紀光欣 徐培洋

現(xiàn)代公共行政處于無處不在的風(fēng)險之中。作為掌握社會公權(quán)力，提供社會公共物品和公共資源的行政主體，在面臨“急時行政”狀態(tài)下的系統(tǒng)性全方位危機和挑戰(zhàn)時，不僅需要實現(xiàn)自身組織的高效運轉(zhuǎn)，更需要通過充分釋放行政效率蘊含的積極治理效能以維持公共利益和公共秩序。正如塞繆爾·亨廷頓所言：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”[1]現(xiàn)代化進程中的社會充滿了不穩(wěn)定性的風(fēng)險，行政主體轉(zhuǎn)入“急時行政”狀態(tài)是現(xiàn)代行政主體的正常應(yīng)激反應(yīng)。

一、“急時行政”中行政效率的多重內(nèi)涵

“急時行政”不同于應(yīng)急行政，而是強調(diào)行政系統(tǒng)在遭受諸如瘟疫、饑荒、戰(zhàn)爭及大型自然災(zāi)害等系統(tǒng)性的危機和挑戰(zhàn)后而做出的一系列應(yīng)對措施。此種情況之下，社會整體被包圍于危機和挑戰(zhàn)中，所有個體都平等地面對危機的潛在后果，但應(yīng)對危機的治理成效又是難以預(yù)測的。因而，“急時行政”也就具有影響范圍的整體性、影響對象的平等性、影響程度未知性和影響結(jié)果的不確定性四個特點，并在特定的視域中加以審視。

（一）風(fēng)險社會視域中的內(nèi)涵

現(xiàn)代公共行政的治理建立在文化的火山之上，風(fēng)險社會是社會現(xiàn)代化發(fā)展進程中的必經(jīng)階段，是工業(yè)時代發(fā)展的副產(chǎn)品。[2]風(fēng)險意識是風(fēng)險社會視域下行政效率的內(nèi)在需要，更是及時應(yīng)對風(fēng)險的思想準備。風(fēng)險的突然爆發(fā)會不可避免地觸發(fā)“急時行政”狀態(tài)。此時，首先需要解決的便是評價風(fēng)險的問題，如無法有效評估風(fēng)險的狀態(tài)、強度和影響范圍，行政效率的發(fā)揮就難以獲得明確的方向和限度。行政效率必須首先克服風(fēng)險的影響，在風(fēng)險中確定自身的效率發(fā)揮途徑和效率作用方向。行政效率的實踐風(fēng)險會消解行政效率作用于內(nèi)外部環(huán)境的穩(wěn)定力，更會使行政主體的不足與缺陷迅速放大，進而造成行政效率的缺位或異化。行政效率不僅僅內(nèi)生于風(fēng)險之外，在“急時行政”狀態(tài)下行政效率本身就處在風(fēng)險的潛在影響之中，一旦出現(xiàn)問題則又會構(gòu)成“急時行政”中的次生風(fēng)險。

（二）資源動員視域中的內(nèi)涵

“急時行政”狀態(tài)下行政效率的發(fā)揮無疑和行政主體及社會的資源動員緊密相關(guān)。成功的集體行動取決于參與者的利益驅(qū)動、參與者的組織能力、社會運動的動員能力、機會與威脅和運動群體所具有的力量五個因素的建構(gòu)。[3]各個參與主體需要在公共利益的驅(qū)動下開展同向運動，但是參與者的組織能力和動員能力則需要行政主體內(nèi)部與外部個體間的有機互動、不斷優(yōu)化與充分協(xié)調(diào)方能達成。機會與威脅，運動群體所具有的力量則交織于“急時行政”狀態(tài)中行政效率的發(fā)揮過程之中，這不僅體現(xiàn)在機會和威脅的轉(zhuǎn)換之中，更體現(xiàn)在一旦行政效率出現(xiàn)缺位和異化，行政主體的動員力量可能成為新的威脅，化解危機和風(fēng)險的機會也會消失。

