陳坤，秦玉友，李慧

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策演進(jìn)及其價(jià)值理路

陳坤，秦玉友，李慧

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部，吉林 長春 130024）

良好的辦學(xué)條件是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的前提。自新中國成立以來，我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策依次歷經(jīng)從“能上學(xué)”“有學(xué)上”“辦好學(xué)”到“上好學(xué)”階段體系的演進(jìn)。其政策內(nèi)容變遷在高質(zhì)量導(dǎo)向、改良導(dǎo)向、均衡導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)向持續(xù)深化與完善。未來農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策需要重視合發(fā)展性質(zhì)量觀，從融合性視角進(jìn)行改良，建構(gòu)“異與同”均衡標(biāo)準(zhǔn)，緊扣內(nèi)涵式發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化布局。

農(nóng)村；義務(wù)教育；辦學(xué)條件；政策；價(jià)值

義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件是指農(nóng)村學(xué)校舉辦合格乃至優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育所需要的人、財(cái)、物等各種資源。它既是義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)的基礎(chǔ)和依托，又是這些學(xué)校提高教育教學(xué)質(zhì)量、保障師生正常工作和學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)學(xué)生全面和健康發(fā)展的前提[1]。自新中國成立以來，我國適時(shí)地對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件改善進(jìn)行理性定位與戰(zhàn)略調(diào)整，以促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定、有序、良性地發(fā)展。省思?xì)v史，是為了準(zhǔn)確地觀照現(xiàn)實(shí)和科學(xué)地規(guī)劃未來?；厮菸覈r(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)政策演進(jìn)的價(jià)值理路，辯證、理性地總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，立足當(dāng)下，前瞻未來，才能更好建立起適合我國農(nóng)村各地區(qū)校情、教情與學(xué)情的辦學(xué)條件，從而更好地助力于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策的演進(jìn)

自新中國成立以來，我國適時(shí)地對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件改善進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，依次歷經(jīng)從“能上學(xué)”“有學(xué)上”“辦好學(xué)”到“上好學(xué)”的演進(jìn)。農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)政策內(nèi)容越來越豐富多元，辦學(xué)條件相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)越來越清晰，更加貼合農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的實(shí)際，有力地保障了農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定、有序、良性的發(fā)展。

1. 簡而陋“能上學(xué)”的機(jī)會(huì)保障起步階段（1949—1979年）

自新中國成立到改革開放初期，我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨著如何多辦學(xué)，保障人民群眾“能上學(xué)”的政治權(quán)利。按照《共同綱領(lǐng)》的要求落實(shí)“教育為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的方針，辦學(xué)主要體現(xiàn)了工農(nóng)群眾在教育中是“真正的主人”，受教育的權(quán)利“有意”向工農(nóng)群眾傾斜；“文革”期間我國對(duì)教育的主流認(rèn)知是“教育是上層建筑”，重在保障“能上學(xué)”的政治權(quán)利，追求的是以政治倫理為本的階級(jí)內(nèi)公平[2]。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，為了保障“能上學(xué)”，盡快掃除文盲，此階段主要進(jìn)行“如何多辦學(xué)層面”探索，國家提倡“簡而陋”辦學(xué)條件，進(jìn)行辦學(xué)規(guī)模性擴(kuò)張。

一是為了保障“能上學(xué)”權(quán)利，農(nóng)村地區(qū)鼓勵(lì)多種力量、多種形式辦學(xué)，學(xué)校以改建、新建與擴(kuò)建方式進(jìn)行規(guī)模性擴(kuò)張。一方面，國家對(duì)已有學(xué)校進(jìn)行了改造與改建。在新中國成立初期，為了收歸教育主權(quán)，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》（1949）、《關(guān)于處理接受美國津貼的教會(huì)學(xué)校及其他教育機(jī)關(guān)的指示》（1951）、《關(guān)于接辦私立中小學(xué)的指示》（1952）等文件要求，遵循建設(shè)“新民主主義教育”的教育改革方針，對(duì)各種舊教育進(jìn)行接管與改造[3]164，保障人民群眾能夠平等地接受教育的權(quán)利與機(jī)會(huì)。另一方面，鑒于財(cái)力有限，國家將基礎(chǔ)教育階段辦學(xué)權(quán)下放，并鼓勵(lì)多種力量、多種形式辦學(xué)。在《十二年國民教育事業(yè)規(guī)劃綱要》（1956）、《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》（1958）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》（1958）等文件中，均強(qiáng)調(diào)為了在農(nóng)村地區(qū)盡快掃除文盲、普及小學(xué)，將辦教育權(quán)力下放[3]550，農(nóng)村辦學(xué)實(shí)行公辦與民辦并舉，鼓勵(lì)農(nóng)村采取多種辦學(xué)形式，興辦業(yè)余中小學(xué)以及簡單學(xué)校。“文革”期間，大量農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)權(quán)力被下放，要求小學(xué)不出村，初中不出隊(duì)，高中不出社，保障能上學(xué)的需求。

二是為了保障“能上學(xué)”的需求，農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行規(guī)模性擴(kuò)張，辦學(xué)條件政策內(nèi)容上主要關(guān)注學(xué)校成功開設(shè)與保底運(yùn)行。此階段，缺乏體系化辦學(xué)條件指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)條件相關(guān)內(nèi)容保障主要散見于各種政策文本中。1955年教育部、財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于中小學(xué)雜費(fèi)收支管理辦法的幾點(diǎn)意見》，要求小學(xué)雜費(fèi)收入的極大部分留校使用，首先解決學(xué)生飲水，其次保障學(xué)校教學(xué)行政費(fèi)（公雜費(fèi)）方面開支。1962年教育部、財(cái)政部共同頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的補(bǔ)充意見》，規(guī)定為了保障農(nóng)村公辦學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)，要求各地在農(nóng)業(yè)稅地方附加中劃出一定的數(shù)額，作為農(nóng)村公辦小學(xué)的重點(diǎn)修繕和民辦教育事業(yè)（包括農(nóng)業(yè)中學(xué)）的補(bǔ)助之用，以改善辦學(xué)條件。國家在《全日制中小學(xué)暫行工作條例（試行草案）》（1963）和《全國教育工作會(huì)議紀(jì)要》（1971）兩份文件中均要求各地采取多種形式辦學(xué)，將維持學(xué)校保底運(yùn)轉(zhuǎn)的事宜放在首位，優(yōu)先保證學(xué)校能夠成功開設(shè)。這一時(shí)期農(nóng)村集體辦學(xué)條件極其簡陋，教育教學(xué)活動(dòng)開展所需起碼的辦學(xué)條件都沒有得到有效的保障，合格師資也嚴(yán)重缺乏[4]。為了解決農(nóng)村辦學(xué)所需師資問題，采取多渠道供給，“兼容并包，改造上崗”，大規(guī)模擴(kuò)充民辦教師。為了提升公辦學(xué)校教師質(zhì)量，頒發(fā)了《關(guān)于舉辦小學(xué)教師輪訓(xùn)班的指示》（1954）、《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見》（1977）等文件要求辦速成班、業(yè)余進(jìn)修校，加強(qiáng)在職教師學(xué)歷補(bǔ)償培訓(xùn)。

