盧冬

摘 要：改革開放以來，中國已進(jìn)行了7次國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，力圖降低行政成本，提高行政效率，國務(wù)院組成部門已由1982年的100個削減為2013年的26個。2018年3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案，改革后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。2018年4月16日，應(yīng)急管理部等國務(wù)院新組建部門作為第二批掛牌單位分別舉行掛牌儀式，正式對外履行職責(zé)。針對此次的應(yīng)急管理系統(tǒng)改革，本文通過闡述、分析我國應(yīng)急管理的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，在應(yīng)急管理部改革中，我國為應(yīng)對挑戰(zhàn)應(yīng)做好哪些準(zhǔn)備進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理、機(jī)構(gòu)改革、應(yīng)急救援

一、應(yīng)急管理改革現(xiàn)狀分析

應(yīng)急救援一般是指針對發(fā)、具有破壞力的緊急事件采取預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)的活動與計劃，具體來說，就是當(dāng)突發(fā)的災(zāi)害事故發(fā)生時，由專業(yè)組織機(jī)構(gòu)及人員實(shí)施緊急救助，控制、制止災(zāi)害事故的進(jìn)一步發(fā)生，最大限度地減輕遇險人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞等危害后果的過程。就目前的情況看，我國根據(jù)各自的實(shí)際情況，建立了由國務(wù)院、省、市、縣四級政府實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以公安、駐軍、應(yīng)急、衛(wèi)健、自然資源、交通、生態(tài)環(huán)境、供水、供電、通信等相關(guān)職能部門參與的應(yīng)急救援組織指揮體制。這種組織機(jī)制在我國目前的應(yīng)急救援事故處理中發(fā)揮著巨大的作用，但同時也存在著一定的問題。

隨著全球化進(jìn)程的提速、經(jīng)濟(jì)的增長和社會的不斷進(jìn)步以及科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，人類社會面對的風(fēng)險不斷增加，人們對美好生活和生命財產(chǎn)安全的向往和高度重視。事實(shí)上們已經(jīng)進(jìn)入一個高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會，而且以風(fēng)險和危機(jī)的形式表現(xiàn)了出來，并且成為當(dāng)下世界各國發(fā)展所面臨的共同問題。高風(fēng)險社會下的各類公共事件突發(fā)、頻發(fā)，引起高度的關(guān)注和重視，加之突發(fā)公共事件發(fā)生的突發(fā)性、不確定性等因素，這就要求對其的處置要更加及時、科學(xué)、高效。同時也決定了應(yīng)急管理職能的部門不同于其他職能部門，需要具有更高的整合性、調(diào)配性和集中度。進(jìn)入21世紀(jì)以后，發(fā)達(dá)國家紛紛提高應(yīng)對突發(fā)事件的重視程度，成立相關(guān)職能部門，建立強(qiáng)而有力的保障機(jī)制。以美國為例，美國2003年3月成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理局建立了一個統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系，遇到重大災(zāi)害即可迅速動員一切資源，在第一時間內(nèi)進(jìn)行支援工作，將災(zāi)情損失降到最低。

從2008年的 “5·12” 汶川地震，到2014年上海外灘發(fā)生的踩踏事故，再到2015年 “8·12” 天津特大火災(zāi)爆炸事故，近年來，我國自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故災(zāi)難頻發(fā)，造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、人口最多的國家，也正在經(jīng)歷著人類社會的高風(fēng)險階段。我國不僅面臨地震、洪澇、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害，也深受火災(zāi)、環(huán)境污染等人為災(zāi)害的困擾。在我國，各地逐步建立起來的突發(fā)事件應(yīng)急管理部門多是一個綜合協(xié)調(diào)部門，主要負(fù)責(zé)匯總信息、上傳下達(dá)等非實(shí)質(zhì)性職責(zé)，而實(shí)際處置各類突發(fā)事件的指揮部分散在不同的職能部門，專業(yè)隊伍、應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備也分屬不同的部門。而多年的實(shí)踐證明：這種分散的應(yīng)急管理模式，在處置單項的小突發(fā)事件中發(fā)揮了很好的作用，但同時也暴露出協(xié)調(diào)成本高、處置綜合性突發(fā)事件效果不明顯等問題。為適應(yīng)新時代下的新形勢，有效應(yīng)對各類突發(fā)公共事件，高效防范、化解并處置各類突發(fā)事件，急需建立起“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制”，以適應(yīng)治理現(xiàn)代化的需要。

