吳采萱

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234）

在近幾年，地方政府為了實現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和化解城市人口問題競相出臺各種人才政策，一場沒有硝煙的“人才爭奪戰(zhàn)”就此打響。地方政府人才政策是由于內(nèi)部原因和外部因素共同驅(qū)動的，內(nèi)部原因在于人才的大量引進可以解決人口紅利逐漸減少對于地方經(jīng)濟的不利，比如說人口老齡化、社會撫養(yǎng)比攀升和人口撫養(yǎng)負擔等，外部因素在于人才作為一種重要資源，對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要作用，同時，人口聚集對于城市化發(fā)展、城市活力、城市等級以及城市的競爭力方面都具有重要的作用。從政策工具的角度看，地方政府人才政策有可能會面臨一些問題。對于人才引進的地區(qū)來說，需要有一定的經(jīng)濟投入和構(gòu)建發(fā)展平臺，才能“人盡其用”，對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)容易面臨“留不住人才”的問題；對于鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅戰(zhàn)來說，地方政府間人才競爭可能會對其產(chǎn)生影響；地方政府出手搶人，政策工具較為單一且同質(zhì)化現(xiàn)象突出，人才市場的作用被淡化。

一、政策工具研究的新趨勢

政策工具是政府為了達到既定的一個或者多個政策目標而采用的手段，也稱作政府工具或治理工具。政策工具的使用是一個有明確目標的行動，并不是政府無目標的行動，同時，政策工具的使用在公共政策的階段上處于政策設計與政策的執(zhí)行之間。這意味著政策工具的選擇與使用會影響到政策執(zhí)行的成效，一個恰當?shù)恼吖ぞ邥谟行?、效率、公平性、易管理性和合法性之間得到很好權(quán)衡，不同政策工具在政府績效方面的影響不同。在20世紀下半葉，經(jīng)濟學的語言和概念向社會科學領域擴散，為社會科學創(chuàng)造了新的研究視角。政策工具的研究在二戰(zhàn)后逐漸興起，在政治學、經(jīng)濟和行政學等學科中都有其淵源。在經(jīng)濟學領域中，工具理性和經(jīng)濟學價值對政策制定產(chǎn)生了重要影響，工具理性等思維改變了政府的行為；在政治學中，政策工具的使用可以一定程度上幫助解釋政府行為。該時期比較具有影響力的學者包括科臣(E.S.Kirschen)、林德布洛姆(C.Lindblom)、龐德(Pand)、胡德(C.Hood)、尼斯潘(Frans K.M.Van Nispen)、萊斯特·M.薩拉蒙(Lester M.Salamon)、歐文·休斯(Owen E.Hughes)等等，這些學者對政策工具的定義、政策工具的分類和政策工具的選擇進行研究，研究成果豐碩。在現(xiàn)實的公共管理實踐中，參與到實踐過程的公共管理者們漸漸發(fā)現(xiàn)，政策工具的實際應用還受到多方面因素的制約，在政策工具的選擇過程中不能忽視環(huán)境和背景因素。政策工具的關(guān)注焦點從公共部門內(nèi)部逐漸到公共部門外部，薩拉蒙在《政策工具》中指出，其書關(guān)注的焦點是能夠?qū)ι鐣a(chǎn)生影響的直接工具，而不僅僅是公共部門內(nèi)部管理手段的創(chuàng)新。