三是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國本著效率優(yōu)先導(dǎo)向，以快出人才、早出人才、出好人才的宗旨，實(shí)施城鄉(xiāng)學(xué)校非均衡發(fā)展的政策。一方面，體現(xiàn)在重城輕鄉(xiāng)的教育政策，如《關(guān)于整頓和改進(jìn)小學(xué)教育的指示》（1953）、《關(guān)于整頓和改進(jìn)中學(xué)教育啟示》（1954）、《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》（1958）等文件要求城市地區(qū)公辦中小學(xué)適當(dāng)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)則鼓勵(lì)群眾辦學(xué)、集體辦學(xué)。城鄉(xiāng)辦學(xué)投入主體不同，形成了城市學(xué)校政府辦，農(nóng)村學(xué)?？考w和群眾辦的局面。另一方面，體現(xiàn)在向城市的重點(diǎn)校傾斜投入政策。1959年周總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“在各級(jí)全日制的正規(guī)學(xué)校中，應(yīng)該把提高教學(xué)質(zhì)量作為一個(gè)經(jīng)常的基本任務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)首先集中較大力量辦好一批重點(diǎn)學(xué)?！盵3]895。在《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》（1962）、《教育部關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》（1978），以及在其他非專門性文件中也多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)[5]。重點(diǎn)校多分布在縣城以上大中城市，這些重城輕鄉(xiāng)的政策造成了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件建設(shè)的滯后和城鄉(xiāng)辦學(xué)條件上差距的延續(xù)與擴(kuò)大。

2．一無兩有“有學(xué)上”的基本保障攻堅(jiān)階段（1980—1996年）

十一屆三中全會(huì)后，我國教育事業(yè)迎來發(fā)展的機(jī)遇期，國家對(duì)提高民族素質(zhì)，多出人才，出好人才尤為重視，“普小”和“兩基”等目標(biāo)逐漸提上日程。但面對(duì)窮國辦大教育的現(xiàn)實(shí)——教育事業(yè)規(guī)模大、底子薄，校舍陳舊、簡陋，因校舍倒塌造成師生傷亡的惡性事故時(shí)有發(fā)生，而且不少農(nóng)村中小學(xué)缺少必要課桌凳、教材等，難以保障正常的教學(xué)秩序。這一時(shí)期處于如何保障“有學(xué)上”起碼辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)層面，重點(diǎn)保障農(nóng)村學(xué)校無危房、有教室、人人有課桌凳（簡稱“一無兩有”）等硬件方面。

一是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件方面為了完成相關(guān)的教育普及任務(wù)，繼續(xù)追求規(guī)模性擴(kuò)張，同時(shí)也對(duì)學(xué)校日常教育教學(xué)活動(dòng)所需起碼的辦學(xué)條件、校舍安全提出了達(dá)標(biāo)要求。《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》（1980）和《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》（1983）等兩份政策文本強(qiáng)調(diào)：基于我國國情，在80年代末基本普及小學(xué)，必須堅(jiān)持兩條腿走路①的多種形式辦學(xué)方針，“用兩三年或稍長一些的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)‘一無兩有’”。1985年的《關(guān)于教育體制改革的決定》要求將教育辦學(xué)權(quán)下放，確立了實(shí)施九年義務(wù)教育目標(biāo)。在《中國教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（1993）、《普及義務(wù)教育評(píng)估驗(yàn)收暫行辦法通知》（1994）等文件都詳細(xì)地規(guī)定基本完成“普九”階段性任務(wù)目標(biāo)，辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。由于辦學(xué)權(quán)下放，在“普九”任務(wù)催促下，農(nóng)村辦學(xué)形成了“一村一?！钡姆稚⑿筒季諿6]，但合格師資缺乏。

二是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)開始朝系統(tǒng)化方向發(fā)展，在辦學(xué)內(nèi)容達(dá)標(biāo)與改善方面主要以硬件設(shè)施為主，并適當(dāng)兼顧必要教輔資料與師資隊(duì)伍建設(shè)。1982年，教育部發(fā)布了《中等師范學(xué)校及城市一般中、小學(xué)校舍規(guī)劃面積定額（試行）》，這是新中國成立以來第一個(gè)用以指導(dǎo)學(xué)校建設(shè)規(guī)劃的專門文件，自此，農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)有綱可依。1987年出臺(tái)了《中小學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》，該文件對(duì)學(xué)校的選址、布局、建筑構(gòu)造、室內(nèi)環(huán)境等都進(jìn)行明確規(guī)定。除了基本校舍外，還對(duì)辦學(xué)內(nèi)在設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，如《學(xué)校課桌椅功能尺寸》（1983）、《學(xué)校課桌椅衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（1987）、《中小學(xué)體育器材設(shè)施配備目錄》（1989）、《全日制小學(xué)音樂教學(xué)器材配備目錄》（1995）。為了完成“雙基”任務(wù)，解決農(nóng)村所需合格師資問題，在《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）、《關(guān)于加強(qiáng)在職中、小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》（1986）、《關(guān)于開展小學(xué)教師繼續(xù)教育的意見》（1991）幾份文件中要求對(duì)在職教師進(jìn)行培訓(xùn)，切實(shí)辦好教師進(jìn)修院校，分期分批輪訓(xùn)教師，關(guān)注“教材教法的過關(guān)”和學(xué)歷提升。

