徐 峰

(上海海事大學，上海 201306)

一、問題的提出

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情不僅對我國境內(nèi)各行各業(yè)產(chǎn)生了嚴重的沖擊與深遠的影響，也引發(fā)了國內(nèi)外航運市場一系列連鎖反應。與其他產(chǎn)業(yè)有所不同的是，航運業(yè)是具有跨國性特征的全球化產(chǎn)業(yè)。鑒于我國在全球航運產(chǎn)業(yè)鏈中處于重要的戰(zhàn)略地位，在局部地區(qū)傳播的疫情可能催生“蝴蝶效應”，引起區(qū)域性乃至全球性的航運危機，進而產(chǎn)生“衛(wèi)生危機”與“產(chǎn)業(yè)危機”的“疊加效應”。隨著疫情的發(fā)展，全球各大郵輪公司相繼暫停2020年1月與2月從中國母港出發(fā)的郵輪航次[1]，國際郵輪協(xié)會更是宣布，“禁止過去14天內(nèi)從中國大陸出發(fā)或者途徑中國大陸的任何個人登船，包括乘客和船員”。可以預見的是，我國郵輪市場將進入一段“冰凍期”。從郵輪公司與行業(yè)協(xié)會的角度出發(fā)，取消航線與限制登船等應急手段均立足于加強郵輪安全保障的基礎之上，其本身無可指摘，屬于事后疫情防控手段與商業(yè)決策行為。但問題在于，郵輪公司與行業(yè)協(xié)會的應急機制往往具有一定的滯后性與局限性，無法在第一時間鎖定疫情的真正來源并全面遏制病毒的迅速傳播。“鉆石公主號”郵輪疫情的擴大就是典型的例證。從某種意義上講，強化郵輪公司的疫情防控機制屬于短期的市場行為，而完善港口衛(wèi)生應急法律制度才是長期的市場監(jiān)管手段，這就需要郵輪母港與掛靠港針對郵輪疫情做出準確研判，妥善應對與有效管理，在法律上推動“有形之手”與“無形之手”的有機融合，主要體現(xiàn)為港口對于“受染”郵輪事前的收容、救助與事后的處置措施兩方面。

據(jù)相關新聞報道，2020年1月20日，搭載2666名旅客以及1045名船上工作人員的“鉆石公主號”從日本橫濱港啟航，途徑我國香港、越南與我國臺灣等多地。由于一名香港男性在1月25日被確診感染新冠病毒，該郵輪于2月3日返航至橫濱母港，截至2月26日，該郵輪已累計確診705名新冠病毒的感染者，包括部分旅客、工作人員以及檢疫官[2]。在此期間，日本橫濱港接收了該郵輪入境?？坎⒉扇×舜细綦x檢疫的手段。而另一艘豪華郵輪“威士特丹號”則面臨不同的境遇，該郵輪于2020年1月16日從新加坡出發(fā)，在被懷疑載有新冠病毒感染者之后，陸續(xù)被泰國、關島、菲律賓、我國臺灣與日本等地拒絕進港?？?，直至2月13日，柬埔寨同意接收該輪入境，并采取了岸上隔離檢疫的措施[3]。比較上述兩起郵輪疫情中港口應急機制的差異，可以將港口國衛(wèi)生應急法律問題歸結(jié)為兩點：其一，港口國是否應承擔接收“受染”郵輪進港停靠的義務；其二，港口國疫情處置措施與處理手段是否合法。這就需要對當前港口公共衛(wèi)生應急制度做出全面、徹底的剖析與解讀。

