方 燁

(東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財經(jīng)系,廣東 東莞 523808)

2019年3 月 28 日，東莞市政府新聞辦、市民政局聯(lián)合召開 “東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)新規(guī) ” 新聞發(fā)布會，發(fā)言人介紹東莞市60周歲以上老年人口達(dá)到32.97萬，占戶籍總?cè)丝诘?4.2%[1]。東莞老年人口數(shù)增加迅速，社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)品的市場需求日益攀升。社區(qū)居家養(yǎng)老是大多數(shù)老年人首選的養(yǎng)老方式。但居家養(yǎng)老的成本居高不下,僅依靠政府財政支出難以為繼[2]。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會參與力量缺乏，資金籌集渠道狹窄，供給主體單一已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展[3]。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)引入PPP，能夠有效緩解財政壓力大、服務(wù)質(zhì)量不好、效率低等問題。但PPP項(xiàng)目復(fù)雜且風(fēng)險大，需要構(gòu)建高效的協(xié)同合作運(yùn)作機(jī)制，包括PPP運(yùn)作模式、投資回報機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、績效評價機(jī)制[4]。學(xué)者們對社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制的研究關(guān)注較多,從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP典型案例中剖析其運(yùn)作模式和運(yùn)作機(jī)制。如江西省章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制研究(章萍，2018)[4]、安徽省合肥市金玫瑰居家養(yǎng)老示范項(xiàng)目(章萍，2018)[5]。但較少關(guān)注社區(qū)居家養(yǎng)老PPP機(jī)制的地方應(yīng)用問題，以東莞市作為研究對象的更少。本研究基于財政部社區(qū)居家養(yǎng)老PPP國家示范項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，以東莞為樣本進(jìn)行實(shí)證分析，提出PPP機(jī)制應(yīng)用的對策建議，致力于為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展路徑。

1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP國家示范項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制經(jīng)驗(yàn)分析

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目屬于中低端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中所占比例較少。而社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)體系的主要組成部分，這與其PPP項(xiàng)目占比少形成鮮明反差。究其原因，主要是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP發(fā)展存在投資風(fēng)險大、回報難等困境。

根據(jù)財政部PPP中心2015年至2018年每年公布的示范項(xiàng)目名單，其中首批示范項(xiàng)目中無養(yǎng)老項(xiàng)目；第二批示范項(xiàng)目中養(yǎng)老項(xiàng)目8個，占項(xiàng)目總數(shù)量4%，計(jì)劃投資額66.72億元，占項(xiàng)目總投資額的1%；第三批示范項(xiàng)目中養(yǎng)老項(xiàng)目23個，占項(xiàng)目總數(shù)量4.5%，計(jì)劃投資額121億元，占項(xiàng)目總投資額的1%；第四批示范項(xiàng)目中養(yǎng)老項(xiàng)目8個，占項(xiàng)目總數(shù)量2%，計(jì)劃投資額45.04億元，占項(xiàng)目總投資額的0.6%。其中，養(yǎng)老PPP國家示范項(xiàng)目中的社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)量極少。在財政部第二批PPP示范項(xiàng)目中，贛州市章貢區(qū)社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是典型的社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目建立了科學(xué)合理的運(yùn)作模式、投資回報機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和績效評價機(jī)制，能夠有效應(yīng)對社區(qū)居家養(yǎng)老PPP的發(fā)展困境。

1.1 針對新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目采取“BOT+O&M”運(yùn)作模式

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目前期社會資本方投入大，運(yùn)營周期一般在15～30年之間。在江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目中，引入社會資本投資和項(xiàng)目融資，減輕財政負(fù)擔(dān)。2015年 7月，成立江西添福養(yǎng)老服務(wù)有限公司為項(xiàng)目公司(SPV)，其中政府占股20%，社會資本方占股 80%。該項(xiàng)目總投資 16 258.6萬元，其中20%資金(3200萬元)由江西添福養(yǎng)老服務(wù)有限公司出資,剩余80%項(xiàng)目公司向國家開發(fā)銀行江西省分行申請貸款[5]。章貢區(qū)政府針對新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目采取“BOT+O&M” (建設(shè)—運(yùn)營—移交+委托運(yùn)營)方式，授權(quán)項(xiàng)目公司特許經(jīng)營期為15年。

1.2 采取“使用者付費(fèi)+政府付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”混合投資回報機(jī)制