三是國家為了“多出人才，出好人才”，堅(jiān)持效率優(yōu)先，適當(dāng)兼顧公平，繼續(xù)實(shí)施不均衡的城鄉(xiāng)辦學(xué)政策。一方面，城鄉(xiāng)辦學(xué)投入主體不同。這一時(shí)期農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)實(shí)行“鄉(xiāng)村自給”投入體制，辦學(xué)投入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，鼓勵(lì)多渠道籌集。1985年，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確提出把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入應(yīng)主要應(yīng)用于教育，地方可以征收教育費(fèi)附加，此項(xiàng)收入首先用于改善基礎(chǔ)教育的教學(xué)設(shè)施[7]?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)危房修繕和改造的通知》（1986）、《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》（1992）等文件均強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)負(fù)責(zé)本地中小學(xué)辦學(xué)、修繕與修建等，國家給予少量補(bǔ)助。另一方面，城鎮(zhèn)地區(qū)繼續(xù)執(zhí)行重點(diǎn)校政策。如《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》(1980)、《關(guān)于當(dāng)前中小學(xué)教育幾個(gè)問題的通知》（1982），各地出臺(tái)省級(jí)示范校、重點(diǎn)校認(rèn)定辦法，使得城鎮(zhèn)化重點(diǎn)校傾斜投入定型。雖然國家在這一時(shí)期，實(shí)施了“希望工程”與“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”對(duì)農(nóng)村辦學(xué)條件進(jìn)行改善，但義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件上的差距仍然顯著。

3. 撤并布局以“辦好學(xué)”為引導(dǎo)的提升階段（1997—2011年）

隨著“雙基”目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)與素質(zhì)教育全面深入推進(jìn)的需要，黨的十五大面向新世紀(jì)規(guī)劃了教育發(fā)展藍(lán)圖，明確指出要落實(shí)科教興國戰(zhàn)略，全面普及義務(wù)教育，發(fā)揮我國巨大人力資源優(yōu)勢。同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展加速推進(jìn)，受計(jì)劃生育政策影響，農(nóng)村學(xué)齡人口減少，農(nóng)村地區(qū)小班微校，辦學(xué)難具規(guī)模效益。這一時(shí)期農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件處于“如何辦好學(xué)”的層面探索，為了充分利用有限資源，在經(jīng)濟(jì)理性和規(guī)模效益的影響下進(jìn)行學(xué)校撤并布局，優(yōu)化資源配置，以提升辦學(xué)效益與質(zhì)量。

一是為提升農(nóng)村義務(wù)教育整體質(zhì)量，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件在這一時(shí)期以撤并布局為引導(dǎo)。黨的十五大明確提出了落實(shí)科教興國戰(zhàn)略，全面普及義務(wù)教育，提升教育質(zhì)量。隨后，在《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見》（1998）、《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（2001）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》（2003）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》（2004）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（2005）等多份文件中，均強(qiáng)調(diào)鞏固義務(wù)教育成果，對(duì)中小學(xué)辦學(xué)進(jìn)行合理規(guī)劃與布局調(diào)整，集中資源，以便優(yōu)化農(nóng)村辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量與辦學(xué)效益。

二是農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化與完善，政策關(guān)注焦點(diǎn)開始對(duì)內(nèi)外辦學(xué)條件并重。1997年國家教育委員會(huì)編制了《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，2008年對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，并將農(nóng)村完全寄宿制學(xué)校納入中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中。在辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)方面仍然關(guān)注校舍質(zhì)量安全，連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中西部農(nóng)村初中校舍改造工程質(zhì)量管理的通知》（2008）、《關(guān)于印發(fā)全國中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施方案的通知》（2009）等文件，要求全國中小學(xué)實(shí)施校舍安全工程。在辦學(xué)條件方面，更加關(guān)注所需的功能裝備設(shè)施，對(duì)課桌、實(shí)驗(yàn)裝備、器材、圖書等出臺(tái)了配套政策與標(biāo)準(zhǔn)，如《關(guān)于在中小學(xué)實(shí)施“校校通”工程的通知》（2001），《學(xué)校課桌椅功能尺寸標(biāo)準(zhǔn)》（2002）、《中小學(xué)體育器材設(shè)施設(shè)備目錄》（2002）、《中小學(xué)圖書館(室)規(guī)程(修訂)》（2003）、《中小學(xué)理科實(shí)驗(yàn)室裝備規(guī)范》（2006）、《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（2011）。一系列政策出臺(tái)，標(biāo)志著農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件各種功能器材的要求從數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量，規(guī)范意識(shí)和安全意識(shí)增強(qiáng)。在農(nóng)村辦學(xué)師資力量建設(shè)方面，先后頒布和實(shí)施了城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育政策（2006）、特崗教師計(jì)劃（2006）、免費(fèi)教育師范生政策（2007），為農(nóng)村補(bǔ)充教師，讓教師能夠“下的去”。在農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展方面，出臺(tái)了《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》（1999）、《中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃》（2008）、《關(guān)于大力加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》（2011），要求以農(nóng)村教師為重點(diǎn)，有計(jì)劃地組織全員培訓(xùn)，提升農(nóng)村辦學(xué)條件方面軟實(shí)力，旨在縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)條件方面的差距。

三是農(nóng)村辦學(xué)條件相關(guān)政策內(nèi)容從城鄉(xiāng)分割逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入主體從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。2002年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，將農(nóng)村辦學(xué)投入責(zé)任重心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移到縣級(jí)，農(nóng)村教育國家辦的局面開始形成。2005年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，要求農(nóng)村地區(qū)教育投入實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌、中央地方共擔(dān)，建立分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的新機(jī)制。新機(jī)制實(shí)施為農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)、縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)條件提供了相對(duì)穩(wěn)定、充裕的財(cái)力。另一方面，國家在實(shí)際行動(dòng)上開始破解重城輕鄉(xiāng)的教育政策，旨在縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距。2005年教育部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步細(xì)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件均衡發(fā)展戰(zhàn)略，要求采取積極措施，逐步縮小學(xué)校辦學(xué)條件方面的差距。2006年全國人大新修訂《義務(wù)教育法》，明確要求為了縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件差距，不得設(shè)重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班，這是國家推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)辦學(xué)條件均衡化的新舉措。同時(shí)，國家繼續(xù)實(shí)施系列工程，改造農(nóng)村辦學(xué)條件，如“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”“全國中小學(xué)校舍安全工程”，為城鄉(xiāng)辦學(xué)條件均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4．基本均衡以“上好學(xué)”為導(dǎo)向的優(yōu)化階段（2012年至今）