20世紀90年代，彼得斯（B.Guy Peters）和尼斯潘在其主編的論文集《公共政策工具》[1]中指出，政策工具在使用的過程中有些方面容易受到忽視，例如公共部門在政策工具選擇的過程的影響以及政策工具與所出的社會環(huán)境之間的聯(lián)系。政策工具存在四種基本研究途徑，即工具主義、過程主義、權(quán)變主義和建構(gòu)主義四種。筆者將四種基本研究途徑的主要觀點進行整理發(fā)現(xiàn)，從工具主義、過程主義、權(quán)變主義到建構(gòu)主義，政策工具的研究是隨著實踐不斷自我否定、不斷發(fā)展和完善，政策工具的“工具性”特征不斷淡化。通過將四種基本研究途徑進行比較，可以看出構(gòu)建主義的研究方向更為綜合地考慮了政策工具的工具屬性、政策環(huán)境背景以及政策制定者的主觀態(tài)度。換句話說，構(gòu)建主義的重點不再是“工具”，而是政策系統(tǒng)、政策網(wǎng)絡、決策系統(tǒng)和執(zhí)行過程。

在以上前人研究的基礎上，筆者將政策工具看成是政府達成政策目標的手段，同時從建構(gòu)論的研究方向進行研究，也就是注重政策工具本身、客觀的政策環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃（見表1）。

表1 政策工具的基本研究方向Tab.1 Basic research direction of policy tools

二、地方政府人才政策的研究現(xiàn)狀

人才一般指的是在人力資源中相較于其他勞動者來說，能力和素質(zhì)更高的勞動者，具有一定領域范圍內(nèi)的專業(yè)知識或技能，能夠進行具有創(chuàng)造性的勞動[2]。具體來說，人才的分類有很多種劃分方法，例如人力資源中的人才劃分來自國內(nèi)或海外，還有些公共部門根據(jù)人才所具有的專業(yè)知識或技能，即所處的領域進行劃分。在一些地方政府出臺的文件中包含針對海外人才、創(chuàng)新人才、科研人才、金融人才等等方面的相關(guān)政策。人才政策包括人才引進政策、人才培養(yǎng)政策和人才激勵政策等方面，可以說，人才引進政策是人才政策的其中一個重要方面。部分學者針對不同地區(qū)不同城市的人才引進政策進行研究。鐘晴偉[3]對廣東省東莞市的人才入戶和相應補貼政策進行研究，并介紹使用該政策工具所取得的政策成效。東莞市的人才引進政策創(chuàng)新之處在于使用準入類政策以及積分制政策，對于政策工具的創(chuàng)新為人才入戶降低門檻。張志杰[4]對1978-2017河南省科技人才引進的相關(guān)政策進行研究，運用政策文本分析法，分析河南省的人才引進政策的演進歷程和演變趨勢。

部分學者對地方政府人才政策的政策工具進行思考，趙國欽[5]通過對37個城市的人才吸引政策的歸納和總結(jié)，認為人才吸引優(yōu)惠條件主要包含現(xiàn)金獎勵、科研經(jīng)費支持、工資獎勵、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)支持、買房優(yōu)惠、租房優(yōu)惠、引薦機構(gòu)獎勵、單位獎勵、家屬子女保障和應聘鼓勵等11個方面。2014年，寧甜甜[6]通過建立分析框架，在政策評價和基本政策工具兩個維度基礎上，對《國家中長期人才規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進行相關(guān)分析，將文件中所使用的政策工具進行歸類，認為該綱領性文件中環(huán)境型政策工具使用最多、供給型政策工具使用不足和需求型政策工具使用短缺。該結(jié)論與張志杰對地方政府的相關(guān)研究結(jié)果相似，在其看來，河南省在人才政策方面較多使用環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，但是在政策有效性上看，需求型政策工具更能保證人才引進的數(shù)量和質(zhì)量。2018年，楊艷[7]通過構(gòu)建包含政策工具、政策目標和政策力度在內(nèi)的三維分析框架，通過該分析框架對上海市人才政策進行分析研究，其分析結(jié)果表明供給型政策工具協(xié)同性最佳；1995年以來上海市人才政策的相關(guān)政策部門協(xié)調(diào)增強和政策目標協(xié)調(diào)增強的同時，政策力度偏小。寧甜甜和楊艷等人的研究對于政策工具的種類劃分一致，其研究都是建立在羅斯維爾對政策工具的分類基礎之上，即根據(jù)政策工具的影響將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種。寧甜甜更傾向于理論分析，楊艷更傾向于實證分析，但是在筆者看來，根據(jù)文件頒布機構(gòu)的等級進行政策力度強弱的劃分有些片面。