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)類型和服務(wù)等級不同，收費(fèi)定價較復(fù)雜，難以確定調(diào)價方式[6]。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)向使用者收費(fèi)較難，大多數(shù)服務(wù)對象老人都選擇享受政府財政補(bǔ)貼的免費(fèi)服務(wù)，有償服務(wù)選擇很少。社會資本方投資回報較困難，主要依賴財政補(bǔ)助,單一使用者付費(fèi)運(yùn)作方式難以保障社會資本方的投資回報。

江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目年投資回報率不低于10%。采取“使用者付費(fèi)+政府付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助” 混合投資回報機(jī)制，多渠道保障社會資本方的合理收益。使用者付費(fèi)主要通過向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對象老人收取有償服務(wù)費(fèi)用。使用者付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式采用政府指導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的定價機(jī)制，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照或略低于行業(yè)平均水平,采用貨幣結(jié)算、積分+貨幣、純積分支付等多種收費(fèi)方式[7]。政府付費(fèi)主要指每年開辦運(yùn)營的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心可依據(jù)政策享受政府固定補(bǔ)助和民生補(bǔ)助?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是政府就項(xiàng)目公司風(fēng)險超過上限的部分，啟動補(bǔ)貼或調(diào)節(jié)/調(diào)價機(jī)制給予項(xiàng)目公司一定的投資補(bǔ)助。

1.3 科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目通過嚴(yán)格的風(fēng)險識別、風(fēng)險論證及評估、遵循風(fēng)險承擔(dān)原則、風(fēng)險與收益及回報掛鉤和建立風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制防范項(xiàng)目風(fēng)險。在項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段，政府成立了項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作組，有效避免政府方面風(fēng)險；還充分征求民意確定PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，以免導(dǎo)致公眾反對的風(fēng)險。委托PPP咨詢機(jī)構(gòu)——北京中設(shè)泛華工程咨詢有限責(zé)任公司,提供PPP實(shí)施方案、社會資本方遴選、合作協(xié)議起草等等全過程專業(yè)咨詢服務(wù)，避免出現(xiàn)政府決策、項(xiàng)目測算不當(dāng)、合同文本不完善等項(xiàng)目風(fēng)險。

1.4 客觀公正的績效評價機(jī)制

江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目在運(yùn)營過程中，每年開展兩次績效評價,并將項(xiàng)目績效評價結(jié)果作為按效付費(fèi)、落實(shí)整改和監(jiān)管問責(zé)的重要依據(jù)。每年1月和7月，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)編制的《項(xiàng)目績效考核指標(biāo)及相關(guān)考核表》，組織民政等相關(guān)職能部門對項(xiàng)目進(jìn)行考核?？己瞬煌ㄟ^，項(xiàng)目公司可整改，整改仍不通過則政府方有權(quán)自行或委托第三方進(jìn)行必要的整改，并扣減相應(yīng)的補(bǔ)助資金，一切風(fēng)險與費(fèi)用由 PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)[7]。

2 東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析

2.1.1現(xiàn)行運(yùn)營模式不能滿足發(fā)展長遠(yuǎn)需要 東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)起步較早，從2006年開始試點(diǎn)推廣。現(xiàn)所有養(yǎng)老服務(wù)需求的鎮(zhèn)街社區(qū)、村都建立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。主要采取“服務(wù)外包”和“社區(qū)自主運(yùn)營”兩種運(yùn)營模式。其中，“服務(wù)外包”模式是指政府通過招投標(biāo)，將居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)整體打包交給社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營，該運(yùn)營模式占比84.4%[8]?！吧鐓^(qū)自主運(yùn)營”模式是指由政府投入財政資金購買服務(wù)，社區(qū)自主運(yùn)營居家養(yǎng)老服務(wù)中心?！吧鐓^(qū)自主運(yùn)營”的社區(qū)或村，大多是在社區(qū)服務(wù)中心開展服務(wù)“一個地點(diǎn)，兩塊牌子”，通過社區(qū)或村委會聘用當(dāng)?shù)亍?050”人員提供居家養(yǎng)老服務(wù)[8]。目前15.6%的社區(qū)、村仍然采取的是這種政府包辦模式。