2011年底九年義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)邁向了新征程。2012年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)入“后4%時(shí)代”，相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)力對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量提出了新要求。2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布局調(diào)整步入“后撤并時(shí)代”。在這一背景下，農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件改善相關(guān)政策價(jià)值理念導(dǎo)向從“社會(huì)”轉(zhuǎn)向了“人”。此階段主要探索如何讓學(xué)生“上好學(xué)”，辦學(xué)條件資源配置從強(qiáng)調(diào)整體性的高效配置轉(zhuǎn)為關(guān)注受教育主體“人”的需要進(jìn)行配置。

一是在“后撤并時(shí)代”農(nóng)村辦學(xué)條件相關(guān)政策致力追求縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡的實(shí)現(xiàn)，滿足農(nóng)村學(xué)生“上好學(xué)”的需求。這一時(shí)期，我國先后出臺(tái)了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》（2012）、《中國教育監(jiān)測和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（2015）、《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》（2017）等文件，對(duì)農(nóng)村學(xué)校內(nèi)外辦學(xué)條件改善與優(yōu)化進(jìn)行評(píng)估，以提升縣域內(nèi)小學(xué)、初中校際間均衡狀況。2019年，國務(wù)院頒發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，要求提升縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡化水平，建立以師資配備、生均撥款、教學(xué)設(shè)施設(shè)備等資源要素為核心的標(biāo)準(zhǔn)體系和辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本教育公共服務(wù)均等化[8]，保障農(nóng)村每一個(gè)學(xué)生都能在家門口享受到公平而優(yōu)質(zhì)的教育。

二是農(nóng)村義務(wù)教育階段辦學(xué)條件相關(guān)的政策內(nèi)容進(jìn)一步豐富，關(guān)注的焦點(diǎn)從硬件轉(zhuǎn)向軟件，強(qiáng)調(diào)辦學(xué)條件內(nèi)外兼顧，注重整體性辦學(xué)條件優(yōu)化與提升。在硬件方面緊跟時(shí)代要求，細(xì)化、更新了相關(guān)辦學(xué)條件要求，如《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》（2012）、《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》（2018）等。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村薄弱學(xué)校改造工程，如《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》（2013）、《關(guān)于制定全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件實(shí)施方案的通知》（2014）、《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作專項(xiàng)督導(dǎo)辦法》（2015）。在農(nóng)村辦學(xué)條件軟實(shí)力方面，先后頒發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2012）、《關(guān)于推進(jìn)縣 (區(qū)) 域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（2014）、《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》（2015）等文件，著力增加農(nóng)村教師職業(yè)吸引力，在初次配置時(shí)吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村從教，再次配置中用城鄉(xiāng)教師交流輪崗方式均衡城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資分布。同時(shí)，更加關(guān)注指向教育內(nèi)在幸福、精神等隱性的教育公平，滿足學(xué)生個(gè)性發(fā)展與多元教育服務(wù)的需求，如《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)改革的意見》（2013）、《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》（2017）和《中國教育現(xiàn)代化2035》（2019），均要求立足學(xué)校實(shí)際，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，注重特色學(xué)校建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

三是統(tǒng)一了城鄉(xiāng)辦學(xué)條件上相關(guān)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件改善實(shí)施“新的不均衡”政策。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》，該文件的出臺(tái)表明了城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)逐步走向一體化。2013年，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村小和教學(xué)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》，要求提高村小和教學(xué)點(diǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)，保證其日常運(yùn)轉(zhuǎn)[9]。2015年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額。2016年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，要求縣域內(nèi)學(xué)校建設(shè)、教師編制、生均公用經(jīng)費(fèi)、基本裝備配置等標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行統(tǒng)一，并對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校進(jìn)行傾斜[10]。2018年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》，文件要求妥善處理好學(xué)生就近上學(xué)與接受良好義務(wù)教育的關(guān)系，要補(bǔ)齊“兩類學(xué)?！雹谵k學(xué)條件上的短板，切實(shí)解決“兩類學(xué)?！卑l(fā)展滯后問題，努力辦好公平優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村義務(wù)教育。

二、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策演進(jìn)的價(jià)值理路

新中國成立以來，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)政策內(nèi)容體系在嬗變中建構(gòu)，在建構(gòu)中發(fā)展，在發(fā)展中完善，是一個(gè)立體多維、全方位推進(jìn)的過程。其演進(jìn)過程映射出相應(yīng)的價(jià)值理路，集中反映在辦學(xué)條件政策話語變遷中所蘊(yùn)含的高質(zhì)量導(dǎo)向、城鄉(xiāng)均衡導(dǎo)向、改良導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)向四個(gè)方面。

1. 農(nóng)村辦學(xué)條件高質(zhì)量導(dǎo)向從合規(guī)定性質(zhì)量觀轉(zhuǎn)向合需要性質(zhì)量觀

農(nóng)村辦學(xué)條件相關(guān)政策內(nèi)容改善與改進(jìn)都是基于一定價(jià)值理念而不斷調(diào)整與完善的。自新中國成立以來，由于經(jīng)濟(jì)水平限制，以及農(nóng)村義務(wù)教育階段性發(fā)展任務(wù)，我國農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件內(nèi)容高質(zhì)量導(dǎo)向因時(shí)演進(jìn)，經(jīng)歷了從合規(guī)定性質(zhì)量觀向合發(fā)展性質(zhì)量觀的演進(jìn)。一是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件質(zhì)量評(píng)估從外適應(yīng)取向到內(nèi)適應(yīng)取向轉(zhuǎn)變。在前兩個(gè)時(shí)期，為了滿足大眾對(duì)教育的需求，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，快速普及義務(wù)教育，辦學(xué)條件相關(guān)政策內(nèi)容主要強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)村學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)，較少關(guān)注農(nóng)村學(xué)生對(duì)教育質(zhì)量的需求。在具體辦學(xué)條件內(nèi)容方面，主要解決運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、校舍、課桌凳以及教材等起碼的辦學(xué)條件。在后兩個(gè)時(shí)期，辦學(xué)條件質(zhì)量導(dǎo)向上不僅關(guān)注學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展上對(duì)硬件的需求，而且從受教育主體需求出發(fā)，對(duì)不同類型學(xué)校教學(xué)活動(dòng)開展所需教師數(shù)量配置，基本水平達(dá)標(biāo)，以及城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資均衡配置提出相應(yīng)的要求，滿足農(nóng)村學(xué)生對(duì)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育服務(wù)的需求。二是農(nóng)村辦學(xué)條件相關(guān)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)參照從絕對(duì)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)到相對(duì)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。在第一時(shí)期農(nóng)村辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；第二個(gè)時(shí)期我國出臺(tái)普通中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、硬件配置標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件方面的建設(shè)與改善有綱可依。在第三個(gè)時(shí)期出臺(tái)并完善了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校校舍選址、建設(shè)方面的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，更加符合農(nóng)村實(shí)際。第四個(gè)時(shí)期既統(tǒng)一了城鄉(xiāng)學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范、設(shè)施、裝備配置的底線標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，在此基礎(chǔ)上針對(duì)不同類型的農(nóng)村學(xué)校實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展需求，單獨(dú)出臺(tái)政策，建立了相對(duì)性標(biāo)準(zhǔn)，要求在經(jīng)費(fèi)投入、教師配置、生活設(shè)施建設(shè)等方面給予傾斜與關(guān)照。并鼓勵(lì)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行特色化辦學(xué)，滿足農(nóng)村學(xué)生對(duì)教育服務(wù)質(zhì)量多元化的需求。

