劉 婷

（上海政法學(xué)院國際法學(xué)院，上海 201701）

2010年歐盟委員會實(shí)施了《歐盟委員會關(guān)于制定國家共存措施的指導(dǎo)方針以避免轉(zhuǎn)基因生物在常規(guī)作物和有機(jī)作物中的意外存在的建議》（以下簡稱《共存準(zhǔn)則（2010）》）?！肮泊妗币馕吨D(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物共同在特定區(qū)域內(nèi)種植與生長[1]?！肮泊鏈?zhǔn)則”提出的意義在于避免轉(zhuǎn)基因生物在其他產(chǎn)品中意外存在，防止轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因作物（包括有機(jī)作物）混合造成潛在經(jīng)濟(jì)損失和影響[2]，避免轉(zhuǎn)基因作物“偶然混雜”到其他產(chǎn)品中[3-4]。當(dāng)涉及轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)的食品時，“共存準(zhǔn)則”是決定向消費(fèi)者提供充分知情選擇的一個必然結(jié)果。基于“共存準(zhǔn)則”，具體的共存措施包括技術(shù)上、管理上、義務(wù)上設(shè)置的一系列規(guī)則，這些規(guī)則設(shè)置的目的是在“農(nóng)場”環(huán)節(jié)避免轉(zhuǎn)基因物質(zhì)“偶然混雜”到轉(zhuǎn)基因作物中。共存措施并不是環(huán)境風(fēng)險管理的工具，而是用于解決歐盟轉(zhuǎn)基因作物種植帶來的潛在市場失靈（即市場機(jī)制不能發(fā)揮作用導(dǎo)致市場配置資源的低效率）的工具?！皩徤鞅O(jiān)管”原是銀行業(yè)特定術(shù)語，泛指監(jiān)管部門為了防范和化解銀行業(yè)的特定風(fēng)險，通過制定一系列的規(guī)則，客觀評價從業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，及時進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警和控制的監(jiān)管模式。然而，對應(yīng)新的監(jiān)管主體不難發(fā)現(xiàn)，這種防控風(fēng)險的監(jiān)管模式，不僅可適用于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，而且正在被歐盟用于轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管實(shí)踐中，轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險預(yù)防與預(yù)警正是“共存準(zhǔn)則”提出的動因，監(jiān)管模式與立法架構(gòu)的變化旨在針對轉(zhuǎn)基因食品帶來的多種風(fēng)險進(jìn)行有效管控。歐盟的監(jiān)管措施反映了歐洲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益[5]。共存準(zhǔn)則逐漸改變著歐盟轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的各個方面：從指導(dǎo)原則到監(jiān)管模式，從法律架構(gòu)到執(zhí)法主體；歐盟對于轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管進(jìn)入到“審慎監(jiān)管”的新階段。

1 審慎的監(jiān)管原則：從“風(fēng)險預(yù)防”到“共存準(zhǔn)則”

