng)費(fèi)和工資福利都需要原單位來支付，空缺的原工作崗位和業(yè)務(wù)就需要再聘用和借調(diào)其他人員來填補(bǔ)，這會增加原單位的行政成本。第二，行政村兩委干部的補(bǔ)貼待遇逐漸“工資化”，隨著國家權(quán)力的不斷下沉，作為自治組織的村兩委干部幾乎完全被“行政化”。既然已被“行政化”，也就需要“行政化工資”加以支持保障，這便是東中西部各地政府普遍把村支部書記和村主任“工資”納入縣鄉(xiāng)兩級財政的根源?！按甯刹繄蟪旯べY化”由西部地區(qū)的每年1萬～2萬元，到中部地區(qū)的3萬～5萬元，再到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的10萬～20萬元[1]。第三，村級行政化公務(wù)費(fèi)用增加，村級辦公場所標(biāo)準(zhǔn)化提升(一般都有300平方米～500平方米的辦公用房)，電腦復(fù)印機(jī)等現(xiàn)代辦公設(shè)備，甚至配備有專門的后勤服務(wù)人員。據(jù)《半月談》報道：中部地區(qū)某村干部統(tǒng)計，一個星期要打印3 000頁匯報材料[10]。鄉(xiāng)村治理成本的增加，將在未來經(jīng)濟(jì)形勢走低的大環(huán)境壓力下，更加對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提出制度性制約和挑戰(zhàn)。

三是權(quán)力替代和權(quán)力覆蓋?！皺?quán)力過密化”是以組織和人員的疊加和覆蓋為組織基礎(chǔ)的。第一，第一書記權(quán)力替代原村支書權(quán)力，并以第一書記權(quán)力為核心重新整合鄉(xiāng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)。第二，基層黨組織權(quán)力替代村民自治組織權(quán)力，村莊公共權(quán)力以第一書記和村黨支部為核心，作為自治組織的村民委員會幾乎被“行政化”并依附于黨組織權(quán)力。這在普遍推行村支部書記和村委會主任“一肩挑”以后，此種權(quán)力替代和覆蓋會更加突出。第三，基層“黨政權(quán)力”(第一書記、村支書和村委會)覆蓋自治性組織(村務(wù)監(jiān)督委員會、村民議事會等)權(quán)力，在基本被“一體行政化”后的基層“黨政權(quán)力”，幾乎掌控和支配著其他村民自治組織權(quán)力，村民自治失去長久性保障的制度性基礎(chǔ)。

四是鄉(xiāng)村基層民主自治空間被壓縮。各種體制性、組織化國家權(quán)力的“進(jìn)村入戶”，吸納和掌控基層自治組織的權(quán)力，使鄉(xiāng)村基層民主自治空間極度萎縮和衰減。第一，“權(quán)力過密化”改變了基層自治組織的授權(quán)來源，從村民自下而上的民主授權(quán)更多更隱秘地變成了“自上而下”的行政授權(quán)，形成了基層治理中的“單軌政治”權(quán)力格局[6]288。第二，堵塞了自下而上的利益?zhèn)魉屯ǖ?，在國家?quán)力和國家資源的不斷下沉中，鄉(xiāng)村自治性組織為了得到更多的鄉(xiāng)村共同利益(加上村干部自身的利益)，愿意主動依附和依賴于上級黨政權(quán)力，其代表鄉(xiāng)村共同體利益的“角色定位”容易被弱化，延續(xù)和強(qiáng)化了基層權(quán)威與社會利益的分離結(jié)構(gòu)，使地方權(quán)威與地方社會的利益一致性逐漸弱化[11]15，鄉(xiāng)村基層的民主自治失去了堅固的社會利益支持基礎(chǔ)。

五是村民參與的積極性和主動性衰減。在國家權(quán)力進(jìn)駐鄉(xiāng)村和自治組織行政化以后，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興成了各級行政化權(quán)力主導(dǎo)的“國家工程”，作為鄉(xiāng)村振興主體的廣大村民反而“隱居其后”。鄉(xiāng)村治理的各項工程和項目，從規(guī)劃設(shè)計、資金支持和落地實施，幾乎完全成為“國家工程”，村民參與程度低。鄉(xiāng)村自治組織被“行政化”后，一些村民議事會、村民代表大會等機(jī)構(gòu)多數(shù)處于“名存實亡”狀態(tài)。村兩委干部代表村莊共同體和村民利益的“角色”不斷模糊和消減，基層民主參與的渠道和機(jī)制也被壓縮和扭曲。鄉(xiāng)村社會的有生力量大多被“城市化”，留在鄉(xiāng)村社會的多數(shù)為“老弱病殘幼”，基層民主自治的中堅力量缺失，村民大多處于“無力參與”狀態(tài)。