2. 農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件改良導(dǎo)向從單向外源扶持轉(zhuǎn)向內(nèi)外并重

辦學(xué)條件是學(xué)校安全、日常運(yùn)轉(zhuǎn)，乃至學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量提升的保障。我國一直重視農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件的改善，從新中國成立以來，農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件改良的政策導(dǎo)向從單向外源扶持邁向內(nèi)外并重。一方面，農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件改良從宏觀政策視角深入到微觀行動(dòng)視角。在結(jié)構(gòu)性因素方面，前二個(gè)時(shí)期主要以外源扶持為主，強(qiáng)調(diào)政府在薄弱學(xué)校改進(jìn)中的責(zé)任，加大經(jīng)費(fèi)投入力度，如改善校舍建筑、硬件設(shè)施，以縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)條件上差距。后兩個(gè)時(shí)期，國家既從宏觀政策視角出發(fā)，繼續(xù)通過政策傾斜，加大經(jīng)費(fèi)投入，改善薄弱學(xué)校的硬件設(shè)施，又從微觀行動(dòng)視角出發(fā)，對(duì)薄弱學(xué)校的辦學(xué)理念、管理水平、師資隊(duì)伍建設(shè)等進(jìn)行改造，優(yōu)化薄弱學(xué)校辦學(xué)方面的“軟件”。另一方面，政府和學(xué)校積極配合，學(xué)校能動(dòng)性加強(qiáng)，辦學(xué)活力得以激發(fā)。前兩個(gè)時(shí)期，國家主要以“工程”“計(jì)劃”等進(jìn)行“輸血”式投入，改善農(nóng)村薄弱學(xué)校起碼的辦學(xué)條件，較少關(guān)照學(xué)校內(nèi)在潛力激發(fā)。后兩個(gè)時(shí)期，既強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府在宏觀政策上的調(diào)控作用，又注重激活農(nóng)村學(xué)校自我辦學(xué)條件改進(jìn)上的能動(dòng)性。國家不僅在資源、經(jīng)費(fèi)投入上對(duì)農(nóng)村學(xué)校傾斜，還從促進(jìn)師資隊(duì)伍專業(yè)化發(fā)展等方面進(jìn)行軟實(shí)力建設(shè)，更要求農(nóng)村學(xué)校基于各地優(yōu)勢進(jìn)行特色發(fā)展、多元發(fā)展，逐漸擺脫農(nóng)村辦學(xué)仿城化取向，激活農(nóng)村學(xué)校內(nèi)源發(fā)展的潛力。

3. 城鄉(xiāng)辦學(xué)條件均衡導(dǎo)向由“不均衡”轉(zhuǎn)向“新的不均衡”

國家宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)稅制度以及教育投入體制直接影響著城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段辦學(xué)條件內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、改進(jìn)與改善方向。自新中國成立以來，在很長一段時(shí)間，我國一直面臨著底子薄、規(guī)模大、窮國辦大教育的現(xiàn)實(shí)，為了能夠“快出人才、多出人才、出好人才”，政府進(jìn)行戰(zhàn)略理性抉擇，不得不將有限的財(cái)政資源在辦學(xué)條件上進(jìn)行重點(diǎn)投入。在前兩個(gè)時(shí)期，堅(jiān)持效率優(yōu)先、適當(dāng)兼顧公平的價(jià)值理念，在辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)方面實(shí)行重城輕鄉(xiāng)的教育政策。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)主要實(shí)行“兩條腿走路”“鄉(xiāng)村自給”教育投入體制，而城市地區(qū)學(xué)校辦學(xué)投入則由地方政府負(fù)責(zé)。另一方面，國家在城鎮(zhèn)地區(qū)采取重點(diǎn)校、示范校政策，對(duì)城市學(xué)校進(jìn)行重點(diǎn)投入；而農(nóng)村地區(qū)提倡多種形式辦學(xué)，農(nóng)村辦學(xué)條件強(qiáng)調(diào)學(xué)校成功開設(shè)與保底運(yùn)行，要求達(dá)到起碼的辦學(xué)條件。在第三個(gè)時(shí)期，為了落實(shí)科教興國戰(zhàn)略，發(fā)揮我國人力資源的優(yōu)勢，全面普及義務(wù)教育，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一辦學(xué)條件政策。一方面，取消了重點(diǎn)校、重點(diǎn)班制度，確立了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)，在辦學(xué)條件上逐漸開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。另一方面，改革農(nóng)村辦學(xué)投入體制，將投入責(zé)任重心上移，形成城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校都由國家舉辦。在第四個(gè)時(shí)期，堅(jiān)持公平、質(zhì)量與效率相統(tǒng)一的價(jià)值理念，對(duì)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件開始實(shí)施“新的不均衡”政策。辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)越來越重視農(nóng)村辦學(xué)的實(shí)際與發(fā)展需求，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下，不僅統(tǒng)一城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)額、教師編制、裝備標(biāo)準(zhǔn)，還對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費(fèi)撥付、師資配置等方面進(jìn)行有意傾斜，滿足實(shí)際需求。

4. 農(nóng)村辦學(xué)條件改善的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向從外延式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式