風(fēng)險預(yù)防原則來自于德國環(huán)境法[6]。風(fēng)險預(yù)防的理念首次用于環(huán)境政策最早可追溯到1970年空氣清潔法案第一次草案，真正作為一項(xiàng)法律原則被引入則是1976年處理污染的行政法令[7]。風(fēng)險預(yù)防原則在國際環(huán)境法和國際條約中也有著舉足輕重的作用。風(fēng)險預(yù)防原則引入國際公約最早是在1984年的北海公約會議[8]。在轉(zhuǎn)基因生物的潛在負(fù)面影響范圍等相關(guān)科學(xué)信息和知識不充分而面臨科學(xué)不確定性的情況下，風(fēng)險預(yù)防原則是決策制定和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)[9]。20世紀(jì)70年代以來，很多國際環(huán)境法律中都加入了風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)容?！独锛s宣言》原則15中規(guī)定的“風(fēng)險預(yù)防原則”屬于軟條款：出于保護(hù)環(huán)境的目的，各個國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)其能力，廣泛采用“風(fēng)險預(yù)防原則”。“對于存在嚴(yán)重威脅或者不可逆的情況缺乏充分的科學(xué)確定性也不應(yīng)成為延遲采用成本-收益措施以保護(hù)環(huán)境退化的理由”，這意味著，即使不能肯定危害一定會出現(xiàn)，管理者也應(yīng)當(dāng)采取成本-收益措施來防止這種嚴(yán)重的不可逆的危害。而且，對于科學(xué)上的不確定性，《卡特赫納生物安全議定書》在第10條第6款中規(guī)定：“……缺乏科學(xué)定論，亦不應(yīng)妨礙締約方酌情就轉(zhuǎn)基因生物體的進(jìn)口問題做出決定”。由于《生物安全議定書》是第一部采用了風(fēng)險預(yù)防原則的國際條約，它在環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生方面的意義格外重要[10]?！渡锇踩h定書》的基本預(yù)防理念與風(fēng)險評估要求恰恰彌補(bǔ)了歐盟關(guān)于環(huán)境釋放的90/220/EEC指令的薄弱環(huán)節(jié)[11]。因此，作為《生物安全議定書》締約國，歐盟不僅吸納了“風(fēng)險預(yù)防原則”作為轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的指導(dǎo)原則，更將風(fēng)險預(yù)防的理念融入到具體的法律規(guī)則之中[12]。《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約》第191條第2款的歐盟環(huán)境法律、《統(tǒng)一食品法》第7條以及《有關(guān)有意向環(huán)境排放轉(zhuǎn)基因生物的2001/18/EC指令》在第1條和第4條中都明確指出基于風(fēng)險預(yù)防原則制定。隨著《共存準(zhǔn)則（2010）》的頒布，共存準(zhǔn)則也開始在轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管領(lǐng)域凸顯出其作用，該建議中明確指出共存準(zhǔn)則的性質(zhì)是法律原則，即在將科學(xué)基礎(chǔ)上的歐盟授權(quán)制度與成員國自由決定是否希望在其領(lǐng)土上種植轉(zhuǎn)基因作物的自由相結(jié)合的情況下，歐盟委員會認(rèn)為應(yīng)采取措施，避免轉(zhuǎn)基因生物、常規(guī)作物和有機(jī)作物混合種植?，F(xiàn)行準(zhǔn)則將其內(nèi)容限于制定共存措施的主要原則，認(rèn)識到成員國需要有足夠的靈活性來考慮到其區(qū)域和國家的具體情況以及傳統(tǒng)、有機(jī)和其他類型的特殊當(dāng)?shù)刈魑锖彤a(chǎn)品的需要[13]。該建議也提及了監(jiān)管“共存”措施實(shí)施的重要機(jī)構(gòu)——?dú)W洲共存局（European Coexistence Bureau，ECOB），該機(jī)構(gòu)確立技術(shù)性指導(dǎo)方針并將繼續(xù)致力于與歐盟成員國共同解決轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因共存問題。共存準(zhǔn)則的提出成為風(fēng)險預(yù)防原則的有力補(bǔ)充，將風(fēng)險預(yù)防原則的指導(dǎo)思想從轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)擴(kuò)展到轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的上下游環(huán)節(jié)，更延伸到食品原料供給的最末端，最大限度地將轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險減低，充分體現(xiàn)了審慎監(jiān)管對于風(fēng)險的認(rèn)知與防范的思想。

2 審慎的監(jiān)管主體：從“歐洲食品安全局”到“ECOB”

2002年歐盟為了管制食品安全，設(shè)立了歐洲食品安全局[14]。歐洲食品安全局的風(fēng)險評估職能由《統(tǒng)一食品安全法》規(guī)定，該法在第22條規(guī)定了歐洲食品安全局的職能，它不僅要對各種食品提供科學(xué)的評判標(biāo)準(zhǔn)，還要評估其潛在危害[15]。第23條規(guī)定了歐洲食品安全局的任務(wù)：在歐盟立法規(guī)定的所有情況下以及在其使命范圍內(nèi)的任何問題上向歐共體機(jī)構(gòu)及成員國提供最好的科學(xué)意見；促進(jìn)和協(xié)調(diào)在其任務(wù)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的風(fēng)險評估方法；在委員會任務(wù)范圍內(nèi)向委員會提供科學(xué)和技術(shù)支持，并應(yīng)要求提供對風(fēng)險評估意見的解釋和審議；為完成任務(wù)而進(jìn)行必要的科學(xué)研究；在其職能范圍內(nèi)搜索、收集、整理、分析和總結(jié)各領(lǐng)域的科學(xué)和技術(shù)數(shù)據(jù)；采取行動以查明和確定新出現(xiàn)的風(fēng)險；建立在各個領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)作的組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并負(fù)責(zé)其運(yùn)作。此外，還應(yīng)歐盟委員會的要求，在食品法典委員會實(shí)施的關(guān)于食品和飼料安全的危機(jī)管理程序中提供科學(xué)和技術(shù)援助；在歐盟委員會要求時提供科學(xué)和技術(shù)援助，以期改善共同體、申請國、國際組織和第三國在其使命范圍內(nèi)的合作；確保公眾和利益相關(guān)方在其任務(wù)范圍內(nèi)獲得有關(guān)領(lǐng)域的快速、可靠、客觀和可理解的信息等。在轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域，歐洲食品安全局執(zhí)行的主要職能是提供根據(jù)2001/18/EC指令定義的與轉(zhuǎn)基因生物有關(guān)的食品和飼料以外產(chǎn)品的科學(xué)意見。這種科學(xué)意見本質(zhì)是一種風(fēng)險評估。2009年，歐洲食品安全局曾經(jīng)對美國孟山都公司的轉(zhuǎn)基因玉米品種出具過科學(xué)意見，該意見認(rèn)為MON810轉(zhuǎn)基因玉米是安全的，對健康和環(huán)境不會造成危害，歐盟委員會可能據(jù)此批準(zhǔn)孟山都轉(zhuǎn)基因玉米在歐洲繼續(xù)種植。從對人和動物健康的潛在影響角度看，MON810轉(zhuǎn)基因玉米與傳統(tǒng)玉米一樣安全，不大可能會對環(huán)境造成負(fù)面影響。但這一意見當(dāng)時遭到了環(huán)保組織的堅(jiān)決抵制。