就“服務(wù)外包”和“社區(qū)自主運(yùn)營”兩種運(yùn)營模式比較而言，“服務(wù)外包”模式服務(wù)成效更好。在與石龍鎮(zhèn)興龍社區(qū)工作人員就社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成效問題進(jìn)行訪談得知，“服務(wù)外包”模式即由社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，雖然相比“社區(qū)自主運(yùn)營”模式而言，經(jīng)費(fèi)支出大一些，用于支出老年人服務(wù)經(jīng)費(fèi)縮減一些，但服務(wù)更加專業(yè)，活動更加豐富。

而“服務(wù)外包”模式讓居家養(yǎng)老借力社會資本，發(fā)生了政府與社會資本的互補(bǔ)性演進(jìn)。相對于“社區(qū)自主運(yùn)營”模式由政府包辦而言，是公共治理的進(jìn)步。但“服務(wù)外包”模式中政府和社會資本方主要是為各自利益開展合作，缺乏共享共創(chuàng)的穩(wěn)定合作機(jī)制，難以達(dá)成預(yù)期的互補(bǔ)成效[4]。“服務(wù)外包”模式中，政府主管部門對運(yùn)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力，績效考核流于形式，居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以提高。運(yùn)營機(jī)構(gòu)只滿足于考核合格，缺乏提高服務(wù)質(zhì)量的深層動力。

2.1.2服務(wù)需求增長，財政負(fù)擔(dān)持續(xù)加重 2019年2月20日，東莞市出臺《東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》。該辦法擴(kuò)大了居家養(yǎng)老服務(wù)老人的范圍，刪除了戶籍限制，在莞所有年滿60周歲的老人符合條件均可申請。這將增加居家養(yǎng)老服務(wù)對象人數(shù)，相應(yīng)居家養(yǎng)老財政支出將有所增加。東莞市雖屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，但養(yǎng)老財政持續(xù)吃緊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年至2019 年東莞市養(yǎng)老服務(wù)財政共投入 3.54 億元[9],居家養(yǎng)老服務(wù)財政投入還將持續(xù)增長。

2.2 可行性分析

2.2.1當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老市場大，需求旺盛 根據(jù)《東莞市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的預(yù)計(jì)，2020年，60周歲以上的戶籍老年人占戶籍總?cè)丝诒壤^17%。社區(qū)居家養(yǎng)老作為老年人養(yǎng)老的主流方式，養(yǎng)老需求將不斷攀升。東莞市于2016年已經(jīng)有594個社區(qū)(村)開展居家養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務(wù)需求的社區(qū)(村)全覆蓋。居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營點(diǎn)多，對社會資本吸引力大。

2.2.2當(dāng)?shù)厥袌龌盍Υ?，社會資本方選擇多 就社工機(jī)構(gòu)而言，截至2018年11月，東莞市有45家社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中近五成有承接政府購買服務(wù)。東莞市共有專職社工1 615人，社會工作服務(wù)點(diǎn)達(dá)659個[10]。東莞位于粵港澳大灣區(qū)腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對社會資本的投資吸引力大。

2.2.3PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富，成效佳 東莞PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富。截至2018年，東莞市有32個項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫，總投資達(dá)451.72億元。該庫項(xiàng)目落地率為75%，在廣東省排名第三[11]。這為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)引入PPP打下了良好的基礎(chǔ),但PPP項(xiàng)目復(fù)雜且風(fēng)險大，推行PPP需要構(gòu)建穩(wěn)健的運(yùn)作機(jī)制，逐步試點(diǎn)推廣。

4 PPP機(jī)制在東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)用的對策建議

4.1 首選采取“O&M”委托運(yùn)營方式

東莞市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的全覆蓋，在試點(diǎn)階段，可以在原來的服務(wù)場所基礎(chǔ)上繼續(xù)運(yùn)營，適合采取“O&M”委托運(yùn)營方式。這就需要將東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行模式由“社區(qū)自主運(yùn)營”模式和“服務(wù)外包”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤癘&M”委托運(yùn)營方式。其中，采取“社區(qū)自主運(yùn)營”模式的社區(qū)、村首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，積極與社會資本合作。采取“服務(wù)外包”模式的社區(qū)、村，應(yīng)加大與第三方機(jī)構(gòu)的合作深度，轉(zhuǎn)換運(yùn)作模式。最終形成政府保留公共資產(chǎn)權(quán)，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營權(quán)交付給社會資本方的運(yùn)營方式。

4.2 采取“使用者付費(fèi)+政府付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助(VGF)”混合回報機(jī)制