二、港口是否有義務接收“受染”郵輪

要準確回答這個問題，應全面梳理涉及港口對郵輪安全管理義務的相關法律法規(guī)。與普通客輪有所不同的是，郵輪航線軌跡遍布全球，覆蓋公海、多個國家的領海、毗連區(qū)與專屬經(jīng)濟區(qū)，對于郵輪的監(jiān)管應充分考慮其國際化的屬性與特征。因此，在疫情持續(xù)期間，港口的衛(wèi)生應急手段與措施受多部法律的影響，其中包括國際海洋法、國際衛(wèi)生法、國內(nèi)出入境檢疫法相關規(guī)定。對于港口是否應接收“受染”郵輪靠港，上述國際法與國內(nèi)法均有所涉及，并且存在一定的交叉與重疊。因此，在適用不同的法律之時，港口應承擔的衛(wèi)生應急義務與責任可能有所差異，不能一概而論之。

(一)國際海洋法的相關規(guī)定

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第25條的規(guī)定，“沿海國可以在領海采取必要措施防止其非無害通過；在船舶駛往內(nèi)水或?？績?nèi)水外的港口設備的情形下，沿海國也有權采取必要的步驟，以防止對準許這種船舶駛往內(nèi)水或?？扛劭诘臈l件的任何破壞”。該公約第33條規(guī)定，“沿海國可在毗連區(qū)的區(qū)域內(nèi)，防止在其領土或領海內(nèi)違犯其海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章”。結(jié)合上述兩條規(guī)定進行解讀，基于保障其領海范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生安全，港口國顯然有權阻止“受染或疑似受染”郵輪“有害通過”其領海，拒絕接收其?？繃鴥?nèi)港口。同時，《國際海港制度公約》第2條、第16條與第17條也規(guī)定，盡管各締約國對處于主權之下的海港享有自由進出的權利與地位平等的待遇，但基于公共衛(wèi)生與安全的原因，該港有權禁止進入其領土的旅客過境。

但這并不意味著港口國可以任性、恣意地基于公共衛(wèi)生安全原因決定接收抑或是不接收船舶入境?？俊！堵?lián)合國海洋法公約》第98條規(guī)定，“每個沿海國應促進有關海上和上空安全的足夠應用、有效的搜尋和救助服務的建立、經(jīng)營和維持，并應在情況需要時為此目的通過相互的區(qū)域性安排與鄰國合作”。盡管上述的規(guī)定較為原則性與框架性，但出于“人道主義”的精神，地理位置距郵輪較近的多個港口國應開展積極合作，通過友好協(xié)商等各種方式?jīng)Q定“受染或疑似受染”郵輪的?？康?。在本次疫情中，“威士特丹號”輾轉(zhuǎn)多地，最終為柬埔寨港口所接收無疑就是該條款所蘊含的“人道主義”精神的直接體現(xiàn)。

事實上，承擔接納與救助義務的主體不限于港口國，也包括了船旗國。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第94條的規(guī)定，“船旗國應當對郵輪行使行政、技術與社會事項上的管轄與控制”。盡管該條款對于“行政事項”“社會事項”的具體內(nèi)涵與覆蓋范圍并未作進一步的解釋，但從常理上分析，公共衛(wèi)生事項的管理是構(gòu)成社會公共治理機制與政府行政管理體系的重要組成部分，醫(yī)療衛(wèi)生健康事業(yè)如何達致“善治”，對于任何一個國家和地區(qū)的公共治理體系現(xiàn)代化而言，都是一項異常嚴峻的挑戰(zhàn)[4]。因此，船旗國對于郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件負有不可推卸的管理責任，船旗國應承擔接收船舶停靠并開展救助的義務。在本次郵輪疫情中，“鉆石公主號”的船旗國為英國，“威士特丹號”的船旗國為荷蘭，在法理上，英國與荷蘭均應對本國登記的船舶負有收容與接收的義務。當然，考慮到上述兩艘郵輪航行海域主要在亞太地區(qū)，促使其千里迢迢趕赴英國與荷蘭港口停靠顯然不切合實際，反而會貽誤第一時間阻止疫情擴散的時機。