“共存措施”主要通過ECOB來實(shí)施，該機(jī)構(gòu)秘書處設(shè)于西班牙塞維利亞的聯(lián)合研究中心，主要負(fù)責(zé)收集和協(xié)調(diào)可用的科學(xué)與技術(shù)信息。ECOB的任務(wù)包括技術(shù)指導(dǎo)以及通過與成員國和利益相關(guān)者緊密的合作對關(guān)于作物的具體最佳做法達(dá)成共識。值得注意的是，ECOB的實(shí)踐性文件缺乏法律約束力和法律屬性。ECOB的職權(quán)范圍是從播種到首次銷售場所的農(nóng)業(yè)實(shí)踐。如果認(rèn)為必要的話，將來可以將范圍擴(kuò)展到種子生產(chǎn)部門的最佳實(shí)踐，但是ECOB不會考慮“農(nóng)場”環(huán)節(jié)后的實(shí)踐，也不會設(shè)計(jì)指導(dǎo)方針或最佳實(shí)踐的管理措施或事后責(zé)任規(guī)定。對于每一份共識文件，秘書處都要先整合組織現(xiàn)有的背景信息，例如出版物、實(shí)驗(yàn)和每個成員國的慣例。從原始草案到最終的最佳實(shí)踐方案包括與成員國專家的在線協(xié)作和全體會議。早期的文本是相關(guān)利益者咨詢的相關(guān)主題，以確保信息的真實(shí)性與可獲得性，且所有文檔和程序全部公開，并能在ECOB網(wǎng)站上搜索到。ECOB制作的第一份文件涵蓋了玉米種植方面的共存實(shí)踐[16]。在ECOB的主導(dǎo)下，成員國在若干方面成功達(dá)成共識，其中一個要點(diǎn)是對轉(zhuǎn)基因作物與傳統(tǒng)作物種植之間定義適當(dāng)?shù)募夹g(shù)隔離距離。成員國達(dá)成共識的優(yōu)點(diǎn)在于這一舉措充分反映了《共存準(zhǔn)則（2010）》傳達(dá)的精神，即成員國可以自由決定是否將《共存準(zhǔn)則（2010）》作為共存立法的基礎(chǔ)。設(shè)定轉(zhuǎn)基因食品成分含量的標(biāo)識閾值的意義重大，因?yàn)殚撝惦[含的信息也可以作為商業(yè)參與者的參考，這些商業(yè)參與者愿意使用其自有標(biāo)識，例如使用私人的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識。由此可見，與歐洲食品安全局相比，ECOB并不是一個具體的技術(shù)性部門，ECOB扮演的角色更像是一個“中介”，但是這個“中介”的作用是任何一個機(jī)構(gòu)所無法取代的，這是由歐盟的政治架構(gòu)與法律特征所決定的。

歐洲各國一直以來都是對轉(zhuǎn)基因作物的種植和食用持謹(jǐn)慎態(tài)度，相比之下歐盟在轉(zhuǎn)基因作物問題上的態(tài)度與成員國相比較屬于相對“開明”的，主要壓力來自各成員國。歐盟成員國的主要“反轉(zhuǎn)勢力”以法國等國家為首，因?yàn)檗D(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)模式的進(jìn)駐會對法國本土的農(nóng)業(yè)造成很大沖擊；相反，以英國為首的不以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的幾個國家對轉(zhuǎn)基因作物持贊成態(tài)度。因此，歐盟的“共存措施”與ECOB的設(shè)置，是在歐盟層面協(xié)調(diào)成員國利益的需要，更是對轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行審慎監(jiān)管的需要。

3 審慎的監(jiān)管模式：“規(guī)則導(dǎo)向”到“原則導(dǎo)向”的法治化監(jiān)管

對轉(zhuǎn)基因食品等風(fēng)險產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要就如何引導(dǎo)市場參與者的行為做出選擇。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇對市場參與主體來說非常關(guān)鍵，因?yàn)檫@將決定市場參與主體的市場行為選擇。在審慎監(jiān)管的語境下，監(jiān)管模式的選擇對風(fēng)險防控有很大影響。監(jiān)管模式內(nèi)部應(yīng)對監(jiān)管的對象、范圍、行為有著完善的覆蓋。歐盟的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管模式是由多種規(guī)則構(gòu)成的綜合體，在食品法和環(huán)境法范疇下進(jìn)行監(jiān)管。基于規(guī)則的監(jiān)管力圖最大限度地規(guī)定受監(jiān)管行為的內(nèi)容，避免為監(jiān)管空缺留下解釋空間。與基于規(guī)則的監(jiān)管模式相比，基于原則的監(jiān)管故意預(yù)留監(jiān)管空缺，然后在實(shí)際應(yīng)用時進(jìn)行填補(bǔ)。布萊克法律詞典將基于原則的監(jiān)管定義為由3 個特征性要素構(gòu)成：基于廣泛的標(biāo)準(zhǔn)而不是詳細(xì)的規(guī)則；結(jié)果導(dǎo)向型監(jiān)管；增加高級管理責(zé)任[17]。“共存準(zhǔn)則”提出后，為依據(jù)復(fù)雜的規(guī)則進(jìn)行有效監(jiān)管，歐盟的政策依賴于“原則”的監(jiān)管模式，這一模式的核心在于歐盟轉(zhuǎn)基因食品市場依賴于“共存原則”：在遵守標(biāo)識的法律義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)的條件下，農(nóng)民有能力在傳統(tǒng)作物、有機(jī)作物和轉(zhuǎn)基因作物間做出實(shí)際選擇。