（三）行政過程視域中的內(nèi)涵

行政過程包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)。在行政過程視域中，行政效率的首要體現(xiàn)就是“急時行政”狀態(tài)下行政決策中的行政效率。在“急時行政”狀態(tài)下的行政決策面臨著不確定的外部環(huán)境和風(fēng)險危機隨時放大的潛在危險，因此必須迅速做出行政決策。但除迅速之外，更需基于社會實際的決策質(zhì)量。行政執(zhí)行是行政效率得以體現(xiàn)的核心環(huán)節(jié)，基于行政決策確定的方向，行政主體如何將常規(guī)條件下的資源和能力轉(zhuǎn)移至“急時行政”要求的軌道之內(nèi)，以新形式和新要求組織行政執(zhí)行的實施，在不確定性中盡可能調(diào)動自身的治理效能，不僅是行政效率發(fā)揮的重中之重，更是對行政主體最大的考驗。行政監(jiān)督雖然需要在“急時行政”狀態(tài)中進行一定的讓位，但卻是在風(fēng)險和危機化解后行政主體回歸常規(guī)軌道的重要途徑。行政監(jiān)督效率的充分發(fā)揮才能保證“急時行政”不偏離法制軌道、不逾越行政決策制定的目標、不造成行政效率次生問題。

（四）治理現(xiàn)代化視域中的內(nèi)涵

治理現(xiàn)代化強調(diào)多元的治理主體、更具有協(xié)商性的權(quán)威性質(zhì)、契約基礎(chǔ)上的權(quán)威來源、多樣的權(quán)力運行方式和以公共領(lǐng)域為邊界的治理范圍的政治價值。[4]“急時行政”狀態(tài)并不結(jié)束于風(fēng)險和危機和化解，而是結(jié)束于行政主體回歸常規(guī)狀態(tài)。但在“急時行政”狀態(tài)下行政主體往往會重新掌握本屬于其他治理主體的資源，成為特定時間下具有絕對領(lǐng)導(dǎo)力和統(tǒng)治力的治理主體，這樣充分甚至過度發(fā)揮的效率反倒可能會形成不良路徑依賴，使得外部資源過度內(nèi)化，打破行政主體與社會關(guān)系平衡，使統(tǒng)治重新成為潛在話語。

在面對不確定性時，充分利用社會和企業(yè)的治理效能是減輕行政主體負擔(dān)，激發(fā)行政效率的必然選擇。此外，在行政效率充分發(fā)揮的同時兼顧和體現(xiàn)溝通與協(xié)商的價值是維系行政主體權(quán)威，提升其社會公信力的重要措施。

二、“急時行政”中的行政效率潛在風(fēng)險

自公共行政學(xué)誕生以來，效率便是其基本追求之一，積極有效的行政效率是實現(xiàn)善治的基礎(chǔ)條件。行政效率的演進過程經(jīng)歷了機械效率、社會效率、后社會效率的三個階段，其本質(zhì)是社會效果和社會價值的地位和效果的不斷提升和有機融合，從而更加突出效益、質(zhì)量和責(zé)任的整合。[5]對于行政效率的評價和分析需要從工具理性和價值理性的雙重維度上加以評價和分析。這說明任何一個維度上的缺失或異化都會造成行政效率整體的失當，而只有在兩個維度上都實現(xiàn)了積極取向的統(tǒng)一，才能在行政過程中得以積極有效的表現(xiàn)（如圖1）。行政效率發(fā)揮的過程當工具理性或價值理性維度出現(xiàn)缺位或錯位時都會給其實際發(fā)揮帶來負面影響。