結(jié)合上述國際海洋法條款可知，在郵輪上發(fā)現(xiàn)感染或者疑似感染新冠病毒旅客的前提與背景下，原則上應由船旗國承擔主要的接收義務。如果事發(fā)地恰好距離船旗國較近，就應當由該國接收船舶入境；但如果受限于地理位置、衛(wèi)生條件等因素，船旗國無法在第一時間及時開展疫情的防控工作，此時港口國就應當承擔相對次要的“人道主義”救助義務。從某種意義上講，船旗國與港口國均應承擔接收該郵輪的義務，只不過船旗國應承擔第一順位的疫情防控義務，而港口國承擔第二順位的人道救助義務。因此，立足國際海洋法的視角，日本與柬埔寨分別接收上述兩艘郵輪入境符合國際“人道主義”的立場。

(二)國際衛(wèi)生法的相關規(guī)定

對于已經(jīng)爆發(fā)疫情的郵輪，例如“鉆石公主號”，《國際衛(wèi)生條例》第28條第1款的規(guī)定，“不應當因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶在任何入境口岸停靠。但是，如果入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令該船舶自擔風險，駛往最近適宜入境口岸”。對于國際關注的公共安全衛(wèi)生事件的處置則存在例外。根據(jù)該條例第43條“額外的衛(wèi)生措施”第1款的規(guī)定，“港口國有權采取與世衛(wèi)組織的建議相比同樣或更大程度的健康保護，但這些措施對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或干擾性不應大于可合理采取并能實現(xiàn)適當程度保護健康的其他措施”。至于何謂“更大程度的健康保護”，第43條第2款明確，參照的依據(jù)主要有“科學原則”，“對于人類健康危險的現(xiàn)有科學證據(jù)或來自世衛(wèi)組織、政府間組織與國際機構(gòu)的信息”，“世衛(wèi)組織的任何現(xiàn)有特定指導與建議”。港口國對于是否有必要實施限制性措施的判斷應當充分基于其對于上述各項因素的綜合考慮與全盤衡量而做出，這種衛(wèi)生風險判斷機制也被世衛(wèi)組織總干事譚德塞博士稱為“循證風險評估”[5]。日本對“鉆石公主號”疫情的爆發(fā)掌握了科學與充分證據(jù)，所以有權采取“額外的衛(wèi)生措施”拒絕“受染”郵輪入境停靠。

對于疑似感染但當時尚未確診疫情的郵輪，例如“威士特丹號”，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第28條第1款的規(guī)定，柬埔寨可以“入境港口不具備衛(wèi)生應急能力”為由拒絕承擔接收的義務，要求該郵輪駛往最近的入境口岸。但對于日本、泰國與菲律賓等衛(wèi)生醫(yī)療管理體系相對完善的國家或地區(qū)而言，這種抗辯就不再成立。另外，根據(jù)該條例第28條第2款的規(guī)定，締約國不應當出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或飛機“無疫通行”。所謂的“無疫通行”是指允許船舶進入港口、離岸或登岸。當然該授權也受到了第43條的制約，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件之中，港口國采取限制性措施的前提是遵循“循證風險評估”。但對于尚未爆發(fā)疫情的郵輪而言，其本身并未形成科學的證據(jù)足以證明疫情將會在該郵輪上滋生并傳播，所謂的“循證風險評估”必須充分建立在“科學依據(jù)”與“科學原則”的基礎之上。根據(jù)該條例的定義，“科學依據(jù)”系指“根據(jù)既定和公認的科學方法提供某一層證據(jù)的信息”；“科學原則”系指“通過科學方法了解的公認基本自然法則和事實”。因此，日本、泰國與菲律賓在缺乏充足疫情傳播證據(jù)的情況下理應接收“威士特丹號”掛靠，尤其不應在沒有經(jīng)過“循證風險評估”的基礎上就拒絕該郵輪入境。而現(xiàn)實恰恰相反，衛(wèi)生條件相對較弱的柬埔寨承擔了接收義務，衛(wèi)生條件相對較好的日本、泰國與菲律賓卻拒絕該郵輪掛靠，這種“本末倒置”情況顯然違背了《國際衛(wèi)生條例》制定之初的本意。