農(nóng)村義務(wù)教育階段性發(fā)展的主要矛盾影響著農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件改善標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向上的內(nèi)容聚焦。自新中國成立以來，我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)政策內(nèi)容上的聚焦歷經(jīng)了從外延式“能上學(xué)”的機(jī)會(huì)保障、“有學(xué)上”起碼的條件保障、“辦好學(xué)”的效益與質(zhì)量提升、再聚焦實(shí)現(xiàn)“上好學(xué)”教育內(nèi)涵式發(fā)展要件。第一，農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件相關(guān)的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)了從無到有，由少漸豐，從模糊到細(xì)致，逐步豐富與完善，辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向逐漸邁向科學(xué)化、系統(tǒng)化過程。在第一個(gè)時(shí)期，我國缺少單獨(dú)的農(nóng)村辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)；在第二個(gè)時(shí)期，為了基本完成“雙基”任務(wù)落實(shí)“有學(xué)上”，為了保障教育教學(xué)活動(dòng)正常開展，出臺(tái)了學(xué)校建設(shè)、硬件配置相關(guān)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。在后兩個(gè)時(shí)期，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本設(shè)施設(shè)備配置底線標(biāo)準(zhǔn)外，我國開始積極關(guān)照農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的現(xiàn)實(shí)特征與發(fā)展需要，進(jìn)行了彈性設(shè)計(jì)，單獨(dú)出臺(tái)了適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展需求的經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)、師資配置標(biāo)準(zhǔn)等，以及在辦學(xué)條件改善方向細(xì)化了規(guī)定，進(jìn)行積極引導(dǎo)。第二，農(nóng)村辦學(xué)條件相關(guān)內(nèi)容改善的聚焦上，從外在的硬件配置轉(zhuǎn)向內(nèi)在的“軟件”建設(shè)，越來越聚焦教育質(zhì)量提升的核心要素。在前兩個(gè)時(shí)期，為了解決“能上學(xué)”，和“有學(xué)上”的問題，主要關(guān)注的是學(xué)校建設(shè)、修繕、運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)方面的內(nèi)容。伴隨著“雙基”任務(wù)基本完成，在第三個(gè)時(shí)期，農(nóng)村學(xué)齡人口減少，以撤并布局為引導(dǎo)，縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距，以提高辦學(xué)質(zhì)量。在第四個(gè)時(shí)期，為了促進(jìn)基本均衡實(shí)現(xiàn)，滿足學(xué)生“上好學(xué)”的需求，除了基本硬件外，更加聚焦農(nóng)村辦學(xué)“軟件”方面，如農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)村學(xué)校特色發(fā)展與定位。從關(guān)鍵點(diǎn)發(fā)力，不斷推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提升。

三、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策優(yōu)化路徑

自新中國成立以來，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件政策建構(gòu)與完善已取得巨大成就，面向未來，我國農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件政策還存在一定優(yōu)化空間。需要在鞏固成就的基礎(chǔ)上，進(jìn)行前瞻性設(shè)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1. 重視合發(fā)展性質(zhì)量觀

省思?xì)v史，立足現(xiàn)實(shí)，前瞻未來，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)政策制定與出臺(tái)需要進(jìn)一步重視合發(fā)展性質(zhì)量觀。政策回顧可知，農(nóng)村辦學(xué)條件改善的相關(guān)政策出臺(tái)多為“問題驅(qū)動(dòng)型”，在問題出現(xiàn)后主要以“項(xiàng)目”“計(jì)劃”“工程”等形式進(jìn)行解決。所頒發(fā)政策雖然目標(biāo)準(zhǔn)確，有強(qiáng)烈的針對(duì)性與現(xiàn)實(shí)性，但同時(shí)有臨時(shí)性、變動(dòng)性等特點(diǎn)，容易陷入缺什么就補(bǔ)什么的線性思維邏輯。從長期發(fā)展來看，“問題驅(qū)動(dòng)型”政策之間難以形成上下銜接、內(nèi)外配套、左右協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不利于農(nóng)村辦學(xué)條件的改善與改進(jìn)向高質(zhì)量導(dǎo)向上持續(xù)邁進(jìn)。要重視合發(fā)展性的質(zhì)量觀，面向教育現(xiàn)代化，從高位統(tǒng)籌出發(fā)，除了關(guān)照現(xiàn)實(shí)問題外，還應(yīng)考慮政策設(shè)計(jì)導(dǎo)向上的戰(zhàn)略性、前瞻性與協(xié)同性。

首先，立足現(xiàn)實(shí)，以農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾為突破口，建立健全農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件優(yōu)化與改善的長效機(jī)制。立足我國國情、基于各地農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的校情、教情、學(xué)情，優(yōu)化辦學(xué)政策頂層設(shè)計(jì)，對(duì)各種辦學(xué)條件進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立協(xié)同的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分門別類出臺(tái)專門性政策進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃與發(fā)展性引領(lǐng)。其次，完善農(nóng)村辦學(xué)條件優(yōu)質(zhì)均衡相應(yīng)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并對(duì)農(nóng)村辦學(xué)條件相關(guān)內(nèi)容改善情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)測。一方面，筑牢農(nóng)村辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)的底線標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)當(dāng)前政策層面缺乏專門的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)條件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)這一問題[11]，加快研制農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)的底線標(biāo)準(zhǔn)與適用標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)齊短板。另一方面，動(dòng)態(tài)監(jiān)測辦學(xué)條件上設(shè)施設(shè)備的使用與維護(hù)情況。盡快制定設(shè)施設(shè)備使用、維護(hù)、維修的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，避免農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件相關(guān)資源閑置、浪費(fèi)。最后，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)性調(diào)整。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件高質(zhì)量導(dǎo)向應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，注重標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)修正與完善，積極推動(dòng)農(nóng)村辦學(xué)條件建設(shè)上的現(xiàn)代化邁進(jìn)。同時(shí)，基于農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)矛盾的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育階段辦學(xué)條件均衡評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)均衡向省級(jí)、區(qū)域均衡拓展。

2. 注重從融合性視角進(jìn)行改良

農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件改良的政策導(dǎo)向需要從融合性視角出發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)。當(dāng)前，農(nóng)村辦學(xué)條件改善與改進(jìn)的政策話語建構(gòu)主要從結(jié)構(gòu)功能主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)正式制度政策對(duì)薄弱學(xué)校的改造功效。要么從宏觀政策視角，改良城鄉(xiāng)教育政策偏失、增加經(jīng)費(fèi)投入、改善硬件設(shè)施?；蛘邚奈⒂^行動(dòng)的視角出發(fā)，提升學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)、優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)。這些政策大部分忽視了非正式制度，如文化對(duì)薄弱學(xué)校的影響，尤其遺漏了薄弱學(xué)校貧困文化生成機(jī)制的阻斷與改造路徑的探索[12]。相關(guān)研究表明，一所薄弱學(xué)校到普通學(xué)校，再到規(guī)范學(xué)校、特色學(xué)校，乃至于學(xué)校品牌的形成過程，實(shí)際上就是學(xué)校優(yōu)秀文化的生成過程[13]。未來，農(nóng)村薄弱學(xué)校改造相關(guān)政策的改良導(dǎo)向上，需要基于融合性視角，揭示薄弱學(xué)校結(jié)構(gòu)與文化互動(dòng)交融的生成機(jī)制，在此基礎(chǔ)上對(duì)薄弱學(xué)校辦學(xué)條件改善進(jìn)行精準(zhǔn)的發(fā)力與補(bǔ)力。

