符紹鵬

近年來(lái)，在黨和政府的不斷努力下，我國(guó)食品安全形勢(shì)已大為好轉(zhuǎn)，食品抽檢合格率基本穩(wěn)定在97%以上。但是，食品安全工作中仍然面臨很多問題與挑戰(zhàn)，其中一個(gè)就是在相關(guān)的法律法規(guī)、文件和實(shí)際工作中，常常將食品安全和營(yíng)養(yǎng)、食品安全和質(zhì)量混為一談。這種混淆既會(huì)導(dǎo)致食品安全工作邊界模糊，降低食品安全工作的效率和治理效果，也會(huì)導(dǎo)致政府和市場(chǎng)邊界不清，影響資源配置效率，更會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)食品安全形勢(shì)的誤判，影響食品安全的社會(huì)共治。因此，筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)食品安全的現(xiàn)代化治理，必須正確界定安全、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量的關(guān)系。

質(zhì)量比安全和營(yíng)養(yǎng)的內(nèi)涵更廣

我國(guó)《食品安全法》將食品安全定義為，食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。FAO則將食品安全定義為食品中沒有或是含有安全的、可接受范圍內(nèi)的可能危害消費(fèi)者健康的物質(zhì)。

從這些定義中，我們可以明顯看出，食品安全是指食品無(wú)毒無(wú)害，不會(huì)危害消費(fèi)者的健康。例如，向食品中添加工業(yè)染料蘇丹紅會(huì)提高消費(fèi)者患癌癥的幾率，是典型的食品安全問題。

營(yíng)養(yǎng)盡管沒有一個(gè)權(quán)威的定義，但一般意義上營(yíng)養(yǎng)是指食物中包含的熱量及其他有利健康的成分，如食物中包含的蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物等物質(zhì)的種類和數(shù)量。如果一種食品中含有的營(yíng)養(yǎng)含量更高，我們會(huì)說(shuō)這種食品是更加富有營(yíng)養(yǎng)的，例如我們會(huì)認(rèn)為蛋白質(zhì)含量更高的牛奶更富有營(yíng)養(yǎng)。

質(zhì)量的范圍則更加廣泛，通常指物品的可靠性、安全性，功能上是否完備，能否滿足需求等。具體到食品質(zhì)量，則包括了安全、營(yíng)養(yǎng)、口味、便利性、標(biāo)簽、包裝、環(huán)保性等眾多內(nèi)容。例如我們?cè)谠u(píng)價(jià)蛋糕的質(zhì)量時(shí)，不僅會(huì)考慮蛋糕是不是安全，含有多少營(yíng)養(yǎng)成分，還會(huì)考慮蛋糕的味道和口感，蛋糕的規(guī)格和包裝，吃起來(lái)是不是方便等眾多因素。

通過(guò)這三者的定義可以發(fā)現(xiàn)，安全和營(yíng)養(yǎng)都是質(zhì)量眾多維度中的一個(gè)，而質(zhì)量所包含的內(nèi)容則寬泛得多，質(zhì)量不高的食品未必不安全，也未必是缺乏營(yíng)養(yǎng)的。至于安全和營(yíng)養(yǎng)，這兩者只有很小的交叉部分，大部分是不同的。只有在食品中含有的營(yíng)養(yǎng)不能達(dá)到最低要求時(shí)，營(yíng)養(yǎng)問題才是一個(gè)安全問題，例如因奶粉中基本營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)嚴(yán)重不足導(dǎo)致的大頭娃娃事件。而當(dāng)食物中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)含量超過(guò)最低的限度之后，營(yíng)養(yǎng)問題就不再是安全問題，例如市場(chǎng)上的牛奶產(chǎn)品盡管蛋白質(zhì)含量不盡相同，但蛋白質(zhì)含量都達(dá)到了最低的要求，就都是安全的。同樣的，安全問題也不只是營(yíng)養(yǎng)不能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)的問題，更多的是含有有毒有害物質(zhì)的問題，例如向食品中添加有害工業(yè)染料的蘇丹紅事件。

