文/馬林 （貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院）

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有決定作用，經(jīng)濟(jì)政策作為制度的一種表現(xiàn)形式對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有直接影響，然而一國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)常處于變動(dòng)之中。目前國(guó)內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策不確定性研究主要體現(xiàn)在其對(duì)投資、利率和匯率的波動(dòng)、金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響方面，而關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策不確定性對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)影響的研究，無論是理論方面還是實(shí)證方面都還是空白。本文從經(jīng)濟(jì)政策不確定性這一視角探究我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的深層次原因。

136制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有決定作用這一點(diǎn)早已被各經(jīng)濟(jì)學(xué)派所認(rèn)同，而經(jīng)濟(jì)政策作為制度的一種具體表現(xiàn)，其不確定性對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)影響的研究卻始20世紀(jì)80年代。

所謂經(jīng)濟(jì)政策不確定性，是指政府（中央政府）在何種情況下是否改變當(dāng)前某一經(jīng)濟(jì)政策以及如何改變，其產(chǎn)生的原因在于政府的宏觀調(diào)控滯后于瞬息萬變的市場(chǎng)。

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策不確定性的研究主要體現(xiàn)在其對(duì)投資、利率和匯率的波動(dòng)方面，并沒有關(guān)注到經(jīng)濟(jì)政策不確定性對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)產(chǎn)生的影響。

對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)原因的研究，已有的文獻(xiàn)主要是從分稅制度、地方政府官員政績(jī)考核激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)轉(zhuǎn)嫁等進(jìn)行解釋，缺少深入的、系統(tǒng)的分析研究。本文認(rèn)為，造成我國(guó)地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)的原因，不是單方面的，而是在不同時(shí)期受到不同經(jīng)濟(jì)政策的激勵(lì)和約束下演化博弈的結(jié)果。

經(jīng)濟(jì)政策不確定性對(duì)地方政府債務(wù)的影響機(jī)制：演化博弈

（一）1994年的分稅制改革

1994年的分稅制改革開啟了我國(guó)地方政府大規(guī)模舉債的先河。分稅制改革造成我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，財(cái)權(quán)與事責(zé)不匹配，地方財(cái)政赤字大，因此只能依靠舉債彌補(bǔ)赤字，這一時(shí)期舉債最明顯的特點(diǎn)是地方政府被動(dòng)舉債來滿足一般公共財(cái)政服務(wù)支出。以往很多研究關(guān)注到分稅制改革是造成地方政府的制度原因，但是沒有進(jìn)一步探究我國(guó)為什么要實(shí)行分稅制改革。實(shí)際上分稅制改革造成地方債務(wù)的直接表面原因，因?yàn)楫?dāng)時(shí)預(yù)算法規(guī)定地方政府是不能舉債的。然而地方政府還是想法設(shè)法舉借大規(guī)模債務(wù)，這有其內(nèi)在的邏輯。

1994年我國(guó)為了進(jìn)一步深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，加強(qiáng)宏觀調(diào)控的有效性，進(jìn)行了分稅制改革，同時(shí)在財(cái)政預(yù)算上以制度限制地方政府舉債。盡管如此，地方政府還是依賴舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因?yàn)閭鶆?wù)對(duì)其形不成硬預(yù)算約束，主要原因是官員任期制，由于任期往往較短，地方政府官員在任期內(nèi)期望做出更多的政績(jī)，因而需要舉債來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而同時(shí)債務(wù)償還期限較官員任期長(zhǎng)，使得現(xiàn)任地方政府官員有激勵(lì)將債務(wù)償還責(zé)任延期到下任政府。

（二）政府治理多目標(biāo)下地方政府的最優(yōu)選擇

從治理角度看，政府治理與企業(yè)治理相比有其特殊性，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先是政府治理目標(biāo)的多樣化，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、環(huán)境治理等，而企業(yè)治理都是單一目標(biāo)如企業(yè)價(jià)值最大化或利潤(rùn)最大化。其次是政府治理業(yè)績(jī)考核客觀上存在困難，尤其是不同省份在社會(huì)公平、環(huán)境治理等方面。對(duì)于各級(jí)地方政府來說，在任期內(nèi)要想取得較好的業(yè)績(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就成為其任期內(nèi)努力方向的最優(yōu)選擇，中國(guó)西部省份在這一點(diǎn)上有更多的認(rèn)同，這也就是為什么近年來我國(guó)GDP增速排名在前的都是西部省份。而要想取得GDP的較快增長(zhǎng)，其最優(yōu)選擇就是通過舉債不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）2009年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃

2008年美國(guó)出現(xiàn)了次貸危機(jī)，其負(fù)面影響很快傳導(dǎo)至我國(guó)。此時(shí)經(jīng)濟(jì)政策又出現(xiàn)大的變化，我國(guó)政府在2008年底宣布，從2009年1月實(shí)施4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，而該計(jì)劃中央政府出資1.18萬億元，地方政府配套資金2.82萬億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨后地方政府又積極制定了未來幾年投資總額超出30萬億元的多項(xiàng)投資計(jì)劃。在此時(shí)期，地方政府債務(wù)在這一時(shí)期又出現(xiàn)高速增長(zhǎng)。

（四）地方融資平臺(tái)的出現(xiàn)

原《預(yù)算法》禁止地方政府舉債，而舉債來發(fā)展經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為各地的共識(shí)，因此地方政府和金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避原《預(yù)算法》的禁令，紛紛成立融資平臺(tái)，專門用于政府的投融資。對(duì)于這種做法起初中央政府并無明確反對(duì)而是持默認(rèn)態(tài)度，因此各地融資平臺(tái)如雨后春筍般出現(xiàn)，據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截止到2009年6月我國(guó)各?。òㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、區(qū)（縣）的各類平臺(tái)公司就有8221家，其中縣級(jí)平臺(tái)公司4907家。此后融資平臺(tái)又出現(xiàn)迅猛增加。

（五）金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)選擇

2013年審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行了一次全面的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示，地方政府通過平臺(tái)公司的舉借的債務(wù)中，絕大部分為銀行貸款。實(shí)際上，銀行向地方政府提供資金，也是出于自身利益最大化選擇博弈的結(jié)果。其現(xiàn)實(shí)的機(jī)制是：一方面地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的銀行機(jī)構(gòu)有諸多經(jīng)濟(jì)往來，政府往往是其收益的主要來源；另一方面是出于風(fēng)險(xiǎn)控制原因，雖然人民銀行多次出臺(tái)政策，限制商業(yè)銀行向地方政府融資規(guī)模，但金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，仍然會(huì)將資金借給地方政府。對(duì)于銀行來說，地方政府的信用等級(jí)高于中小企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)。因?yàn)橹行∑髽I(yè)破產(chǎn)的可能性大，而政府是不會(huì)破產(chǎn)的。在貸款責(zé)任終身制這一背景下，銀行信貸人員于是將更多的資金貸給有政府擔(dān)保的平臺(tái)公司。

本文總結(jié)

本文通過對(duì)我國(guó)不同時(shí)期地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的實(shí)際情況進(jìn)行梳理分析，得出結(jié)論：地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)是在不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)政策不確定性情況下為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化演化博弈的最優(yōu)選擇。同時(shí)地方銀行出于風(fēng)險(xiǎn)和收益的考慮借款給地方政府，也是基于經(jīng)濟(jì)政策不確定情況下演化博弈的最優(yōu)選擇。