在“原則導(dǎo)向型”監(jiān)管模式中，很多廣泛性標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)用于歐盟的轉(zhuǎn)基因食品市場。例如，歐盟的《統(tǒng)一食品安全法》中第5條規(guī)定了食品法的總體原則與目標(biāo)：“食品法應(yīng)追求保護(hù)人類生命和健康的一般目標(biāo)，并保護(hù)消費(fèi)者的利益，包括食品貿(mào)易的公平慣例，酌情考慮保護(hù)動物健康和福利、植物健康和環(huán)境”。第6條與第7條規(guī)定了風(fēng)險分析原則并重申了風(fēng)險預(yù)防原則的意義。第8條指出了立法目標(biāo)在于保護(hù)消費(fèi)者的利益。食品法旨在保護(hù)消費(fèi)者的利益，并為消費(fèi)者提供在消費(fèi)食品方面做出明智選擇的依據(jù)，旨在預(yù)防欺詐或欺騙行為、食物摻假和可能誤導(dǎo)消費(fèi)者的任何其他做法[18]?！督y(tǒng)一食品安全法》第9條和第10條是對透明度原則下的法律約束：“在食品法的準(zhǔn)備、評估和修改過程中，直接或通過代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開和透明的公眾協(xié)商……在不影響歐盟和國家法律關(guān)于獲取文件的適用條款的情況下，在有合理理由懷疑某種食物或飼料可能對人類或動物健康構(gòu)成風(fēng)險的情況下，根據(jù)其性質(zhì)、嚴(yán)重性和程度風(fēng)險，政府當(dāng)局應(yīng)采取適當(dāng)措施，向公眾宣傳健康風(fēng)險的性質(zhì)，盡可能確定食物或飼料的類型、可能存在的風(fēng)險以及措施，已采取或即將采取哪些措施來防止、減少或消除這種風(fēng)險”。此外，轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行環(huán)境釋放時，環(huán)境法的原則適用來自于《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約》的第191～193條。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因生物首先也是“貨物”，在這個意義歐盟貨物自由流通的規(guī)則也適用于轉(zhuǎn)基因生物，那么歐盟法院用于規(guī)制內(nèi)部市場的法律原則也同樣適用于轉(zhuǎn)基因貨物[19]。

4 審慎的立法架構(gòu)：“塊狀架構(gòu)”到“網(wǎng)狀連接”

歐盟轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的立法架構(gòu)有幾大基礎(chǔ)領(lǐng)域：有意釋放、食品與飼料、跨境轉(zhuǎn)移，這些領(lǐng)域既有歐盟層面的立法，也有歐盟承擔(dān)的公約義務(wù)，這些領(lǐng)域聯(lián)合組成了歐盟轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域立法的點(diǎn)式架構(gòu)。架構(gòu)組成包括轉(zhuǎn)基因生物有意釋放到轉(zhuǎn)基因食品上市，食品和飼料或加工用途的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識與可追蹤性，最后是越境轉(zhuǎn)移。對于這3 個部分內(nèi)容，歐盟的1 個指令與4 個條例做出了不同的規(guī)制。2001/18/EC指令規(guī)定：“成員國應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)防原則，確保采取所有適當(dāng)?shù)拇胧┍苊庀颦h(huán)境釋放轉(zhuǎn)基因生物或轉(zhuǎn)基因生物上市對人類健康和環(huán)境造成的不利影響”。第1829/2003號條例建立了轉(zhuǎn)基因食品統(tǒng)一的審批和執(zhí)行制度。第1830/2003號條例則建立了一項(xiàng)全新的“轉(zhuǎn)基因食品追蹤制度”及更嚴(yán)格的標(biāo)識制度。第1946/2003號條例基于《生物安全議定書》規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物的越境轉(zhuǎn)移。條例和指令具有不同的法律地位和法律效力。因此，轉(zhuǎn)基因食品的審批、標(biāo)識與追溯性和越境轉(zhuǎn)移與環(huán)境釋放相比法律約束更為嚴(yán)格與高級。“共存準(zhǔn)則”下歐盟將轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的立法框架以“轉(zhuǎn)基因食品”為中心進(jìn)行多方面擴(kuò)展，即以“共存準(zhǔn)則”為起點(diǎn)，針對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)與銷售的上下游環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，采取多種方法，對監(jiān)管的范圍、權(quán)限與架構(gòu)進(jìn)行了多維度延伸與擴(kuò)展。