（一）行政效率“濫用”風(fēng)險

“急時行政”狀態(tài)下的行政效率“濫用”風(fēng)險出現(xiàn)于工具理性維度高效率與價值理性維度低效率的疊加中。此種風(fēng)險根源于行政主體在面臨“急時行政”狀態(tài)時一味要求迅速動用行政效率以調(diào)配資源的同時而導(dǎo)致的行政效率價值理性維度的忽視。在新冠肺炎疫情常態(tài)化防控中，國內(nèi)部分地區(qū)出現(xiàn)了人員流動凍結(jié)、物資阻斷和拖延復(fù)工等“一刀切”問題。這代表著行政效率出現(xiàn)了過度動員行政能力和行政資源的現(xiàn)象，從而造成了行政效率作用的失當和粗放。在行政效率的“濫用”之中，行政主體在行政效率中體現(xiàn)的公共性價值難以彰顯，行政主體的公信力和合法性也受到打擊。

“急時行政”狀態(tài)下的行政效率“濫用”并不會實現(xiàn)有效治理，反而會導(dǎo)致行政效率走向無效和虛無。行政效率“濫用”風(fēng)險的主觀動因在于行政主體的認知誤區(qū)，而客觀動因則在于行政效率內(nèi)在不足在風(fēng)險和危機中的放大。在“急時行政”狀態(tài)下，行政主體的主觀誤區(qū)在于認為風(fēng)險和危機的化解必須經(jīng)由行政效率的無限提升、資源動員的無限集中和行政能力的無限發(fā)揮，從而忽視了“急時行政”狀態(tài)下社會狀態(tài)的復(fù)雜性和行政客體的切實需求。行政效率的實際效果并不會隨著資源與能力動員的水平無限提高，而會在超過一定限度時導(dǎo)致行政效率實際效果的下降（如圖2）。在資源和能力動員超過社會需求和承受限度時，行政主體便很有可能讓自身陷入“塔西佗陷阱”之中，進而形成公共信任風(fēng)險并在“急時行政”狀態(tài)下不斷放大，[6]從而導(dǎo)致行政效率的實際效果與“急時行政”要求相背離。

（二）行政效率“誤用”風(fēng)險

“急時行政”狀態(tài)下的行政效率“誤用”風(fēng)險來自價值理性體現(xiàn)與工具理性缺失而導(dǎo)致的行政效率失誤。這種行政效率“誤用”風(fēng)險出現(xiàn)在行政主體積極動機和實際效率發(fā)揮不足之中。以歐洲各國早期對于新冠肺炎疫情的應(yīng)對為例，這些國家都做出了相關(guān)的應(yīng)對，但都囿于其行政效率的不足和資源的難以調(diào)動，在外防輸入失敗和隔離政策不力的狀況下，使得疫情難以得到緩解，這一系列反應(yīng)體現(xiàn)了這些國家的行政效率處在“誤用”之中。行政主體即使有維護公共利益的主觀意圖，卻難以或無法動員足夠的行政資源和行政能力去盡快解決實際的風(fēng)險和危機。行政效率處于由于預(yù)判失誤、動員失誤和效果失誤綜合造成的失誤狀態(tài)之中。

失誤狀態(tài)的最終造成在于三種失誤的層層遞進，形成了行政效率逐漸走向失誤的惡性循環(huán)（如圖3）。在行政效率的“誤用”狀態(tài)中，首先是預(yù)判的失誤在行政效率的預(yù)備階段傳遞了錯誤或滯后的信息，造成了決策信息失真，從而導(dǎo)致行政效率難以在風(fēng)險和危機突然升級時迅速做出適應(yīng)，行政效率效用和實際需求便會處在不匹配之中?；陬A(yù)判失誤，動員失效的情況便難以避免。進而，行政主體會發(fā)現(xiàn)可動員和組織的行政資源和行政能力不僅不足，更會無序。行政效率發(fā)揮效果的資源和組織基礎(chǔ)是不穩(wěn)固的，行政效率的發(fā)揮也必然是不確定的，動員也就愈加困難。不穩(wěn)定的行政效率發(fā)揮必然導(dǎo)致行政主體在應(yīng)對風(fēng)險和危機時的治理效能不足，也會致使民眾喪失對于行政主體風(fēng)險危機應(yīng)對的信心和耐心，從而損害行政主體的合法性基礎(chǔ)，動搖了行政主體有效治理的根基。