為此，2018年3月13日，國務(wù)院公布機(jī)構(gòu)改革方案，根據(jù)該方案，改革后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。本次機(jī)構(gòu)改革在總結(jié)中國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并經(jīng)充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行了大膽變革。

其中，方案強(qiáng)調(diào)：組建應(yīng)急管理部，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。

2018年4月16日，應(yīng)急管理部作為第二批國務(wù)院新組建部門舉行掛牌儀式，正式對外履行職責(zé)。組建應(yīng)急管理部是著眼于構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系做出的重大決策部署，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

新成立的應(yīng)急管理部作為國務(wù)院的組成部門，將承擔(dān)起應(yīng)急管理的實(shí)質(zhì)性職能，也將更加有利于提高應(yīng)急管理能力，更加有利于高效應(yīng)對各類突發(fā)事件。這是因?yàn)椋旱谝?，?yīng)急管理部能夠更好地對突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防。作為國務(wù)院組成部門，應(yīng)急管理部能夠更好地對全國的各類突發(fā)事件通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合預(yù)防。第二，應(yīng)急管理部能夠更好地做好應(yīng)急預(yù)警。作為國務(wù)院的組成部門，應(yīng)急管理部能夠更好地借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，統(tǒng)籌各種應(yīng)急設(shè)施和設(shè)備，強(qiáng)化對各類突發(fā)事件的預(yù)警預(yù)報。第三，應(yīng)急管理部更加有利于作出應(yīng)急決策。作為國務(wù)院組成部門，應(yīng)急管理部能夠更加清晰界定突發(fā)事件的種類和級別，從而更加科學(xué)有效地做出應(yīng)急決策。第四，應(yīng)急管理部更加有利于處置各類突發(fā)事件。作為國務(wù)院組成部門，應(yīng)急管理部將更加高效整合和調(diào)配各類應(yīng)急救援物資和設(shè)備，調(diào)動各類應(yīng)急救援的專業(yè)隊伍，以實(shí)現(xiàn)更加高效地處置各類突發(fā)事件。

二、應(yīng)急管理改革發(fā)展的幾點(diǎn)建議

應(yīng)急管理部2018年4月份掛牌后，相繼完成部門的內(nèi)設(shè)司局，經(jīng)過三年多的整合協(xié)調(diào)，整個部門的工作已走上正軌。但這樣的工作不是一蹴而就的，既是一個不斷融合的過程，也是一個持續(xù)學(xué)習(xí)的過程。從個人角度分析，有幾點(diǎn)建議。

一是持續(xù)高效穩(wěn)步推進(jìn)改革步伐。

推進(jìn)機(jī)構(gòu)改制的根本目的是為了把分散的資源和力量整合起來，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理體系，全面提升我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。應(yīng)急管理改革的核心內(nèi)容是整合體制機(jī)制，更加高效應(yīng)對事故災(zāi)害，減少人員傷亡和損失。結(jié)合改革方案的總體要求，緊扣改革步伐，妥善處置好涉及一些部門及人員的利益，要從改革發(fā)展大局，從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，持續(xù)加強(qiáng)改革力度，注重改革速度的同時也要兼顧改革質(zhì)量。在機(jī)構(gòu)、人員等變更情況下，積極穩(wěn)妥度過磨合期。

目前推進(jìn)應(yīng)急管理改革三年多，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的綜合統(tǒng)籌，更加迅速地調(diào)動各方面力量開展搶險救援。鏈條短了、調(diào)度優(yōu)了，應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性更強(qiáng)了。

同時也存在一些問題，改革的力度還需要加強(qiáng)。從中央到地方，改革越到深處，越是步履維艱，越到基層，越是流于形式，比如一些縣局，相應(yīng)的職能劃轉(zhuǎn)了，就是轉(zhuǎn)交一個印章，人財物都沒有進(jìn)行有效交接銜接，涉及到的工作常常存在推諉扯皮的情況。還有應(yīng)急救援隊伍的整合與指揮，國家層面的指揮體系搭建很好，一到省市縣就是各行其政，最終還是需要省、市、縣政府去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還是因?yàn)闆]有有效化解其復(fù)雜的利益調(diào)整。一些剛剛調(diào)整的應(yīng)急職能，新到崗的人員，對崗位的業(yè)務(wù)工作不熟悉，缺乏專業(yè)的應(yīng)急管理人才，缺乏經(jīng)驗(yàn)，處理應(yīng)急管理業(yè)務(wù)不夠?qū)I(yè)。