前人對于地方政府人才政策的研究，一部分學者的研究主要是介紹和梳理部分地區(qū)的人才政策，而基于政策工具視角的專門研究，則比較少。從政策工具的理論上來看，我國對于政策工具的研究還處于起步階段，最新的理論基本上來自外國學者，主要介紹國外最新的政策工具成果，并嘗試用這些政策工具成果解決我國創(chuàng)新人才開發(fā)政策問題。

三、政策工具建構(gòu)論視角下的昆山市人才政策

筆者選取昆山市近些年人才引進的相關(guān)政策文件為例，包含《昆山市緊缺產(chǎn)業(yè)人才調(diào)查報告（2018年度）》《關(guān)于加快推進人才強市建設的若干措施（試行）》《昆山市產(chǎn)業(yè)人才計劃實施辦法（試行）》《昆山市高層次人才“一站式”服務暫行辦法（試行）》《昆山市柔性引進人才計劃實施細則（試行）》《昆山市雙創(chuàng)人才（團隊）計劃實施意見（試行）》《昆山市外專人才計劃實施辦法（試行）》,試圖通過這些政策文本探析昆山市人才引進過程中所使用的政策工具。

（一）政策工具方面

羅斯維爾將政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型三種。該分類方法能夠有助于將不同政策工具產(chǎn)生的政策效果清楚區(qū)分，即直接性作用和間接性影響。一般來說，環(huán)境型政策工具通過使用財務金融、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、策略性措施等手段對人才決定是否進入該地區(qū)工作生活產(chǎn)生影響，例如一項稅收優(yōu)惠可能會吸引一部分人才。該政策工具并不是強制性，主要通過一些財務、金融、法制管制方面政策創(chuàng)作有利環(huán)境以此來吸引人才，屬于一種間接性的影響。環(huán)境型政策在地方政府中廣泛使用，屬于較常見的一類政策工具。例如《昆山市高層次人才“一站式”服務暫行辦法（試行）》[8]，其中明確規(guī)定了公安、教育、衛(wèi)生、稅務等20多個職能部門的服務清單，為高層次人才辦理昆山旅游年卡、圖書館借閱卡、昆通卡等，以及在全市設立了8個服務區(qū)鎮(zhèn)、載體以及園區(qū)的人才工作站，方便人才就近辦事。其次，供給型政策工具對人才發(fā)展起直接的推動作用，政府通過提供各種方面的支持，擴大人才的供給，改善人才的供需狀況，從而為地區(qū)發(fā)展提供人力資源。具體來說，供給型政策工具包括人才培養(yǎng)、人才基礎設施建設、人才信息支持、人才資金投入和公共服務等方面。供給型政策工具在昆山市人才政策中使用的最為廣泛，例如《昆山市柔性引進人才計劃實施細則（試行）》[9]《昆山市雙創(chuàng)人才（團隊）計劃實施意見（試行）》[10]《昆山市外專人才計劃實施辦法（試行）》[11]以及《昆山市產(chǎn)業(yè)人才計劃實施辦法（試行）》[12]。昆山人才政策極具吸引力，單個人才最高可獲得1000萬元、團隊最高可獲得5000萬元經(jīng)費支持；對引進院士、國家最高科技獎獲得者等頂尖人才的，按“一事一議”給予最高1億元支持。同時，綜合運用“精品公寓”“購房券”“教育券”“醫(yī)療金卡”“赴滬就醫(yī)綠色通道”和商業(yè)醫(yī)療保險資助等多種途徑，不斷增強加大對人才的吸引力。最后，需求型政策工具指政府為了滿足地區(qū)發(fā)展對于高層次人才以及多方面人才的需要，采用政府采購、貿(mào)易管制、服務外包和海外人才機構(gòu)等手段來引進高層次人才和穩(wěn)定人才市場。需求型政策工具在昆山市人才政策中主要體現(xiàn)在海外人才引進，該政策能夠?qū)ド绞腥瞬乓M起到直接的促進作用?？傊ド绞性谌瞬耪咧兴褂玫恼吖ぞ咧饕黔h(huán)境型政策工具和供給型政策工具，需求型政策工具使用較少。昆山市通過資金待遇等方面的供給型政策工具吸引人才，利用良好的“軟環(huán)境”留住人才，但是相對缺少對于需求性政策工具的使用，正如前文所說，需求性政策工具能夠更好保障人才的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）客觀的政策環(huán)境背景