東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)基本是提供無償服務(wù)，有償服務(wù)開展很難。目前經(jīng)費(fèi)主要來源于政府的運(yùn)營補(bǔ)貼和補(bǔ)助資金。運(yùn)營補(bǔ)貼是指每開辦一家居家養(yǎng)老服務(wù)中心一次性補(bǔ)助5萬元開辦費(fèi)。根據(jù)《東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》規(guī)定，補(bǔ)助資金按不同政府資助對象老人的評估等級標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，其中，重度失能老人每月720元、中度失能老人每月480元、輕度或能力完好的老人每月360元。這一做法可以在PPP模式中政府補(bǔ)助運(yùn)作方式中繼續(xù)沿用。為克服收費(fèi)難問題，建議采取“使用者付費(fèi)+政府付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助(VGF)”混合回報機(jī)制，增加有償服務(wù)部分，以及稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等方式，確保社會資本方每年不低于8%～10%的投資回報率。

4.3 構(gòu)建能有效發(fā)揮政府和社會資本方優(yōu)勢的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

目前東莞居家養(yǎng)老服務(wù)合同規(guī)定簡單，缺乏政府和社工機(jī)構(gòu)在居家養(yǎng)老服務(wù)中的風(fēng)險分擔(dān)規(guī)定。在PPP模式中，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的建立應(yīng)按照風(fēng)險分擔(dān)原則，在政府方和社會資本方之間根據(jù)雙方優(yōu)勢合理分擔(dān)風(fēng)險。其中，征地拆遷、政策、法律變更風(fēng)險由政府承擔(dān)，融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)等方面風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險等由政府和社會資本方共同承擔(dān)[12]。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中，政府方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)養(yǎng)老法律、政策變動風(fēng)險，遵守PPP項(xiàng)目合同規(guī)定的項(xiàng)目運(yùn)作方式，確保社會資本方的投資回報。社會資本方則承擔(dān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營風(fēng)險及市場需求變化風(fēng)險，自負(fù)盈虧。

4.4 形成PPP項(xiàng)目全生命周期的績效評價機(jī)制

東莞市每年由各鎮(zhèn)(街道)社會事務(wù)局組織一次績效評價，每三年左右由財政部門聘請第三方機(jī)構(gòu)開展一次中期績效評估。根據(jù)《東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》第22條規(guī)定，各鎮(zhèn)(街道)社會事務(wù)局組織每年一次的績效評價以政府購買服務(wù)的方式委托第三方評估機(jī)構(gòu)并成立評估小組組織實(shí)施,績效評價結(jié)果作為落實(shí)整改和項(xiàng)目期滿合同是否展期的依據(jù)。具體規(guī)定自主供給服務(wù)的村(社區(qū))整改后仍不合格，將予以通報并中止其服務(wù)合同；服務(wù)機(jī)構(gòu)整改后仍不合格，由服務(wù)購買方中止政府購買服務(wù)合同，且2年內(nèi)不得參與居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)。

現(xiàn)行績效評價規(guī)定僅限于運(yùn)營過程中的績效評價,PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)形成全生命周期的績效評價機(jī)制。根據(jù)2020年3月31日財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知(財金〔2020〕13號)規(guī)定，在項(xiàng)目前期，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)的績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)表，引入第三方專家論證。項(xiàng)目運(yùn)營期，每年至少開展一次績效評價，且每3～5年開展中期評估。在項(xiàng)目移交后，財政部門還需會同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目后評價。

5 研究結(jié)論與展望

從長遠(yuǎn)看，東莞現(xiàn)行的社區(qū)居家養(yǎng)老“政府包辦”和“服務(wù)外包”運(yùn)營模式，養(yǎng)老服務(wù)供給效率和水平并不高，并將導(dǎo)致財政壓力逐步增大。試點(diǎn)推行PPP模式發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有必要性和可行性。試點(diǎn)推行PPP是東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。

目前PPP發(fā)展從重“量”轉(zhuǎn)向重“質(zhì)”，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP的實(shí)施推廣亟需構(gòu)建穩(wěn)健的運(yùn)行機(jī)制。全國范圍內(nèi)社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目開展較少，處于項(xiàng)目移交階段的社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目更少，對PPP全過程運(yùn)行機(jī)制的成效還無法全面評價。養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目近年來較多關(guān)注醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目和養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)建設(shè)。社區(qū)居家養(yǎng)老是我國養(yǎng)老體系的主要組成部分，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老PPP應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。