首先，政府從結(jié)構(gòu)與文化取徑的融合性視角出發(fā)，擺脫政策變遷中的“路徑依賴”效應(yīng)。重視結(jié)構(gòu)對(duì)文化的轄制作用，圍繞薄弱學(xué)校貧困文化形成過程所依賴的制度環(huán)境進(jìn)行發(fā)力，如經(jīng)費(fèi)投入、師資配置等，瓦解薄弱學(xué)校貧困文化形成所依賴的場域環(huán)境。其次，轉(zhuǎn)換思維，完善政策的誘致性工具應(yīng)用，破解農(nóng)村薄弱學(xué)校制度塑造的慣習(xí)傳承。如基于農(nóng)村薄弱學(xué)校生源實(shí)際出發(fā)，優(yōu)化教育評(píng)價(jià)制度；理念上由管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，重視并激發(fā)農(nóng)村薄弱學(xué)校自我改造活力與潛力，讓薄弱學(xué)校改造由外部驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部引動(dòng)。最后，農(nóng)村學(xué)?！叭娓谋　闭咄七M(jìn)應(yīng)重視農(nóng)村薄弱學(xué)?！拔幕瘔嬀唷爆F(xiàn)象。尤其近年來農(nóng)村學(xué)校外在辦學(xué)條件快速改善，但其成員內(nèi)部在行為方式、慣性等方面仍處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。為此，薄弱學(xué)校辦學(xué)條件改良的政策導(dǎo)向上需要喚醒農(nóng)村薄弱學(xué)校文化自覺，在此基礎(chǔ)上選擇適合農(nóng)村薄弱學(xué)校發(fā)展的優(yōu)秀文化進(jìn)行植入。對(duì)文化形式、要素與結(jié)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合，以便孕育新的文化制度，涵養(yǎng)內(nèi)部成員新的慣習(xí)等。

3. 建構(gòu)“異與同”的城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差異標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)辦學(xué)條件政策均衡導(dǎo)向上需要尊重城鄉(xiāng)學(xué)校內(nèi)在的差異，立足現(xiàn)實(shí)需求，建構(gòu)“異與同”的差異標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件均衡化導(dǎo)向上，過多注重“向城性”的基本均衡達(dá)標(biāo)，而對(duì)多元優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展上的導(dǎo)向關(guān)注則不足。未來，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件均衡化導(dǎo)向上需要擺脫簡單仿城化取向，更加凸顯人本化需求，注重農(nóng)村學(xué)校優(yōu)勢發(fā)掘與發(fā)展?jié)摿Φ募せ?，推進(jìn)多元優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

首先，基于義務(wù)教育公共服務(wù)均等化原則，建立城鄉(xiāng)學(xué)?！爱惻c同”資源配置標(biāo)準(zhǔn)。充分考量農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與寄宿制學(xué)校這兩類學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展的實(shí)際需求，繼續(xù)完善經(jīng)費(fèi)投入、師資配置以及組織保障等標(biāo)準(zhǔn)，讓這兩類學(xué)校能夠?yàn)閷W(xué)生提供多元的教育服務(wù)。其次，政策要基于各地農(nóng)村學(xué)校實(shí)際，改變簡單“向城性”均衡化辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)多元優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)學(xué)校置身于不同的文化圈，擁有不同的教育資源優(yōu)勢，面對(duì)著有不同教育背景與不同教育需求的學(xué)生，承擔(dān)著不同的教育使命。這就要求在政策方面營造一定的制度空間，鼓勵(lì)農(nóng)村學(xué)校充分利所在區(qū)域的資源優(yōu)勢，優(yōu)化內(nèi)在辦學(xué)條件，實(shí)現(xiàn)多元優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展目標(biāo)。最后，政策需要配套跟進(jìn)，注重農(nóng)村學(xué)校優(yōu)勢發(fā)掘與發(fā)展?jié)摿Φ募せ?。既要鼓?lì)農(nóng)村學(xué)校根據(jù)內(nèi)部實(shí)際情況和外部環(huán)境變化，對(duì)區(qū)域、學(xué)校資源進(jìn)行深度挖掘或重組利用[14]，還要引領(lǐng)農(nóng)村學(xué)校把這些資源有序轉(zhuǎn)換為特色課程，走特色學(xué)校發(fā)展之路，既可以避免千校一面同質(zhì)化發(fā)展，又可以滿足學(xué)生多元需求。如，日本、韓國鄉(xiāng)村學(xué)校因獨(dú)特的辦學(xué)特色，成為了眾多城市學(xué)校研學(xué)旅行基地。在國家倡導(dǎo)開發(fā)綜合實(shí)踐活動(dòng)課程背景下，城鄉(xiāng)學(xué)校特色發(fā)展，更容易在辦學(xué)上形成優(yōu)勢互補(bǔ)、融合發(fā)展的局面。

4．緊扣內(nèi)涵式發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化布局

根據(jù)Coleman、Hanushek、Hammond等眾多學(xué)者的研究，外延式的物質(zhì)資源和學(xué)生學(xué)業(yè)成就之間并沒有直接關(guān)系[15]，而內(nèi)涵式的辦學(xué)條件要素，如教師質(zhì)量、學(xué)生對(duì)學(xué)校課程適應(yīng)性才是影響學(xué)生學(xué)業(yè)成就的重要因素[16]。截至2018年底，全國92.7%縣整體通過了義務(wù)教育基本均衡的認(rèn)定③。然而，因追逐優(yōu)質(zhì)師資向城性擇校，形成了“異化”的義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率。2018年，我國義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率為77.89%，而常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率高出近18%。城鎮(zhèn)地區(qū)大班巨校，農(nóng)村地區(qū)小班微校，使得城鎮(zhèn)學(xué)校辦學(xué)承載力超負(fù)荷，教育擴(kuò)容壓力大；而農(nóng)村地區(qū)大量辦學(xué)條件存在閑置性浪費(fèi)。未來，辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向需緊扣內(nèi)涵式發(fā)展要素進(jìn)行優(yōu)化布局，消解“異化”的義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率。