從人才政策施行的客觀政策環(huán)境來看，昆山市人才引進政策的政策環(huán)境比較理想。從昆山市的地理位置來看，昆山市位于江蘇省的東南部，在上海和蘇州之間。該地理位置正如一把“雙刃劍”，一方面可能依靠上海和蘇州的影響吸引人才，形成人才高地，另一方面可能在就業(yè)選擇過程中大部分人才流向更為發(fā)達的上海和蘇州就業(yè)，形成人才洼地。從昆山市交通上看，便利的交通一定程度上緩解了昆山市成為“人才洼地”的問題。昆山市的交通便利，312國道、滬寧高速公路、同三高速公路、京滬鐵路、滬寧城際鐵路、京滬高速鐵路、上海軌道交通11號線穿境而過。昆山在地理位置上靠近上海，人才有時候會受到上海的影響，但是在昆山和上海交通如果十分便利的情況下，則有可能人才會選擇就業(yè)在昆山，休閑娛樂在上海。從昆山的就業(yè)機會來看，作為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型示范城市，昆山第三產(chǎn)業(yè)占整個地區(qū)產(chǎn)值的比重比較大。昆山市不同區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的側(cè)重點有所不同，其中部分鎮(zhèn)的發(fā)展主要是以服務業(yè)為主。這為人才就業(yè)提供了很多機會，解決了如何用好人才的問題。例如花橋鎮(zhèn)，2006年設立花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和花橋國際商務城后，服務業(yè)成為主導產(chǎn)業(yè)。在花橋鎮(zhèn)，現(xiàn)代服務業(yè)主要涉及五類，包括科學研究、技術(shù)服務和地質(zhì)勘查業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，信息傳輸、計算機服務和軟件業(yè)，租憑和商業(yè)服務業(yè)。從2008年到2012年，花橋現(xiàn)代服務業(yè)在吸納人才就業(yè)數(shù)量上呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢，從過去不足2000人，到目前至少30000人。雖然還存在一些服務業(yè)集群效應沒有充分顯現(xiàn)、區(qū)域影響力有待加強、龍頭型企業(yè)相對較少、生活便利型有待提高、產(chǎn)業(yè)布局不盡完善等問題，但是，隨著上海商務成本的增加，昆山在地價、房價、勞動地等要素成本，基礎設施、項目建設等硬成本等方面具有一定優(yōu)勢，至于政府服務的“軟環(huán)境”將在后文論述。