三者混淆會(huì)造成不良后果

不良后果一：混淆食品安全、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量之間的關(guān)系會(huì)導(dǎo)致管理部門之間權(quán)責(zé)不清，降低監(jiān)管的效率和效果。經(jīng)過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，目前我國(guó)的食品安全工作主要由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局則負(fù)責(zé)之后包括流通、加工、銷售在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)，此外檢測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)則由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)制定。

在這些部門中，相關(guān)的食品安全工作均由具體的司局進(jìn)行負(fù)責(zé)。盡管營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量都包含一定的安全問題，但更多的部分是與安全無(wú)關(guān)的部分。如果不能正確界定安全、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量，在法律法規(guī)和文件中涉及到食品安全的地方將營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量一并提及，就會(huì)超出食品安全工作的邊界，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)邊界不清。在食品安全治理資源有限的條件下，這既加重了治理負(fù)擔(dān)，又降低了監(jiān)管效率和治理效果。

不良后果二：混淆食品安全、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量之間的關(guān)系也會(huì)導(dǎo)致政府和市場(chǎng)邊界不清，影響資源配置的效率。食品安全是食品生產(chǎn)供給中的底線，是廣大人民群眾普遍關(guān)心卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)完全解決的問題，因此，需要政府花大力氣扮演好監(jiān)督者的角色，兜好食品安全的底線。而食品營(yíng)養(yǎng)與質(zhì)量則很不相同，在政策兜住安全底線的前提下，食品必備的營(yíng)養(yǎng)與基本質(zhì)量要求就滿足了，更高的營(yíng)養(yǎng)與質(zhì)量不再是政府的責(zé)任，而應(yīng)該交給市場(chǎng)發(fā)揮其高效的資源調(diào)配作用。政府的過(guò)多干預(yù)反而可能導(dǎo)致政府和市場(chǎng)的邊界不清，降低市場(chǎng)配置效率，影響到廣大人民群眾福利水平的改善。

不良后果三：混淆食品安全、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量之間的關(guān)系會(huì)加劇公眾對(duì)食品安全形勢(shì)的認(rèn)知偏差，不利于食品安全的社會(huì)共治。目前不管是在食品安全工作的實(shí)踐還是在宣傳中，質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)和安全常常被混淆，將營(yíng)養(yǎng)、質(zhì)量問題作為安全問題進(jìn)行監(jiān)督。例如將一些風(fēng)味物質(zhì)的指標(biāo)納入對(duì)產(chǎn)品合格的考察，這無(wú)形中在廣大人民群眾心中將營(yíng)養(yǎng)、質(zhì)量和安全劃等號(hào)，使其將一些食品營(yíng)養(yǎng)不夠豐富、質(zhì)量不合格的情況（如標(biāo)簽不規(guī)范，某一風(fēng)味物質(zhì)不達(dá)標(biāo)，某一營(yíng)養(yǎng)素不夠豐富等）當(dāng)作食品安全不合格，甚至將一些健康問題錯(cuò)誤地歸咎于食品不安全，從而錯(cuò)估我國(guó)當(dāng)前的食品安全的形勢(shì)，不利于食品安全的社會(huì)共治。

今年5月，黨中央國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，意見中要求通過(guò)堅(jiān)持安全第一、共治共享等原則和明確監(jiān)管事權(quán)、嚴(yán)格責(zé)任追究等措施建立食品安全現(xiàn)代化治理體系。但是要做到安全第一、共治共享、明確事權(quán)、嚴(yán)格追責(zé)，就必須首先正確界定安全、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量，明確食品安全工作的邊界，厘清各監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)；就必須正確處理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，狠抓安全問題，將營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量更多地交給市場(chǎng)；就必須正確處理兜底和發(fā)展的關(guān)系，兜底食品安全；就必須向公眾傳遞清晰明確的信號(hào)，使公眾正確判斷我國(guó)的食品安全形勢(shì)。