董紫玲 賓光涵

摘要：法律援助資格審查制度，是每一個法律援助的申請人所必須跨過的一道門檻，它在整個法律援助制度中發(fā)揮著濾網(wǎng)的作用，它的設(shè)計科學(xué)與否將直接制約著法律援助社會價值的體現(xiàn)。然而，我國現(xiàn)行的法律援助資格審查制度在實(shí)施過程中，仍存在的審查標(biāo)準(zhǔn)僵化，審查主體單一，審查程序不嚴(yán)格，審查責(zé)任模糊等問題，需要通過放寬經(jīng)濟(jì)困難審查標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)審查主體多元化、嚴(yán)格審查程序、明確審查主體和證明責(zé)任關(guān)系來完善法律援助資格審查制度，來進(jìn)一步彰顯法律援助制度維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義、推動社會和諧的積極效用。

關(guān)鍵詞：法律援助;審查標(biāo)準(zhǔn);審查程序;審查主體;審查責(zé)任

一、法律援助資格審查制度實(shí)施現(xiàn)狀

現(xiàn)行的《法律援助條例》 并未對法律援助資格審查制度有一個明確的概念。法律援助資格審查制度，從狹義的角度講，是指法律援助機(jī)構(gòu)對申請人為獲得法律援助而向法律援助機(jī)構(gòu)提交的證明其具有申請法律援助資格的各種證據(jù)資料的審查過程;從廣義的角度講，法律援助資格審查制度還應(yīng)包括對法律援助機(jī)構(gòu)對該證明資料進(jìn)行審查和認(rèn)定的行為和責(zé)任規(guī)范。

（一）法律援助資格審查與經(jīng)濟(jì)困難的關(guān)系

法律援助是帶有國家意志性的、由司法部組織實(shí)施的、由各地職業(yè)律師無償為經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人提供的法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等法律服務(wù)的一項(xiàng)帶有社會福利性質(zhì)的制度。法律援助資格審查制度能否發(fā)揮好法律援助的濾網(wǎng)的作用，取決于其實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、實(shí)施機(jī)構(gòu)是否健全、實(shí)施程序是否完善和審查責(zé)任是否明確。

談及法律援助資格審查必然涉及到另一項(xiàng)概念，即經(jīng)濟(jì)困難。法律援助資格審查和經(jīng)濟(jì)困難在法律援助的范疇內(nèi)應(yīng)當(dāng)是一對聯(lián)系十分緊密的概念。

相較于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)從個人經(jīng)濟(jì)收入方面劃定法律援助的對象范圍，法律援助資格審查制度更傾向于系統(tǒng)的從法律層面系統(tǒng)規(guī)范了符合經(jīng)濟(jì)因難標(biāo)準(zhǔn)的公民獲得法律援助的申請權(quán)利。關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，《法律援助條例》已作出較為明確規(guī)定，但對法律援助資格的審查程序、審查機(jī)構(gòu)與證明機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等，無論在立法領(lǐng)域還是理論領(lǐng)域都鮮有涉及，《法律援助條例》雖對法律援助資格審查主體做出了明確規(guī)定，但是在實(shí)踐中法律援助資格的審查制度卻遭遇到了實(shí)施上的困難，現(xiàn)本人在《法律援助條例》設(shè)計和現(xiàn)實(shí)做對比的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步完善和改進(jìn)法律援助經(jīng)濟(jì)因難證明制度提出以下思考。

（二）主要影響法律援助資格審查制度實(shí)施的要素

1. 審查標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是明晰法律援助服務(wù)覆蓋面的主要依據(jù)，而“經(jīng)濟(jì)困難”是確定申請法律援助資格的關(guān)鍵影響因素，直接決定了申請人能否獲得法律援助服務(wù)。