（三）政府的戰(zhàn)略規(guī)劃

人才鋪就“昆山之路”，昆山成就人才事業(yè)。當前“人才爭奪戰(zhàn)”的表象是人才的流動，本質(zhì)是將人口作為產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展重要資源，地方政府間為了實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級的宏偉目標而進行的競爭。政府重視人才對于地方經(jīng)濟發(fā)展的作用。所謂“尚賢者，政之本也，為政之要，莫先于用人”，人才資源是第一資源，人才力量是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最強動力?；蚪?jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委副書記、管委會副主任史紅亮在接受采訪[13]時表示，花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)將深入實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，聚天下人才而用之，大力集聚海內(nèi)外高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，構(gòu)筑人才發(fā)展新高地，把人才作為推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心動力。花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)緊鄰上海，是一個高速發(fā)展的現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)?；虺鞘刑卣骱彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展特性決定了花橋?qū)θ瞬刨Y源的需求較大。從城市特征方面來講，花橋是國際大都市上海的衛(wèi)星商務城，如果人才工作不到位，花橋很容易變成一片貧瘠的人才洼地，反之則能培育成為高層次人才的集聚高地。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來講，近年來花橋現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，軟件、會展、游戲、電商等新興產(chǎn)業(yè)在花橋集聚，這就需要更多新人才的加盟來支撐新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。同時，在昆山市人力資源與社會保障局發(fā)布的《昆山市緊缺產(chǎn)業(yè)人才調(diào)查報告（2018）》文件中可以看出政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，其中緊缺產(chǎn)業(yè)人才大多是關(guān)于高端設備制造、新一代信息技術(shù)、新材料、生物醫(yī)藥與健康、現(xiàn)代金融、文創(chuàng)動漫、商務服務和總部經(jīng)濟等方面。

總之，昆山市人才政策在政策工具的使用、政策工具使用的客觀環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃三者基本上是協(xié)調(diào)的，三者配合有助于吸引人才、留住人才和用好人才。但是，當前，昆山市還處于發(fā)展階段，在吸引人才、留住人才和用好人才等方面還需要進一步改善。

四、關(guān)于昆山市人才政策的思考

（一）豐富政策工具，精準吸引人才

昆山市人才政策的政策工具使用與我國其他地區(qū)差不多，即政策工具趨同。政策工具趨同會加劇城市間人才惡性競爭，不利于發(fā)揮城市自身的優(yōu)勢以及城市未來的發(fā)展。高度的產(chǎn)業(yè)集聚、穩(wěn)步上升的薪酬水平、良好的社會環(huán)境、優(yōu)厚的人才政策，無不是昆山市的優(yōu)勢所在。昆山市成長速度較快，發(fā)展前景好。2012年昆山在建新興產(chǎn)業(yè)領域項目196個，總投資591.4億元，其中超5億元項目19個。實現(xiàn)新興產(chǎn)值2860.6億元，占規(guī)模以上工業(yè)的37%。其中，新型平板顯示實現(xiàn)產(chǎn)值1200億元，高端裝備制造733億元，新材料440億元，軟件與集成電路29億元，生物醫(yī)藥41億元，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)76億元。服務外包接包合同額、離岸外包執(zhí)行額分別增長21%和34%。之所以可以取得今天這樣的成就，昆山之路必然有核心競爭力。同時，對外貿(mào)的依賴造成的不穩(wěn)定性、城市級別對行政編制等的一系列限制、臨近上海這一國際性大都市都是昆山不得不面臨的問題。在人才工作上更是要堅持制度自信，在明晰自身優(yōu)勢與劣勢的前提下，與上海錯位發(fā)展，精準吸引人才。