(三)國家出入境檢疫法律的相關規(guī)定

除了國際公約，港口對于“受染”郵輪的監(jiān)管還受到國內(nèi)出入境檢疫法律的調(diào)整。日本《出入境管理及難民認定法》第5條明確規(guī)定，符合下列各款情形之一的外國人不得進入日本：“有關傳染病預防及傳染病患者醫(yī)療的法律所規(guī)定的一類傳染病、二類傳染病或指定傳染病的患者及有新的傳染癥狀者”?！稒z疫法》第2條也規(guī)定，如果檢疫所長認為檢疫所的設備不足、無法采取規(guī)定措施，可向船舶的船長說明理由并要求其轉(zhuǎn)到其他檢疫港。因此，從國內(nèi)出入境檢疫法律的角度，日本拒絕接收當時尚未確診新冠疫情的“威士特丹號”入境掛靠不符合上述法律規(guī)定。

我國也有類似的出入境檢驗檢疫法律，我國《國境衛(wèi)生檢疫法》第4條規(guī)定，“入境、出境的人員、交通工具、運輸設備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品，都應當接收檢疫，經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機關許可，方準入境或者出境”。《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第9條進一步規(guī)定，“在國內(nèi)或者國外檢疫傳染病大流行的時候，國務院衛(wèi)生行政部門應當立即報請國務院決定采取下列檢疫措施的一部分或者全部：(一)下令封鎖陸地邊境、國界江河的有關區(qū)域……”但在實踐中，我國郵輪港往往本著國際“人道主義”精神，出于疫情防控的考慮接收“受染或疑似受染”郵輪入境?？浚@就超出國內(nèi)出入境檢疫法律的要求。以天津港為母港的“歌詩達賽琳娜號”返航事件就是典型的代表，由于船上載有100多位湖北籍旅客且多人發(fā)燒，郵輪在返航之后，天津新冠肺炎疫情防控工作指揮部在一天之內(nèi)就安排工作人員登船并完成了采樣檢測[6]。

三、港口對郵輪疫情的處置是否合法

從效果上看，日本對“鉆石公主號”郵輪所采取的隔離措施并不那么成功，造成了疫情在日本國內(nèi)的傳播與擴散。“威士特丹號”郵輪也是如此，盡管當時所有旅客的病毒檢測結(jié)果為陰性，但在事發(fā)之后依然有一名旅客在馬來西亞被確診。在筆者看來，由于新冠疫情有一定的潛伏期，對于確診旅客的判斷也須借助專業(yè)的技術手段，不能以事后結(jié)果質(zhì)疑港口對郵輪疫情的處置是否得當，而應當從法律的視角審視港口對于疫情的處理是否合法合規(guī)。對于疫情的處置主要分為國際公約與國內(nèi)法的規(guī)定，前者主要以“軟法”的形式體現(xiàn)，并不強制要求港口當局按照其要求執(zhí)行隔離措施，僅僅提供借鑒與參照；而后者主要以“硬法”的形式體現(xiàn)，港口國可以基于主權開展港口疫情的防控。

(一)國際“軟法”的相關規(guī)定

2005年《國際衛(wèi)生安全條例》第18條規(guī)定，“郵輪停靠國可以對嫌疑者實施公共衛(wèi)生觀察，將暴露于公共衛(wèi)生風險之中以及被認為可能構(gòu)成疾病傳播風險來源的人員做出全面隔離”，從而防止郵輪衛(wèi)生安全風險的蔓延與擴大。所謂的“公共衛(wèi)生觀察”是指“為了確定疾病傳播的危險性在一段時間內(nèi)監(jiān)測旅行者的健康狀況”。盡管從某種程度上講，這種隔離措施與限制手段侵犯了旅客個體的人身自由與人身權益，但也確保了社會公眾遠離公共衛(wèi)生風險，尤其是保障郵輪旅客與沿岸國國民的公共安全與公共健康。因此，就要尋求公共利益與個體利益之間的平衡點與協(xié)調(diào)點?！秶H衛(wèi)生條例》第3條特別強調(diào)，應當在充分尊重人的尊嚴、人權與基本自由的基礎上合法隔離。