5 從“權(quán)力過密化”走向多元協(xié)同治理

多重權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會導(dǎo)致了國家權(quán)力直接面對原子化的基層民眾，從而形成了鄉(xiāng)村治理“權(quán)力過密化”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，深刻影響著鄉(xiāng)村治理“共建共治共享”格局的形成，深刻影響著鄉(xiāng)村治理走向制度化、現(xiàn)代化的進(jìn)程。鄉(xiāng)村治理“權(quán)力過密化”無形中促成和強(qiáng)化了傳統(tǒng)的“一元主導(dǎo)”的治理體制格局和制度慣性。一是通過組織疊加和權(quán)力疊加，把傳統(tǒng)的“集中式整治”和“動員式治理”的政治動員體制發(fā)揮到極致，使行政體制的制度潛能一再強(qiáng)化，并通過新時期新形式的“層層加碼機(jī)制”“層層卸責(zé)機(jī)制”和“層層檢查機(jī)制”，形成了新型的“全能政府”的治理路徑和治理依賴，并造成了日益沉重的行政成本和行政壓力。二是在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的政治壓力下，以及在黨政統(tǒng)合一體貫通推進(jìn)國家現(xiàn)代化的大勢下，科層制的強(qiáng)制性權(quán)力常駐鄉(xiāng)村并主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村企事業(yè)組織、社會組織、村民自組織等社會性組織的生成空間極度壓縮，其自治性力量和作用難以發(fā)揮，基層治理現(xiàn)代化的社會性自治基礎(chǔ)難以生成。三是村民主體性參與不足，這其中既有流動性社會不斷加劇造成人才流失的客觀根源，也有基層民主參與渠道收縮的制度性根源。在不斷深入和不斷強(qiáng)化的黨政權(quán)力“過密化”壓力下，黨政行政化權(quán)力覆蓋和遮蔽基層自治性權(quán)力，基層民主自治制度被虛置和虛化，民主自治空間被蠶食和壓縮。在“權(quán)力過密化”制度性慣性驅(qū)使下，基層民主自治的主體性受到影響，社會主義基層民主的制度性基礎(chǔ)受到侵蝕。然而，在現(xiàn)代化進(jìn)程全面推進(jìn)的當(dāng)今中國，開放性、流動性和多元性已是普遍的社會事實。面對急劇變遷的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)，面對鄉(xiāng)村振興全面戰(zhàn)略的各項重任，面對多種多樣的基層社會問題和矛盾，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)需從“一元威權(quán)治理”走向“多元協(xié)同治理”。

鄉(xiāng)村社會“多元協(xié)同治理”格局的形成，需要民主法治社會的堅定決心，需要國家戰(zhàn)略層面的“頂層設(shè)計”，需要制度性的體制機(jī)制改革。一是堅定改革現(xiàn)行政府管理體系，普遍推進(jìn)省直管市、省直管縣體制。可以考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府改革為縣市級派出機(jī)構(gòu)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所”，進(jìn)一步“賦權(quán)賦能”擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自治基礎(chǔ)，并試點(diǎn)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由當(dāng)?shù)孛癖娛跈?quán)和監(jiān)督的體制機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的“利益關(guān)聯(lián)”和“責(zé)任向下機(jī)制”。二是擴(kuò)大鄉(xiāng)村社會的有生“中堅力量”，壯大鄉(xiāng)村振興的主體隊伍。在不斷促進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，加速農(nóng)民工一體融入城市進(jìn)程，減少鄉(xiāng)村人口的同時，加強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和人才的回引力度，暢通城市人才和資本返回鄉(xiāng)村的制度通道，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才、資金和技術(shù)的雙向自由流動。借鑒浙江臨海市、平湖市等“新鄉(xiāng)賢建設(shè)”的地方經(jīng)驗，堅決破除城鄉(xiāng)要素自由流動的制度障礙，借助各種人才回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)力量，壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的人才支持基礎(chǔ)。三是鞏固鄉(xiāng)村基層民主自治的制度體系，開拓村民民主參與的渠道和路徑，保障村民主體性和民主力量得以充分發(fā)揮。遏制不斷加深的鄉(xiāng)村“行政化”趨勢，讓基層民主自治的憲法規(guī)定回歸制度本位。在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的同時，強(qiáng)調(diào)其對村民民主自治的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，減少村民在自治組織的“黨政干預(yù)”，回歸村民自治組織的“民主功能”，扶持和壯大村民自組織的建設(shè)和力量。四是在減少黨政權(quán)力下沉和介入的同時，培育鄉(xiāng)村社會組織的體系和力量，盡量“讓村民自己的事情自己來辦”。在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)、鄉(xiāng)村教育醫(yī)療和鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面，增大政府購買社會組織服務(wù)的力度。提升鄉(xiāng)村村民自我管理和自我服務(wù)的組織化水平，開拓村民利益組織化聚合和表達(dá)渠道，提高村民自組織的組織化水平。加大村民民主評議和考核鄉(xiāng)村干部的民主評議力度，選擇基層民主基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)一步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉和民主自治的改革試點(diǎn)。

從鄉(xiāng)村“權(quán)力過密化治理”走向“多元協(xié)同治理”，是中國走向國家治理現(xiàn)代化的必要基礎(chǔ)，也是適應(yīng)城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變革的迫切需要。只有在鄉(xiāng)村振興的歷史性進(jìn)程中，不斷開通城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的制度通道，壯大鄉(xiāng)村社會產(chǎn)業(yè)支撐和人才保障，鞏固基層民主自治的制度根基，讓村民主體參與進(jìn)來，讓多元組織協(xié)同起來，讓鄉(xiāng)村社會成長起來，才是走向鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本制度路徑。