（三）行政效率“無用”風(fēng)險

行政效率“無用”風(fēng)險是危害最大的行政效率潛在風(fēng)險。處在行政效率的“無用”風(fēng)險之下的行政主體無論從價值理性還是工具理性層面都走向了消極一面，行政主體不僅沒有工具理性上的執(zhí)行效率，更缺少價值理性上的責(zé)任效率。此狀態(tài)將會從根本上導(dǎo)致風(fēng)險和危機的大規(guī)模爆發(fā)，直接摧毀治理秩序和社會結(jié)構(gòu)，甚至?xí)M一步導(dǎo)致無政府狀態(tài)的出現(xiàn)并帶來持續(xù)危機。

行政效率的“無用”風(fēng)險在風(fēng)險治理中是隱藏在行政主體運行中的潛在趨勢。行政主體難以從根本上完全排除在遭遇風(fēng)險和危機時走向“無用”的可能性。這首先是基于風(fēng)險和危機極大的不確定性之下，有限理性的行政主體既難以預(yù)見風(fēng)險和危機的未來發(fā)展趨勢和影響范圍，更難以確定自身行政行為的實際后果和效用，因此產(chǎn)生了選擇行政效率“無用”的主觀動因。同時，行政主體的行政效率發(fā)揮可能會在一定時間內(nèi)由于組織和動員的不到位而出現(xiàn)缺失，這也就給予行政主體極大的壓力和阻力，更會加大行政主體進一步發(fā)揮行政效率時的思想和執(zhí)行負擔(dān)。

三、“急時行政”中的行政效率的善治對策

（一）加強頂層設(shè)計，提升風(fēng)險意識

完善的行政頂層設(shè)計和足夠的風(fēng)險意識是在“急時行政”狀態(tài)下發(fā)揮行政效率的基礎(chǔ)保障，也是避免行政效率風(fēng)險的前提。作為一種特殊的行政權(quán)力，行政應(yīng)急權(quán)具有極高的自由裁量度，幾乎涵蓋了所有行政行為，對公民的基本權(quán)利存在威脅性，因而不僅需要科學(xué)合理的配置和使用，更需要在使用中并重過程價值與結(jié)果價值。[7]這就要求行政應(yīng)急權(quán)不僅重視迅速達到效果的工具理性，更需要兼顧方式方法合法合理的價值理性。行政應(yīng)急權(quán)可分為應(yīng)急決策權(quán)和應(yīng)急執(zhí)行權(quán)。在“急時行政”狀態(tài)下只有應(yīng)急決策權(quán)和已經(jīng)執(zhí)行權(quán)實現(xiàn)了良性互動和相互制約，才能共同促進行政效率的提升。這不僅是因為風(fēng)險和危機中需要盡可能縮短決策和執(zhí)行之間的時間差，更在于風(fēng)險和危機的發(fā)展和變化是不可預(yù)料的，執(zhí)行必須隨時做出相應(yīng)調(diào)整。

（二）調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化行政過程

在應(yīng)對行政效率的潛在風(fēng)險之中，更需要首先從行政主體自身的組織和過程中出發(fā)。在行政組織方面，提升“應(yīng)急行政”狀態(tài)中的行政效率需要具有有效彈性的行政組織。在應(yīng)對風(fēng)險和危機時需要打破常規(guī)的行政科層制信息傳導(dǎo)，提升信息的速度和信度，也就必須從根本上提升改變行政組織的運行結(jié)構(gòu)和狀態(tài)。規(guī)模上的彈性、權(quán)力上的彈性與組織性質(zhì)和層級的彈性是彈性組織的內(nèi)在要求。[8]只有切實減少“急時行政”狀態(tài)下的行政層級，適時賦予組織適當權(quán)力，不斷根據(jù)風(fēng)險和危機變化調(diào)整組織的規(guī)模和組織方式，才能使行政組織可以長期處在高效運轉(zhuǎn)的狀態(tài)之中，體現(xiàn)其靈活、責(zé)任和回應(yīng)性。行政過程需要以整體視角進行觀察，各個環(huán)節(jié)的緊密結(jié)合和有機建構(gòu)才能實現(xiàn)最終行政效率的發(fā)揮和行政效能的表彰。