4.1 信息范式方法的適用

從監(jiān)管者角度來看，政策的兼容性與監(jiān)管者的利益密切相關(guān)[20]。對于市場上流通的貨物，包括轉(zhuǎn)基因食品在內(nèi)，歐洲法院通過“貨物自由流通案”建立了具有標(biāo)志意義的指導(dǎo)原則——生產(chǎn)者可以選擇遵守一個成員國的規(guī)定。一旦貨物生產(chǎn)者遵守一個成員國的規(guī)定，原則上就能夠在歐盟范圍內(nèi)銷售他們的產(chǎn)品。隨著時間的推移，法令的競爭和成員國在法律制度失效時放松管制壓力將使得法律規(guī)則得到高效統(tǒng)一。然而，這種法律秩序競爭的協(xié)調(diào)并不屬于消費(fèi)者保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等“強(qiáng)制要求”范圍內(nèi)的監(jiān)管措施。在這種情況下，生產(chǎn)者必須接受成員國的不同監(jiān)管。如果歐盟的法令要求這些領(lǐng)域協(xié)調(diào)，它必須通過二級法律積極主動地進(jìn)行，特別是在對消費(fèi)者健康構(gòu)成威脅的情況下。在成員國法律體系中生產(chǎn)者必須接受不同法律規(guī)制。成員國在“強(qiáng)制要求”內(nèi)的監(jiān)管措施仍然需要相稱。在這種情況下，從比較優(yōu)勢的角度來看，由生產(chǎn)者選擇取代成員國選擇的方式?jīng)Q定外部性風(fēng)險是否大于收益，這樣就保證了歐盟市場上的產(chǎn)品種類。從歐洲法院的判決中可以很清楚地看出，根據(jù)比例原則，在消費(fèi)者和環(huán)境保護(hù)受到威脅的領(lǐng)域，由消費(fèi)者選擇取代自上而下的監(jiān)管，即通過所謂的信息范式方法來指導(dǎo)歐盟內(nèi)部市場的立法程序和監(jiān)管。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因生物/食品對消費(fèi)者和環(huán)境存在潛在風(fēng)險，出于對消費(fèi)者保護(hù)和對環(huán)境保護(hù)的考量，歐盟的法律制定者必須考慮到上述原則，為轉(zhuǎn)基因生物/食品監(jiān)管創(chuàng)造可靠的法治環(huán)境。因此，轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的核心在于消費(fèi)者選擇，歐盟的立法者需要提供可靠的政策來確保一條安全的途徑以供消費(fèi)者選擇。進(jìn)而，歐盟選擇了“共存原則”。在“共存”措施下農(nóng)民可以依據(jù)《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約》第34條行使貨物流通自由的權(quán)利，也可以根據(jù)《基本權(quán)利憲章》第16條自由地開展轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物的種植與貿(mào)易[21]。

4.2 比例方法的適用

“共存措施”旨在確保轉(zhuǎn)基因生物的“偶然混雜”低于共同體立法中規(guī)定的容忍限度，不超出必要的范圍?！豆泊鏈?zhǔn)則（2010）》強(qiáng)調(diào)以“比例原則”作為歐盟法的一般指導(dǎo)原則，這一原則在信息范式中已經(jīng)確認(rèn)過。在Cassis de Dijon案中，德國政府完全禁止銷售一種乙醇含量低于法定要求的黑葡萄酒，歐洲法院認(rèn)為這一決定違反了比例原則，可以采取其他限制性更小的手段，如要求廠商在標(biāo)簽上作出說明來達(dá)到同樣的目的。對消費(fèi)者和環(huán)境保護(hù)受到威脅的領(lǐng)域，比例原則給予消費(fèi)者更大的自主選擇權(quán)。為了限制歐盟行為，《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約》第5條規(guī)定：“根據(jù)比例原則，歐盟行為的內(nèi)容和行為不應(yīng)當(dāng)超出實(shí)現(xiàn)條約目標(biāo)的必要行為”。當(dāng)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)管時，不應(yīng)當(dāng)只關(guān)注歐盟層面的法律，也要關(guān)注歐盟法的參與層面和成員國制度。作為一項(xiàng)法律原則，比例原則不僅限制了歐盟行為，也限制了成員國自由裁量權(quán)的邊界[22]。比例原則與共存原則緊密相關(guān)，尤其表現(xiàn)在成員國確定轉(zhuǎn)基因食品中轉(zhuǎn)基因成分的閾值時。因?yàn)樵凇肮泊娲胧毕?，共存措施與轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識的閾值進(jìn)行了聯(lián)結(jié)。例如，轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因農(nóng)田的距離，應(yīng)能夠使非轉(zhuǎn)基因農(nóng)田中作物的轉(zhuǎn)基因成分不超過0.9%[23]。