（二）環(huán)境留住人才，理性面對離職率

昆山市在吸引人才和使用人才方面在近些年已經(jīng)取得了顯著成效，很大程度上促進了昆山市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展。但是，在服務業(yè)集群效應、區(qū)域影響力、龍頭型企業(yè)數(shù)量、生活便利型、產(chǎn)業(yè)布局以及人才政策體系方面的“軟環(huán)境”建設等方面有待加強。在筆者看來，在留住人才的問題上，應該考慮到人才的具體情況。根據(jù)《昆山市緊缺產(chǎn)業(yè)人才調(diào)查報告（2018年度）》[14]，企業(yè)正在面臨越來越大的“千禧一代”（1980-1995年之間出生）。“千禧一代”是目前處于青壯年的勞動周期階段，作為伴隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)技術(shù)成長起來的一代，個性鮮明、思維獨特、追求自我、善于使用科技產(chǎn)品，將會是未來十年推動企業(yè)發(fā)展的主力軍，但是“千禧一代”也伴隨著高離職率和工作積極性不高的問題。職場流動是正常現(xiàn)象，昆山已經(jīng)出臺了優(yōu)厚的人才政策，加之良好的產(chǎn)業(yè)、社會環(huán)境。由于個體的差異，例如個人的職業(yè)規(guī)劃等私人原因，可能造成職業(yè)流動。在合理范圍內(nèi)的職業(yè)流動屬于正常現(xiàn)象。離職率是企業(yè)用以衡量企業(yè)內(nèi)部人力資源流動狀況的一個重要指標，通過對離職率的考察，可以了解企業(yè)對員工的吸引和滿意情況。離職率偏高，說明企業(yè)對于員工的吸引力不足、勞資雙方間存在矛盾，同時，高離職率會導致企業(yè)在招聘員工等方面的成本增加，影響組織的工作效率。但是，過低的離職率也可能造成組織缺乏活力和創(chuàng)新意識。

面對“千禧一代”高離職率的問題，可以通過“人才共享”的方式加以緩解，將遏制人才流出的努力轉(zhuǎn)為跨時空使用人才?！叭瞬殴蚕怼蹦軌蛟诓桓淖?nèi)瞬诺乃袡?quán)，即保留人才的原來身份，通過有償使用的方式，換取人才的使用權(quán)。在“人才共享”的過程中，需要政府的適當引導，根據(jù)市場的需要與行情來確定“人才共享”的成本?！叭瞬殴蚕怼备馨l(fā)揮人才的主動性和創(chuàng)造性。人才共享是人才資源開發(fā)、使用、管理的新模式，它的優(yōu)點在于運用新的思維方式，把遏制人才流出的努力變?yōu)榭鐣r空使用人才，有利于人才效益的最大化。一位優(yōu)秀的人才在產(chǎn)業(yè)界為昆山創(chuàng)造的產(chǎn)值與企業(yè)所得稅，應該遠高于個人所得稅和社保的繳納。昆山市自白手起家之時便具有高度的共享精神。從橫向聯(lián)合企業(yè)到星期六工程師，一切資源都可以為我所用。發(fā)展到今天，這種共享精神可以體現(xiàn)在“抓大放小”，讓出人才“所有權(quán)”而保留“使用權(quán)”上。

政策工具是政府達成政策目標的手段，本文從建構(gòu)論的研究方向進行研究，即注重政策工具本身、客觀的政策環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃。以昆山市近些年人才引進的相關(guān)政策文件為例進行分析，認為昆山市在人才政策中所使用的政策工具主要是環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，需求型政策工具使用較少；從人才政策施行的客觀政策環(huán)境來看，昆山市人才引進政策的政策環(huán)境比較理想，隨著上海商務成本的增加，昆山在地價、房價、勞動地等要素成本，基礎設施、項目建設等硬成本等方面具有一定優(yōu)勢；人才政策是地方政府間為了實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級的宏偉目標而進行的。昆山市人才政策在政策工具的使用、政策工具使用的客觀環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃三者基本上是協(xié)調(diào)的，三者配合有助于吸引人才、留住人才和用好人才。但是，對于昆山的現(xiàn)狀來說，還處于發(fā)展階段，在吸引人才、留住人才和用好人才等方面還是存在需要改善和提高的地方。針對該現(xiàn)狀，建議重視先發(fā)優(yōu)勢和錯位競爭,在人才引進過程中，要根據(jù)城市的優(yōu)勢，打造城市品牌，通過“軟環(huán)境”強化城市的拉力；豐富備擇政策工具,引進優(yōu)質(zhì)企業(yè)和鼓勵人才創(chuàng)業(yè)，優(yōu)化政策協(xié)同體系,平衡人才引進和人才培養(yǎng)的關(guān)系；運用新思維，把遏制人才流出的努力變?yōu)榭鐣r空使用人才，實現(xiàn)人才效益的最大化。