在具體執(zhí)行中，應落實該條例附錄“指定機場、港口和陸地過境點的核心能力要求”對“核心能力”提出兩個層次的要求，其中涉及應對可能構(gòu)成國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生情況的事件。例如，“制定和堅持突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案”，“評估和診治受染的旅行者，為此與當?shù)蒯t(yī)療機構(gòu)就其隔離、治療和可能需要的其他支持性服務做出安排”，“提供與其他旅行者分開的適當場地，以便對嫌疑受染或受染的人員進行訪視”，“對嫌疑旅行者進行評估，必要時進行檢疫，檢疫設施最好遠離入境口岸”，“對到達和離港的旅行者采取出入境控制措施”等。除此以外，世衛(wèi)組織在2016年發(fā)布的《船舶公共衛(wèi)生事件管理手冊》對感染者的隔離與治療做出了明確的指引。例如，“有癥狀或感染的旅客應被隔離一段時間以確保無傳播感染或污染的風險。對傳染病，隔離的時間應通常與疾病的傳染期相等。對高傳染性疾病，可采取章節(jié)7.4中包括的措施。對某些傳染病，隔離室需要有獨立通風及/或負壓”，“對感染者的密切接觸者(比如乘客、船員或清潔人員)的暴露水平和癥狀進行識別和評估。根據(jù)訪談結(jié)果，符合接觸者標準并出現(xiàn)癥狀的旅客應立即被隔離并送至指定醫(yī)療機構(gòu)進行進一步評估、實驗室診斷和治療。無癥狀的密切接觸者應被隔離或進行公共衛(wèi)生觀察”，“衛(wèi)生主管當局出于健康原因可考慮進行上船和下船篩檢，由船舶經(jīng)營者決定和實行”等。上述國際公約及其附錄與管理手冊的要求更多是作為港口國衛(wèi)生檢驗檢疫的參照指引與指導意見，不具有強制執(zhí)行力。

(二)國家“硬法”的相關規(guī)定

日本《檢疫法》第14條規(guī)定，“對于已經(jīng)或者可能受到污染的船舶，可以在合理并且必要的限度內(nèi)采取隔離或者扣留的措施。其中隔離的場所為醫(yī)療機構(gòu)，而扣留應當委托當?shù)氐尼t(yī)療機構(gòu)開展診療，但也可以在征得船長的同意之后在船上隔離并治療”。該法第29條規(guī)定，“檢疫所長及檢疫管為執(zhí)行該法所規(guī)定的職責在必要時有權進入船舶”。因此，日本政府將郵輪作為隔離場所，派遣厚生勞動省的檢疫人員上船檢疫本身無可厚非。但在實踐中，由于缺乏具體與明確的操作流程與實施標準，主管部門對于“鉆石公主號”郵輪的檢驗檢疫相關程序執(zhí)行不到位，落實嚴重不力。據(jù)神戶大學教授巖田健太郎的描述，船上疫情感染控制措施存在諸多不足，例如，沒有區(qū)分基本的“綠區(qū)”以及可能被病毒污染的“紅區(qū)”，工作人員與郵輪旅客之間沒有實施有效隔離，缺少專業(yè)的疫情防控人員，隔離檢疫時間過長以及組織秩序混亂不堪等問題[7]。