從法律援助制度設(shè)立宗旨分析，以“經(jīng)濟(jì)困難”為法律援助資格審查的主要標(biāo)準(zhǔn)有其必要性。法律援助制度是以使經(jīng)濟(jì)困難的公民能夠無償享受到較為優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)為目地。但是，政府對法律援助的資源永遠(yuǎn)是有限的，政府提供的法律援助資金不可能使所有人及其所有法律事項(xiàng)都能獲得免費(fèi)的法律服務(wù)。各國似乎都在是以“經(jīng)濟(jì)困難”為基石，然后通過在基石上“添磚加瓦”的方式來修葺法律援助制度這項(xiàng)工程，確定“經(jīng)濟(jì)困難”的標(biāo)準(zhǔn)。那么我國政府是如何來確定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的呢？

根據(jù)我國《法律援助條例》第二章的對法律援助范圍規(guī)定依然可以看出，“經(jīng)濟(jì)困難 ” 是確定法律援助資格的關(guān)鍵條件。《法律援助條例》第二章第十條及第十一條對于自述法律援助案件申請法律援助的條件限定為：“因經(jīng)濟(jì)困難而沒有委托代理人的人”。《法律援助條例》第十二條對于公訴案件申請法律援助做出了規(guī)定，“因經(jīng)濟(jì)困難或其他原因沒有委托代理人的可以申請法律援助”。通過以上分析可以看出，無論是公訴援助案件還是自述援助案件，“經(jīng)濟(jì)困難”都是確定申請人資格的關(guān)鍵因素。

2. 審查程序

審查程序是指法律援助機(jī)構(gòu)對申請人按照一定的規(guī)則和方法對遞交的材料予以審查的過程。根據(jù)《法律援助條例》第十七條規(guī)定，從材料的內(nèi)容上分析，申請人的申請程序主要為遞交身份證明材料、經(jīng)濟(jì)困難證明材料、案件相關(guān)材料;從材料獲取方式分析，認(rèn)定法律援助資格材料可分為兩大類：申請人主動提供的有關(guān)證明和法律援助機(jī)構(gòu)調(diào)查取得的證據(jù)。其中申請人提供的有關(guān)證據(jù)又包括本人就自身的經(jīng)濟(jì)情況所作的說明和從相關(guān)機(jī)構(gòu)取得的證明兩類。由此可知，審查主要集中在申請人身份事實(shí)審查和經(jīng)濟(jì)困難材料方面。

雖然我國現(xiàn)行《法律援助條例》對于審查對象已做出說明，但是該如何對申請人遞交的材料進(jìn)行審查卻沒有多做規(guī)定，對于審查期限和審查方式規(guī)定均無涉足。《法律援助條例》十八條對于審查可能遇到的情況做出的三種假設(shè)：第一、在初步確定申請人達(dá)到申請標(biāo)準(zhǔn)，但相關(guān)材料遞交不全時，法律援助機(jī)構(gòu)可以要求申請人做出必要的補(bǔ)充或者說明;第二、在不確定申請人是否達(dá)到申請標(biāo)準(zhǔn)的情況下，由法律援助機(jī)構(gòu)向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位查證;第三、在確定申請人不具有申請資格的情況下，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人理由。但是實(shí)踐中，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比理論設(shè)定的要復(fù)雜。

3. 審查主體

在法律層面，對申請人的援助資格予以審查的義務(wù)主體是法律援助機(jī)構(gòu)。 《法律援助條例》明確指出法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助。

在現(xiàn)實(shí)中，法律援助機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)著資格審查、分派案件、監(jiān)督案件辦理質(zhì)量的任務(wù)，更起著承辦法律援助案件的主要任務(wù)。所以，在整個法律援助制度中，法律援助機(jī)構(gòu)不僅是參與者，更是管理與監(jiān)督者。我國《法律援助條例》對于法律援助性質(zhì)并沒有做明確規(guī)定，對于其職能規(guī)定散見于全文，并無專條法律規(guī)定。

審查主體的單一既是制約我國法律援助覆蓋面增長的主要因素，也是影響法律援助制度辦案質(zhì)量的主要原因。法律援助資格審查是法律援助機(jī)構(gòu)留給申請人的第一印象，如果法律援助機(jī)構(gòu)人員因工作量大而對申請人的審查資料有所疏忽或?qū)ι暾埲擞兴÷?，那么久而久之群眾就會對法律援助制度失去信心?/p>