二是要建立全國性的應(yīng)急資源信息，充分利用大數(shù)據(jù)管理。

應(yīng)急管理部從職能上來看，涉及到原有13個相關(guān)部門職責(zé)，包括國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)、中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國家抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部。目前應(yīng)急救援人員、裝備的各種信息網(wǎng)層出不窮，沒有有效的進(jìn)行整合，如一個裝備信息網(wǎng)站可能會出現(xiàn)三、四種信息錄入和管理模式，反復(fù)增加基層工作，不接地氣，脫離實(shí)際;如一個疫情防控的基本信息，各個基層單位每天往上報送，報到省、市，各個單位的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、不一樣。建議充分利用大數(shù)據(jù)，通過建立相互統(tǒng)一，橫向部門通用，可以全面了解應(yīng)急救援隊伍總量、結(jié)構(gòu)、分布、增長趨勢、經(jīng)費(fèi)等情況，為全面提升應(yīng)急管理系統(tǒng)戰(zhàn)斗力提供堅強(qiáng)保障。

三是及時出臺和修訂配套的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、管理制度等，形成規(guī)范、統(tǒng)一的綱領(lǐng)。

法律制度建設(shè)是應(yīng)急救援體系建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，也是開展各項應(yīng)急救援活動的根本依據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國應(yīng)對突發(fā)公共事件而制定的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章已超過130余件，例如《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》，這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國應(yīng)急救援工作的法制基礎(chǔ)。但它們是針對不同類型的災(zāi)害事故分別立法，相對分散、不統(tǒng)一，其中大多數(shù)是各部門根據(jù)各自行業(yè)內(nèi)的應(yīng)急和救援工作特點(diǎn)專門制定的，其法制化程度還不高，法律效力也偏低，相互之間缺乏銜接、甚至存在矛盾，不利于部門之間的協(xié)調(diào)與配合，難以有效規(guī)范、保障國家統(tǒng)一、綜合的應(yīng)急救援力量體系的科學(xué)運(yùn)作。還有一些法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)布后，長時間未進(jìn)行修訂，不能滿足新時代新形勢下的應(yīng)急管理要求。

此外，新組建的部門整合了9個單位相關(guān)職責(zé)及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部職責(zé)，牽涉面廣、改革力度大。也正因如此，應(yīng)急管理部的職責(zé)，運(yùn)行機(jī)制等都急需出臺或完善相關(guān)的規(guī)章制度，作為應(yīng)急管理改革的首要保障，同時也是新時代謀求高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

四是應(yīng)急救援隊伍“職業(yè)化”后，應(yīng)當(dāng)避免再出現(xiàn)大量“臨時工”

按照改革方案，公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。這也意味著，消防等現(xiàn)役武警戰(zhàn)士或?qū)㈦S著此次機(jī)構(gòu)改革從軍隊系統(tǒng)剝離?！奥殬I(yè)化”意味著更好的職業(yè)待遇，意味著大量人員將要被納入到公務(wù)員編制，給政府財政帶來支出壓力。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，職業(yè)化應(yīng)急救援隊伍，人員也不宜過多，否則政府財政將不堪重負(fù)。應(yīng)急救援不單是政府的事，在打造高水平的職業(yè)化應(yīng)急救援隊伍的同時，也要鼓勵民間志愿者隊伍的建設(shè)。例如，法國有25萬消防員，其中80%是志愿消防員。美國有約30萬名職業(yè)消防員，約100萬名志愿消防員。志愿消防員往往更熟悉社區(qū)、建筑物分布和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、周邊道路的狀況，在遇到災(zāi)情可以作出更迅速的反應(yīng)，是職業(yè)消防員的重要補(bǔ)充。在職業(yè)化應(yīng)急救援隊伍建設(shè)上，我們一方面要建立嚴(yán)格的培訓(xùn)機(jī)制，此外也要制定相關(guān)優(yōu)惠政策，包括給予志愿救援隊伍工作補(bǔ)貼、職業(yè)保險和一定的稅收減免等，解除他們的后顧之憂。