我國《出入境郵輪管理辦法》第32條規(guī)定，“郵輪發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應當依法對受染人員實施隔離，隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結(jié)果確定；對疑似受染人員依法實施就地診驗或者留驗，就地診驗或者留驗期限自該人員離開感染環(huán)境的時候算起，不超過該傳染病的最長潛伏期。郵輪上發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，郵輪運營方可以提出申請，經(jīng)檢驗檢疫部門同意，在郵輪上實施隔離留驗；對不具備隔離留驗條件的，應當轉(zhuǎn)送至指定醫(yī)療機構(gòu)”。在“歌詩達賽琳娜號”疫情事件中，我國港口衛(wèi)生主管部門處理得當，天津港要求郵輪停駐錨地暫不進港，派遣專家和醫(yī)務工作者登船采樣，在第一時間開展流行病學調(diào)查，在短短的一天之內(nèi)就完成了該郵輪4800多人的分流與隔離。在此之前，天津港也曾成功處置過“海洋禮贊號”與“鉆石公主號”食源性病毒(諾如病毒)感染事件。但這依然無法消減我國郵輪出入境衛(wèi)生防疫相關規(guī)定較為原則性、缺乏詳細指引與可操作性不強等問題。

四、郵輪疫情對我國港口應急法律完善的啟示

總結(jié)郵輪疫情對我國港口衛(wèi)生應急制度的影響，主要體現(xiàn)在港口國事前是否負接收義務與事后處置是否合法兩方面。對于前者而言，根據(jù)法律法規(guī)適用的差異，港口應承擔的收容義務存在不同，亟需厘清彼此之間的關系；對于后者而言，應當在遵循國內(nèi)“硬法”的基礎上，參照適用國際“軟法”，從而為將來國內(nèi)郵輪出入境檢疫法的修改提供借鑒與指引。

(一)協(xié)調(diào)各部法律之間的沖突

正如上文所言，對于港口國的接收義務，相關公共衛(wèi)生立法呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，存在一定的沖突與重疊。第一，根據(jù)國際海洋法，船旗國與港口國均應承擔接收“受染或疑似受染”郵輪的義務，船旗國應承擔第一順位的疫情防控義務，港口國承擔第二順位的人道救助義務。第二，根據(jù)國際衛(wèi)生法，應視具體情況而定：對于已經(jīng)爆發(fā)疫情的郵輪，港口國有權拒絕該郵輪入境?？?；對于尚未確診疫情的郵輪，港口國在當?shù)蒯t(yī)療體系完善的前提下應當接收該郵輪的?？?。第三，根據(jù)國內(nèi)出入境檢疫法，港口國有權拒絕接收“受染”郵輪入境?？?。

根據(jù)通常的法理，在國際公約與國內(nèi)法發(fā)生沖突之時，應當優(yōu)先適用我國締結(jié)或參加的國際公約。因此，國際海洋法、國際衛(wèi)生法應優(yōu)先于我國衛(wèi)生法、國內(nèi)出入境檢疫法適用。目前，我國均已加入上述兩項國際公約，對于國際海洋法與國際衛(wèi)生法之間的沖突，筆者認為，考慮到《國際衛(wèi)生條例》對港口處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的要求作出了專門規(guī)定，相比《聯(lián)合國海洋法公約》的普遍性規(guī)定而言更為“專業(yè)”；并且《聯(lián)合國海洋法公約》制定于1982年，在此之后始終未更新，而《國際衛(wèi)生條例》最新版本修訂于2005年，“新法”較“舊法”對于國際公共衛(wèi)生防疫形勢、流行病學檢測與傳染病控制手段把控得更為準確與全面。因此，從專業(yè)性與時效性的角度，建議以《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定為主，以《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定為輔。對于爆發(fā)疫情的郵輪，港口國有權拒絕該郵輪入境?？浚纱靽撠熃邮锗]輪，港口國僅在該輪距離船旗國地理位置較遠的情況下承擔“人道主義”救助義務；對于疑似感染但尚未爆發(fā)疫情的郵輪，港口國在原則上應接收郵輪入境停靠，但如果該國受本身醫(yī)療條件所限不適宜接收或經(jīng)過“循證風險評估”之后掌握了充分的證據(jù)證明郵輪疫情已經(jīng)擴散，那么應當由船旗國負責救助該郵輪。