二、法律援助資格審查制度實(shí)施困境

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)僵化

根據(jù)我國法律援助相關(guān)法律規(guī)定可知，評定申請人資格的唯一依據(jù)就是經(jīng)濟(jì)狀況，但是在實(shí)踐中，想要合適而又準(zhǔn)確的去評定一個人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況又是十分復(fù)雜的。例如，某些人雖然沒有穩(wěn)定的收入且年齡在70歲以上，但是他早年的積累足以支持他負(fù)擔(dān)一個成熟律師的費(fèi)用。而另一些人雖然年輕力壯且有穩(wěn)定的收入，但是家庭必要支出數(shù)額大，家庭經(jīng)濟(jì)積累幾乎為零，這些狀況都表明他無法負(fù)擔(dān)一個優(yōu)秀的律師的服務(wù)費(fèi)用。面臨這樣的狀況我們的法律到底該怎樣選擇呢？答案是傾向于能夠獨(dú)立承擔(dān)律師費(fèi)用的老人。由此可以看出，現(xiàn)行的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)將大量打不起官司的低收入人群排除在外，無疑會使一部分需要得到法律援助的人無法接受到法律援助的幫助。法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮公民的法律援助需要，使之能體現(xiàn)國家對公民基本權(quán)利的切實(shí)保障，又要兼顧我國社會的各層面的發(fā)展實(shí)況。例如：近年來，我國人口流動頻繁，對于外來人口和少數(shù)民族均采用當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)難免有失公平。

《法律援助條例》對受援人員的范圍限于“吃低?！钡募彝コ蓡T，也就是本市每月每人經(jīng)濟(jì)所得近300元，處在最低生活保障線以下的人群。而且，他們申請受援范圍劃定在6種事項(xiàng)。 這樣的條件設(shè)定將受援人群的客觀標(biāo)準(zhǔn)限定嚴(yán)格，沒有給基層法律援助機(jī)構(gòu)一定的自由評判的權(quán)利，顯然具有一定局限性，而法律援助機(jī)構(gòu)工作人員也僅依照法律的規(guī)定審查申請人的申請，因此許多不符合審查標(biāo)準(zhǔn)但實(shí)際需要法律援助支援的申請人被排除在外，這顯然是不符合法律援助精神的。

（二）審查程序不嚴(yán)格

審查程序的嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)與否不僅直接關(guān)系法律援助資格審查制度效力的發(fā)揮，更間接的影響到法律權(quán)威性。法律制度作為人類思維的產(chǎn)物，其邏輯體系架構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有預(yù)見性，不僅僅是現(xiàn)實(shí)社會的生動再現(xiàn)。法律援助資格審查程序的設(shè)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人類思維的創(chuàng)造性。如果法律不對審查時間和審查的規(guī)則做出具體限制會導(dǎo)致司法成本的增加，降低法律援助申請效率。

在經(jīng)濟(jì)困難證明審查的程序和標(biāo)準(zhǔn)上缺乏科學(xué)系統(tǒng)的操作規(guī)范，將會直接影響了法律援助案件指派公信力。 在實(shí)踐中，法律援助資格審查制度中仍會出現(xiàn)的一些立法者所難以預(yù)知的問題，如“農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證”是證明申請人經(jīng)濟(jì)困難的唯一證明還是主要證明？如果是唯一證明則可以直接指派案件，如果是主要證明，那么，是否還需要申請人提交其他證明或查證其他證明？這些細(xì)致的問題雖然很難引起立法者的關(guān)注，但是對于基層法律援助工作人員來說卻是日常面臨的難題。

（三）審查主體趨于單一

誰應(yīng)是法律援助資格審查的主體？毋唐置疑，當(dāng)然是法律援助機(jī)構(gòu)，但在法律援助機(jī)構(gòu)之外，還有哪些組織和單位應(yīng)當(dāng)成為法律援助資格審查的主體呢？或者說應(yīng)該有哪些組織和單位可以成為審查法律援助的適格主體？實(shí)踐中的做法，是將基層村（居）民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）人民政府作為出證單位，也有的地方將民政部門、殘聯(lián)、工會及勞動和社會保障部門作為審查單位。