4.3 污染者自付方法的適用

出于共同責(zé)任原則，農(nóng)業(yè)環(huán)境責(zé)任的確立是基于污染者自付的原則?？紤]到水源和土壤已成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的主要資源，化肥與農(nóng)藥使用不當(dāng)會造成水污染，歐盟部分成員國已對此給予高度關(guān)注，并通過立法劃分出沒有被水污染過的耕地。引入新作物品種的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實(shí)施限制基因流動所必需的農(nóng)場管理措施的責(zé)任[24]。歐盟環(huán)境法中的一般原則——污染者自付原則，在“共存”語境下的解讀也充實(shí)了《環(huán)境責(zé)任指令》。該指令同樣適用于轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管。即使經(jīng)營者沒有過錯也要對《環(huán)境責(zé)任指令》附件3規(guī)定的經(jīng)營者危險行為導(dǎo)致的“環(huán)境損害”負(fù)責(zé)，這些危險行為包括轉(zhuǎn)基因生物與微生物的運(yùn)輸、環(huán)境中有意釋放、投入市場等[25]。根據(jù)該條款，歐盟成員國將適用嚴(yán)格責(zé)任原則來處理轉(zhuǎn)基因生物造成的“損害”。轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物的混合，非轉(zhuǎn)基因食品中含有超過閾值的轉(zhuǎn)基因成分都被視為“損害”。有機(jī)食品標(biāo)識能在一定程度上減少這種損害。農(nóng)民和食品生產(chǎn)商將承受轉(zhuǎn)基因食品不加貼標(biāo)識導(dǎo)致的損失，但是他們之間還要進(jìn)行“實(shí)施污染者是誰”的區(qū)分，因此需要采取嚴(yán)格責(zé)任原則。

上述3 個方面，在既有的塊狀架構(gòu)上將監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)展。特別是比例原則規(guī)定的轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因農(nóng)田的距離，要能使非轉(zhuǎn)基因農(nóng)田中作物的轉(zhuǎn)基因成分不超過0.9%，將共存原則與轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的閾值進(jìn)行聯(lián)結(jié)，打破了原有的點(diǎn)式監(jiān)管，形成了動態(tài)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)的成功構(gòu)架也使得監(jiān)管者能夠盡可能地讓消費(fèi)者理性對待轉(zhuǎn)基因技術(shù)[26]。

5 對我國轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的啟示

轉(zhuǎn)基因食品自問世以來，國際社會就開始對其安全性進(jìn)行討論[27]，關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全性的爭論也愈演愈烈[28]，世界各國都紛紛制定了轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管制度[29]。一個國家對轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制需要在各種利益之間尋求平衡[30]。在轉(zhuǎn)基因技術(shù)與轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管領(lǐng)域，歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品飼料的法規(guī)是世界上最為嚴(yán)格的[31]。歐盟的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管走向了審慎化發(fā)展的道路[32]。有學(xué)者認(rèn)為預(yù)防原則過于模糊和抽象[33]，其實(shí)與具體的規(guī)則相比，法律原則更具有能動性。不僅如此，歐盟“共存準(zhǔn)則”的實(shí)施，事實(shí)上將預(yù)防原則進(jìn)行了貫徹，它不僅在技術(shù)層面連接了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的閾值設(shè)定，豐富了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的法律內(nèi)涵；而且反映了歐盟的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管以“食品”為中心擴(kuò)展到食品鏈條的各端，也體現(xiàn)了歐盟對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度與處理方式，更表明了對于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的審慎化態(tài)勢。歐盟的審慎監(jiān)管實(shí)踐對我國轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管提供了借鑒。我們應(yīng)在堅(jiān)持預(yù)防原則、堅(jiān)持保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，從我國國情出發(fā)，借鑒域外尤其是歐盟的經(jīng)驗(yàn)[34]。

5.1 明確監(jiān)管原則

實(shí)施轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，首先要明確監(jiān)管原則。歐盟從“風(fēng)險預(yù)防”到“共存原則”的演變，凸顯了法律原則在轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管中的指導(dǎo)意義。對于歐盟法來說，其法律原則將貫穿于歐盟內(nèi)部法律規(guī)則產(chǎn)生效力的一切場合；對于歐盟參加的國際條約來說，其法律原則會貫穿于國際法規(guī)范適用的一切場合?！帮L(fēng)險預(yù)防原則”[35]對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行系統(tǒng)、特別的法律管制，在轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域也得到適用[36]。作為歐盟法規(guī)和歐盟參加的國際條約《卡特赫納生物安全議定書》的重要指導(dǎo)原則，奠定了歐盟轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的基礎(chǔ)?！帮L(fēng)險預(yù)防原則”對轉(zhuǎn)基因食品潛在風(fēng)險加以防范的意識，對人類健康與環(huán)境保護(hù)的理念，貫穿了歐盟食品法與環(huán)境法的所有規(guī)則?！肮泊嬖瓌t”的提出并沒有取代或是否定“風(fēng)險預(yù)防原則”，而是與其一脈相承?！肮泊嬖瓌t”下的具體措施都是以轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管為中心在監(jiān)管與規(guī)制的橫向與縱向兩個維度進(jìn)行多方面的擴(kuò)展和延伸[37]。