（三）完善法律法規(guī)，依法化解風(fēng)險

規(guī)范的法律法規(guī)為在“急時行政”狀態(tài)下避免“濫用”和“無用”狀態(tài)提供了基礎(chǔ)依托，也為提升行政效率治理效能提供了堅實的路徑保障?！胺浅r期非常手段”是既往“應(yīng)急行政”狀態(tài)下治理的邏輯出發(fā)點和典型話語，但其中的言下之意卻表明其治理行為的合法性缺失?，F(xiàn)代社會的合法性雖在合乎法律規(guī)定的基礎(chǔ)上強調(diào)公民的認同與理解，但合乎法律規(guī)定仍是合法性的基礎(chǔ)內(nèi)涵。在“急時行政”未到來時，首先需要完善與之相關(guān)的法律體系，為行政主體提供處理風(fēng)險和危機時的法治軌道效率保障。法治軌道的效率也許并非最高的，卻是最為穩(wěn)固的。在“急時行政”狀態(tài)之中，法律法規(guī)必須可以明確行政應(yīng)急權(quán)的界限和行政主體的職責(zé)權(quán)限，使得行政效率可以在穩(wěn)定的路徑之中運作。最后，當“急時行政”狀態(tài)結(jié)束，法制軌道應(yīng)該為行政組織提供明確的信號，保證行政主體迅速回歸常規(guī)狀態(tài)并需要為行政主體在“急時行政”狀態(tài)下的行為起到反饋和監(jiān)督的作用。

（四）形成社會合力，倡導(dǎo)多元共治

多元共治既是分擔(dān)風(fēng)險的現(xiàn)實舉措，更是從根本上預(yù)防行政效率“濫用”的手段。在風(fēng)險和危機的深度不確定特點下，行政主體僅是治理主體之一，行政主體效率發(fā)揮的“天花板”顯而易見。只有通過眾多社會主體和企業(yè)主體協(xié)同構(gòu)成社會治理共同體，積極參與到“急時行政”的治理中來，形成社會治理合力，有限的行政效率才能轉(zhuǎn)化為無限的治理效能。伴隨著社會的發(fā)展，社會組織和企業(yè)組織早已嵌入在社會結(jié)構(gòu)之中，以其獨有的靈活性和生命力在社會多個方面發(fā)揮著獨特而積極的作用。在“急時行政”狀態(tài)下行政主體決不能僅僅著眼于提升行政效率，而忽視社會主體和企業(yè)主體內(nèi)在蘊藏的治理效能。只有實現(xiàn)行政主體、社會主體和企業(yè)主體三者的協(xié)同運作和共同治理，使社會主體效率和企業(yè)主體效率統(tǒng)一在行政效率之內(nèi)，才能在“急時行政”狀態(tài)中最大限度地挖掘可利用的社會治理效能，在應(yīng)對風(fēng)險和危機時更加穩(wěn)定從容。

在可預(yù)見的未來，風(fēng)險社會中的“黑天鵝事件”會時常發(fā)生，“急時行政”狀態(tài)的出現(xiàn)將會愈加頻繁。也正因如此，更加需要明確“急時行政”狀態(tài)下行政效率存在的潛在風(fēng)險并積極加以治理，充分發(fā)揮行政效能，為社會的可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

基金項目：山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目“傳統(tǒng)和合思想在國家治理中的‘創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化研究”（項目編號：15CWHJ19）階段性研究成果。

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作 者：紀光欣，中國石油大學(xué)（華東）公共管理系教授徐培洋，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院本科生

責(zé)任編輯：劉小僑