首先，農(nóng)村學(xué)校合理利用閑置校舍進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。政府為農(nóng)村學(xué)校配置所需設(shè)施設(shè)備，建設(shè)農(nóng)村學(xué)校所需要的各種功能室，滿足農(nóng)村學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)需求，以及能夠走特色發(fā)展之路，為學(xué)生提供多元教育服務(wù)奠定基礎(chǔ)，以辦學(xué)質(zhì)量提升吸引農(nóng)村學(xué)生回流就讀。其次，在制度建設(shè)上推進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資在配置中均衡分布。一方面，多種措施并舉，提升農(nóng)村教師職業(yè)吸引力。從聚焦教師所關(guān)心問題的癥結(jié)出發(fā)，如提高農(nóng)村教師綜合待遇，拓展教師職業(yè)發(fā)展空間等，吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村從教。另一方面，強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)核心體制與機(jī)制，建構(gòu)起區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)師資均衡的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與督導(dǎo)辦法，從制度上為促進(jìn)城鄉(xiāng)師資均衡配置給予保障。最后，借助互聯(lián)網(wǎng)+教育資源優(yōu)勢，建立區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源共享和協(xié)同發(fā)展機(jī)制，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，提升農(nóng)村學(xué)校內(nèi)在的辦學(xué)條件。在引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的同時(shí)，需要重視農(nóng)村學(xué)生的生活經(jīng)驗(yàn)與原有認(rèn)知基礎(chǔ)，進(jìn)行“在地性”的轉(zhuǎn)化與實(shí)踐，提高農(nóng)村學(xué)生對(duì)課程的適應(yīng)性。

注釋：

① “兩條腿走路”指的是公辦與民辦（集體辦學(xué)與私人辦學(xué)）投入并舉。

② 兩類學(xué)校：指的是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（指不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校是農(nóng)村義務(wù)教育的重要組成部分。詳見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》[EB/OL]．http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/02/content_5287465.htm.

③ 全國92.7%的縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展[EB/OL]．（2019-03-26）.http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2019n/2019_zt4/jxx/mtjj/201903/t20190327_375632.html.

[1] 王遠(yuǎn)偉，杜育紅．義務(wù)教育辦學(xué)條件評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與應(yīng)用研究[J]．教育發(fā)展研究，2013(2)：36-43．

[2] 程天君．新教育公平引論——基于我國教育公平模式變遷的思考[J]．教育發(fā)展研究，2017(2)：1-11．

[3] 何東昌．中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975) [M]．?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，1998：164-165；550；895．

[4] 張樂天．新中國成立以來農(nóng)村教育政策的回顧與反思[M]．北京：北京師范大學(xué)出版社，2016：108．

[5] 范涌峰，宋乃慶．從重點(diǎn)化到特色化：改革開放40年義務(wù)教育的戰(zhàn)略走向——公平與效率的視角[J]．中國教育學(xué)刊，2018(11)：8-13．

[6] 陳坤，秦玉友．農(nóng)村義務(wù)教育投入體制70年：價(jià)值路向與前瞻——基于新中國成立以來政策文本的分析[J]．教育學(xué)報(bào)，2019(1)：56-66．

[7] 歐少亭. 教育政策法規(guī)文件匯編(第一卷)[M]．延邊：延邊人民出版社，2001：5-8．

[8] 中共中央，國務(wù)院．中國教育現(xiàn)代化2035[EB/OL]. (2019-02-23)[2019-9-20]．http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367987.html．

[9] 教育部．教育部關(guān)于進(jìn)一步做好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作的通知[EB/OL]．(2013-12-09)[2019-9-18]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7499/201312/t20131219_161336.htmlh．

[10] 國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見[EB/OL]．(2016-07-11) [2019-9-20]．http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201607/t20160711_271476.html．

[11] 曾文婧，秦玉友．鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)條件問題分析與建設(shè)思路[J]．教育科學(xué)研究，2018(8)：24-29．

[12] 周常穩(wěn)，周霖．薄弱學(xué)校研究：結(jié)構(gòu)主義與文化主義解釋的對(duì)峙[J]．教育理論與實(shí)踐，2019(16)：3-7．

[13] 鮑傳友．學(xué)校改進(jìn)中的文化戰(zhàn)略[M]．北京：北京師范大學(xué)出版社，2015：7．

[14] 范涌峰，宋乃慶．學(xué)校特色發(fā)展：內(nèi)涵、價(jià)值及觀測要點(diǎn)[J]．教育研究與實(shí)驗(yàn)，2017(2)：44-48．

[15] HANUSHEK E A．Assessing the effects of school resources on student performance：An update[J]. Educational Evaluation and Policy Analysis，1997(2)：141-164．

[16] HAMMOND L D．New standards and old inequalities：School reform and the education of African American students[J]．The Journal of Negro Education，2000(4)：263-287．

Research on the value and reason of the evolvement of the policy of running conditions in rural compulsory education schools

CHEN Kun，QIN Yuyou，LI Hui

(Faculty of Education, Northeast Normal University, Changchun 130024, China)

Good conditions for running schools are the prerequisite for the high-quality development of rural compulsory education. Since the founding of the People's Republic of China, the policy of schooling conditions in rural compulsory education schools has evolved from "being able to go to school", "being able to learn", "being able to learn" and "being able to learn" to "being able to learn". Its policy content changes in high quality orientation, improvement orientation, equilibrium orientation and standardization orientation continue to deepen and improve, but there is still a certain space for optimization and improvement. Looking forward to the future, the policy optimization and improvement of the conditions of rural compulsory education schools need to attach importance to the concept of developmental quality, improve from the perspective of integration, construct the balanced standard of "different and same", and optimize the layout closely related to the needs of conjunctive development.

rural; compulsory education; conditions for running the school; policy; value

G522.3

A

1009–2013(2020)03–0084–09

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2020.03.011

2020－04－04

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（16JJD880015）

陳坤（1991—），男，四川廣元人，博士研究生，主要研究方向?yàn)榻逃吲c教育社會(huì)學(xué)。

責(zé)任編輯：黃燕妮