目前我國最主要的轉(zhuǎn)基因法律規(guī)制來自于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域。轉(zhuǎn)基因食品并沒有專門的法律來進(jìn)行規(guī)制，相應(yīng)規(guī)則并不完善[38]。用以規(guī)制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因的現(xiàn)有法規(guī)與措施包括《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因進(jìn)口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》等。盡管這些法規(guī)與措施對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因從進(jìn)口到生產(chǎn)、釋放的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，但是監(jiān)管思想與理念并不明確。在制度設(shè)計(jì)層面對消費(fèi)者權(quán)益和生產(chǎn)者權(quán)益的保護(hù)有失均衡[39]。在具體法規(guī)與措施實(shí)施的過程中，我國并沒有將“風(fēng)險預(yù)防原則”作為轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的首要原則，因此導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)法律法規(guī)并不能有效地規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)。對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識做出規(guī)定的《食品安全法》也沒有確立轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險預(yù)防的理念[40]。各部門監(jiān)管目標(biāo)不一致，監(jiān)管理念差異巨大，同時又缺乏明確的法律原則指導(dǎo)，導(dǎo)致法律法規(guī)的執(zhí)行與落實(shí)過程中，問題層出不窮，法律效力大打折扣，監(jiān)管績效低下。因此，明確對轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的原則，對轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管來說是非常重要的。我國是《卡特赫納生物安全議定書》的締約國，這就意味著我國事實(shí)上已經(jīng)承認(rèn)并接納了在轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管的“風(fēng)險預(yù)防原則”。進(jìn)一步明確《卡特赫納生物安全議定書》的“風(fēng)險預(yù)防”管控理念，切實(shí)地落實(shí)監(jiān)管措施是轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險管控中的當(dāng)務(wù)之急。

5.2 完善監(jiān)管架構(gòu)

歐盟“點(diǎn)式架構(gòu)”到“網(wǎng)狀連接”的立法架構(gòu)改變，對民眾的健康權(quán)進(jìn)行了交叉保護(hù)。轉(zhuǎn)基因食品與健康權(quán)存在密切聯(lián)系，由于大部分轉(zhuǎn)基因食品直接作為食品或者加工成飼料間接為人類使用，因此轉(zhuǎn)基因食品對健康的威脅一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)是人為地改變特定基因，從而增強(qiáng)或削弱作物的某種特性，通過幾代遺傳育種或者轉(zhuǎn)基因作物與傳統(tǒng)作物雜交育種，其后代特征的穩(wěn)定性和對人類健康的潛在風(fēng)險是很難判定的，因此才需要通過法律對可能發(fā)生的風(fēng)險或損害進(jìn)行預(yù)防。一旦這種風(fēng)險或損害發(fā)生，結(jié)果將是無法預(yù)見和難以控制的[41]。歐盟對于轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展與成熟在不斷完善，成熟期的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管涵蓋了有意釋放、轉(zhuǎn)基因食品與飼料、跨境轉(zhuǎn)移、可追溯性幾個重點(diǎn)，鮮明地呈現(xiàn)點(diǎn)式架構(gòu)。在“共存原則”下，以信息范式、比例原則、污染者自付等原則將轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的重點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充，監(jiān)管之間也存在著交叉點(diǎn)。毫無疑問，交叉后的監(jiān)管模式比原有的點(diǎn)狀模式更加完善，更有利于監(jiān)管轉(zhuǎn)基因食品以及整個鏈條，也更有利于保護(hù)民眾的健康權(quán)。

目前，我國的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管架構(gòu)比較松散。農(nóng)業(yè)行政主管部門承擔(dān)著轉(zhuǎn)基因生物安全管理的主要職責(zé)；農(nóng)業(yè)部以及省級人民政府的農(nóng)業(yè)主管部門主管轉(zhuǎn)基因生物的研發(fā)、實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)與加工、進(jìn)口與經(jīng)營等活動；科技、林業(yè)、衛(wèi)生、商務(wù)、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督管理、外交等部門以及中國科學(xué)院等單位也在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)著轉(zhuǎn)基因生物安全管理職責(zé)[42]。但是由于監(jiān)管架構(gòu)松散，導(dǎo)致各主管部門之間存在職權(quán)重疊、沖突或者缺位的情況。環(huán)境保護(hù)部牽頭會簽了《卡特赫納生物安全議定書》，實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)部對我國的基因生物及其產(chǎn)品的研究、實(shí)驗(yàn)、進(jìn)口和產(chǎn)業(yè)化參與較少，相關(guān)的事務(wù)基本由農(nóng)業(yè)部來管理。作為國務(wù)院環(huán)境保護(hù)的行政主管部門，環(huán)境保護(hù)部在生物安全領(lǐng)域的活動十分活躍，但其行政職權(quán)的法律依據(jù)并不明確[43]。因此，完善與整個轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的架構(gòu)對轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險監(jiān)管意義重大。環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)分別針對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)到流通的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)管與有機(jī)配合，并在此基礎(chǔ)上對監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行深度整合與完善，才能充分發(fā)揮監(jiān)管的最大效能，達(dá)到監(jiān)管目的。