法律援助機(jī)構(gòu)的編制是受到國家限制的，但是其工作內(nèi)容卻是沒有限制的，資格審查、分派案件、監(jiān)督案件辦理質(zhì)量，承辦法律援助案件等工作內(nèi)容幾乎涵蓋了整個地區(qū)法律援助案件辦理的全過程。繁重的工作任務(wù)極有可能會迫使基層法律援助工作人員少接、拒接法律援助申請案件，來完成上級部門的質(zhì)量監(jiān)督考核。法律援助資格門口的提高無疑是對申請法律援助群體的直接利益?zhèn)Α?/p>

三、完善法律援助資格審查制度的對策

（一）放寬審查標(biāo)準(zhǔn)

我認(rèn)為當(dāng)前的法律援助制度經(jīng)濟(jì)困難審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將審查重點(diǎn)從純粹意義上的“窮人”轉(zhuǎn)移到是否打的起官司上來。在降低審查標(biāo)準(zhǔn)的同時，給予審查人員一定的自由裁量權(quán)，實(shí)事求是，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r審查申請人是否適格， 這樣可以擴(kuò)大法律援助的受援范圍，實(shí)現(xiàn)法律援助的制度價值。

降低門檻，將公民申請法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的2倍，并逐步過渡到低收入標(biāo)準(zhǔn)或最低工資標(biāo)準(zhǔn)。簡化審查程序，對70歲以上老年人或者患有重大疾病的老年人、無固定生活來源的殘疾人、軍人軍屬等特定群體，以及見義勇為人員或者近親屬因見義勇為行為權(quán)益受損需要維權(quán)的，免除經(jīng)濟(jì)困難審查。精準(zhǔn)扶貧政策“一本通”等有關(guān)證明材料，可以認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)困難證明。進(jìn)一步放寬經(jīng)濟(jì)困難審查標(biāo)準(zhǔn)，適度放寬免予經(jīng)濟(jì)困難審查對象和事項(xiàng)范圍，使法律援助惠及更多困難群眾。

（二）嚴(yán)格審查程序

我國《法律援助條例》中關(guān)于法律援助申請審查程序的三種情況設(shè)定，已經(jīng)不能滿足實(shí)際情況的需要。法律援助資格審查制度如要適應(yīng)更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況變化，需要通過上級立法來直接確定法律援助資格審查的具體規(guī)則和時間限制，或者由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況來規(guī)定法律援助資格審查的限制性條件。同時，還可以引入網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督程序，就是通過網(wǎng)絡(luò)信心公開來監(jiān)督法律援助資格審查程序上公平與公正。網(wǎng)絡(luò)信息工具可被用于法律援助評估審查的各個階段當(dāng)中，運(yùn)用民主的手段，公開的方式來促進(jìn)程序的嚴(yán)謹(jǐn)。

（三）審查主體多元化

法律意義上的單一審查主體制容易誘使法律援助機(jī)構(gòu)工作人員提高審查門檻以減少工作量的違法現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化的審查主體制，將法律援助資格審查的權(quán)利分給更了解當(dāng)事人情況的其他民政部門。

在實(shí)踐中，與申請人聯(lián)系比較緊密的主要包括上述幾類主體：居民委員會或村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處、民政部門、殘聯(lián)、工會組織、勞動和社會保障部門等政府職能部門。以上主體不僅對申請人的實(shí)際情況比較熟悉更與法律援助機(jī)構(gòu)存在其他方面的聯(lián)系。通過法律援助機(jī)構(gòu)與政府職能部門相互協(xié)調(diào)協(xié)作的方式來緩解審查主題的壓力，不僅具有科學(xué)性，更具有可行性。比如一個患有精神疾病的殘疾人，他在日常生活中與之最密切的部門極有可能是當(dāng)?shù)氐臍埪?lián)部門，那么，當(dāng)他向當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C(jī)構(gòu)申請法律援助服務(wù)時，就可直接持殘聯(lián)部門出具的精神殘疾證明材料向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請。

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（作者單位：江西理工大學(xué)）