五是要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急指揮體系，解決多重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的協(xié)作能力

公安、駐軍、應(yīng)急、醫(yī)療、民政、交通、環(huán)保、供水、供電、通信等分屬于不同的政府部門，互不隸屬，平時聯(lián)系很少，缺乏各個部門之間的配合演練和信息溝通渠道，存在著部門分割、條塊分害、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力等問題，在處置應(yīng)急搶險救援事故中，無法充分發(fā)揮出現(xiàn)有社會救援力量和技術(shù)裝備的最大效能。我國目前存在110、119、120、122以及石油、礦山等多個相對獨(dú)立的應(yīng)急調(diào)度指揮平臺，單從應(yīng)急管理部門來說，從省到市，到縣，都存在兩個或多個指揮中心，職責(zé)劃分含混模糊，由于這些單位或部門各自相對獨(dú)立，無法做到緊急救援中的快速、無縫聯(lián)動、協(xié)調(diào)，由于救援體系不規(guī)范，專業(yè)救援力量繁雜，政府面對眾多的應(yīng)急救援力量，在經(jīng)費(fèi)、人員和裝備等方面都是捉襟見肘，使有限的救援經(jīng)費(fèi)只能分?jǐn)偸褂?，造成高成本、低效能的不利局面?/p>

各部門之間的職能重合與沖突決定了必須改革。綜合化的應(yīng)急救援已然是大方向，從國家層面看，一個現(xiàn)代化的應(yīng)急救援體系，內(nèi)容越來越廣泛，包括各種自然災(zāi)害的救援、緊急事故的救援、突發(fā)事件的救援等，實(shí)現(xiàn)天空、山頂（高海拔、低海拔、地表外、地表內(nèi)）、河湖（水上、水下）、海洋的全覆蓋。無論哪一種應(yīng)急救援工作，都是專業(yè)性、科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)化很強(qiáng)的工作，主要靠的不是強(qiáng)大的體力和精神意志，更多依賴的是訓(xùn)練有素、技術(shù)裝備精良。

改革只有進(jìn)行時沒有完成時。沒有改革，就沒有中國的今天，也就沒有中國的明天，機(jī)構(gòu)改革中的矛盾只能用改革的辦法來解決。深入推進(jìn)應(yīng)急管理改革，整合資源，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類重大事故災(zāi)害的處置、預(yù)警、防治機(jī)制建設(shè)，這對維護(hù)公眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，具有重要意義。站在新的歷史方位，我們要始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護(hù)”，不忘初心、牢記使命，堅持底線思維、紅線意識，積極回應(yīng)廣大人民群眾對深化機(jī)構(gòu)改革開放的強(qiáng)烈呼聲和殷切期待，凝聚社會共識，協(xié)調(diào)深入推進(jìn)應(yīng)急管理改革，努力把改革推向前進(jìn)。同時，應(yīng)急管理改革面臨的困難和挑戰(zhàn)還很多，還需要長時間的磨合、協(xié)調(diào)、完善，改革依然任重道遠(yuǎn)，最后檢驗(yàn)我們成果的，是能夠盡可能減少突發(fā)事件及其造成的傷亡和損失，這也是我們應(yīng)急管理改革發(fā)展的最終目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本[M].人民出版社，2017年10月出版

[2]楊月巧.應(yīng)急管理概論[M].清華大學(xué)出版社，2016年10月出版

[3]應(yīng)急管理典型案例研究報告，國家行政學(xué)院應(yīng)急管理案例研究中心著， 2017年11月出版

[4]陳安，夏保成.應(yīng)急管理比較研究[M].中國可行技術(shù)出版社，2017年11月出版

[5]陳安，夏保成.應(yīng)急管理知識體系指南[M].中國科學(xué)技術(shù)出版社，2017年11月出版

[6]楊書文.我國地方政府執(zhí)行力研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017年7月出版

[7]沈榮華國外防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急管理體制[M].中國社會出版社，2008年1月出版