5.3 確立監(jiān)管模式

共存準(zhǔn)則提出后，為了依據(jù)復(fù)雜的規(guī)則進(jìn)行有效監(jiān)管，歐盟的政策依賴于“原則”的監(jiān)管模式，這一模式的核心在于歐盟轉(zhuǎn)基因食品市場依賴于“共存原則”：在遵守標(biāo)識的法律義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)的條件下，農(nóng)民有能力在傳統(tǒng)作物、有機(jī)作物和轉(zhuǎn)基因作物間做出實(shí)際選擇。在歐盟的“原則導(dǎo)向型”監(jiān)管模式中，很多廣泛性標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)用于歐盟的轉(zhuǎn)基因食品市場[44]。在轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管中，以規(guī)則為基礎(chǔ)，結(jié)合多種原則的適用，為監(jiān)管提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。無論是規(guī)則，還是原則，本質(zhì)上都是對轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行“法治化”監(jiān)管。美國對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管長期奉行“市場化路線”[45]，與美國倡導(dǎo)的“市場化監(jiān)管”模式相比，法治化監(jiān)管對消費(fèi)者權(quán)利的保障更加全面，對轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險管理的方式更具科學(xué)性。

制定的監(jiān)管模式是否符合國家情況是實(shí)施監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)[46]。目前，我國對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管尚屬摸索階段。2018年1月22日，我國農(nóng)業(yè)部辦公廳頒布了《2018年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管工作方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮分荚诼鋵?shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管職責(zé)，保障我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。其中第3點(diǎn)工作要求中第1條強(qiáng)化屬地管理責(zé)任要求提到：“將轉(zhuǎn)基因監(jiān)管工作制度化、常態(tài)化，在機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)和裝備等方面加大支持力度……強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因標(biāo)識等事中、事后監(jiān)管”。除此之外，《方案》第2部分第5點(diǎn)提到了針對進(jìn)口加工環(huán)節(jié)監(jiān)管：“即加強(qiáng)進(jìn)口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物流向監(jiān)管……全面核查產(chǎn)品采購、加工、銷售等檔案管理以及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識情況，確保進(jìn)口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物全部用于原料加工，嚴(yán)禁改變用途”。結(jié)合我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因立法與規(guī)制可見，我國對于轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管處于“法制化監(jiān)管”階段，發(fā)展趨于“法治化”道路。與“法制化監(jiān)管”相比，“法治化監(jiān)管”的法律基礎(chǔ)更加完善，監(jiān)管方式更具有靈活性，監(jiān)管行為能夠充分發(fā)揮能動性?？傊D(zhuǎn)基因食品監(jiān)管必須真正做到依法行政、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能達(dá)到監(jiān)管的根本目的。

6 結(jié) 語

從訴諸世界貿(mào)易組織的“歐盟轉(zhuǎn)基因案”開始，歐盟在制定與事實(shí)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管政策與法規(guī)時，受到了來自美國的巨大壓力。然而，歐盟并沒有因?yàn)榕c美國的分歧而放松對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管。在歐洲，轉(zhuǎn)基因作物與食品一直被謹(jǐn)慎對待[47]。批評者不僅局限在英國，而是遍布整個歐洲[48]。歐盟“共存準(zhǔn)則”的提出，實(shí)質(zhì)上以“食品”最終品為中心，對轉(zhuǎn)基因食品鏈條的上游也進(jìn)行了監(jiān)管延伸。轉(zhuǎn)基因作物的種植不僅被涵蓋在整個監(jiān)管框架中，種植隔離距離也與轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的閾值進(jìn)行了動態(tài)聯(lián)結(jié)。歐盟的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管與立法一直走在世界前列，對我國轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管具有重要的參考價值。我國是《卡特赫納生物安全議定書》的締約國，也是最早開展轉(zhuǎn)基因作物研究的國家之一。早期規(guī)制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因的立法比較全面，但是近年來一直停滯不前，對于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管效能低下、效果不佳。我國對于轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險規(guī)制的重心并不在食品，而是在于作為原料來源的轉(zhuǎn)基因生物[49]。對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)及其在食品領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用還需要借鑒國外規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)和準(zhǔn)則，有選擇性并前瞻性地完善自身的規(guī)制模式。我國的轉(zhuǎn)基因立法和制度安排也需要考慮自有政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境[50]。因此，我國的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管亟需明確監(jiān)管原則、完善監(jiān)管架構(gòu)，盡早確立符合我國現(xiàn)實(shí)發(fā)展的監(jiān)管模式，實(shí)施審慎監(jiān)管。