(二)厘清國際“軟法”與國內(nèi)“硬法”之間的關系

對于港口國的事后處置，我國應當吸取此次日本處置郵輪疫情處理的教訓，在遵循《國際衛(wèi)生條例》的基礎上，繼續(xù)鞏固與加強我國郵輪疫情防控機制；考慮到《出入境郵輪管理辦法》的規(guī)定相對原則性，缺乏具體的實施細則，建議在現(xiàn)階段參照適用《船舶公共衛(wèi)生事件管理手冊》與《國際衛(wèi)生條例》附錄“核心能力要求”的相關內(nèi)容，未來將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律法規(guī)?？梢栽凇冻鋈刖赤]輪管理辦法》的規(guī)定中增加一項條款，“對于郵輪出入境疫情的防控應當遵循《船舶公共衛(wèi)生事件管理手冊》與《國際衛(wèi)生條例》附錄中‘指定機場、港口和陸地過境點的核心能力要求’執(zhí)行”，從而推動國際法治精神，塑造國際關系行為體[8]，實現(xiàn)國際軟法“造法”之功能。同時，建立與完善郵輪母港專項疫情應急預案，成立應急組織機構(gòu)，明確疫情應急響應等級。具體而言，由政府牽頭組織協(xié)調(diào)，郵輪港、旅游局、邊檢、海事局、海關、衛(wèi)健委與公安機關等部門聯(lián)合成立專門的郵輪衛(wèi)生應急處置領導小組。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類型與嚴重程度，啟動相應的應急相應機制，及時聯(lián)系相關部門，協(xié)同采取衛(wèi)生應急響應措施。

加強郵輪疫情的防控不僅是郵輪港口的職責，郵輪公司也應承擔一定的社會義務，從而形成緊密合作的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同應對機制。筆者建議，我國應出臺《郵輪安全保障法》，借鑒美國《郵輪安全與安保法》的規(guī)定對郵輪營運方醫(yī)療設備的配備、應急預案的準備等方面提出明確的要求。例如，要求?？课覈劭诘泥]輪醫(yī)護人員應當持有醫(yī)生或護士執(zhí)照并具有三年臨床工作經(jīng)驗，通過我國衛(wèi)計委組織培訓與認證，同時實現(xiàn)我國與其他國家對于郵輪醫(yī)護人員資質(zhì)認證的互認。

誠然，營運安全屬于船舶內(nèi)部管理事務，港口方不應作過多干涉。但郵輪衛(wèi)生安全保障牽涉面與影響范圍太廣，本次郵輪疫情所引發(fā)的負面社會效應就是最好的證明。如果完全將郵輪營運交由市場機制來調(diào)節(jié)，將會導致郵輪產(chǎn)業(yè)亂象叢生。當前，不同郵輪公司對于衛(wèi)生安全保障與監(jiān)管的內(nèi)部規(guī)定不盡相同，這些規(guī)定的差異性可能引發(fā)郵輪市場的無序競爭。采取衛(wèi)生保障措施較為嚴格的郵輪企業(yè)，其營運成本與票價相對較高，在市場競爭中往往不敵安全保障薄弱但票價低廉的郵輪企業(yè)，進而導致郵輪公司普遍不愿意在衛(wèi)生應急保障上加大投入，卻將注意力過度集中于郵輪內(nèi)部的豪華裝飾?！傲訋膨?qū)逐良幣”的現(xiàn)象會將郵輪市場推入低成本“惡性競爭”的深淵，“惡性循環(huán)”將進一步加劇突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的惡化。筆者認為，與其等待郵輪公司自行制定完善的衛(wèi)生應急標準與方案，還不如由港口方牽頭，對郵輪公司衛(wèi)生應急保障措施制定明確的標準與規(guī)范，統(tǒng)一各郵輪公司內(nèi)部的衛(wèi)生應急制度。立足于郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，我國應積極利用這段疫情“空窗期”，通過短期機制的出臺與長期制度的完善，全面提升港口衛(wèi)生應急防控體系。立足于公共衛(wèi)生治理的視角，推進我國公共衛(wèi)生危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的必然要求[9]。