□ 何 憲

由于不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)事業(yè)單位的定位和要求不一樣，對(duì)事業(yè)單位工資的管理也在不斷發(fā)生變化。國家對(duì)事業(yè)單位工資的管理分為兩個(gè)方面：一方面是對(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)的管理，另一方面是對(duì)工資總額的管理，幾乎每個(gè)時(shí)期都貫穿兩個(gè)方面的管理，但不同時(shí)期重點(diǎn)有所不同。對(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)的管理研究已經(jīng)比較多，本文著重從事業(yè)單位工資總額管理的角度，分析不同時(shí)期事業(yè)單位工資管理的特點(diǎn)，并對(duì)深化事業(yè)單位工資制度的改革提出一些意見和建議。

一、事業(yè)單位工資管理概述

我國事業(yè)單位是以教育、科研、衛(wèi)生、文化為主的非物質(zhì)生產(chǎn)單位，事業(yè)單位職工達(dá)3,100 多萬人，是高層次人才最為集中的地方。1998年10月25日國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位規(guī)定為：“國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！奔热皇菄遗e辦的組織，國家就需要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理，包括對(duì)人事和工資的管理。由于事業(yè)單位的種類很多，涉及的領(lǐng)域很廣，因此不同的事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源是不同的，有的來自行政性的收費(fèi)，有的來自公共服務(wù)，有的來自財(cái)政撥款，但不管事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)是哪里來的，國家對(duì)事業(yè)單位的工資進(jìn)行管理都是必要的、名正言順的。因?yàn)榧词故莵碜允聵I(yè)單位的服務(wù)性收費(fèi)，單位的建設(shè)投資、單位的品牌還是國家的。工資來自行政性收費(fèi)和財(cái)政撥款，國家就更需要進(jìn)行嚴(yán)格地管理。

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國人力資源和社會(huì)保障年鑒（工作卷）》提供的數(shù)據(jù)，從1988年到2017年的30年間，我國事業(yè)單位工資總額占當(dāng)年財(cái)政收入比重在13%至23%浮動(dòng)（見表1），這么多的財(cái)政收入用于事業(yè)單位工作人員工資，不加強(qiáng)管理肯定是不行的。在30年間，比重高的年份達(dá)23%，低的年份才13%，不同年份之間相差10%，高的年份比低的年份多出77%，這是很驚人的差別。這種差別也反映出加強(qiáng)事業(yè)單位工資總額管理在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)管理中的重要性。

中華人民共和國成立以來，在不同的時(shí)期，國家對(duì)事業(yè)單位的工資出臺(tái)了很多制度、政策和管理辦法。這些制度、政策和具體形成的管理手段有以下幾種：制定工資標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)工資總額計(jì)劃、建立工資基金制度、征收獎(jiǎng)金稅、下達(dá)績(jī)效工資總額等。這些手段大致可以劃分為工資標(biāo)準(zhǔn)管理、工資總額管理和獎(jiǎng)金稅三大類。工資標(biāo)準(zhǔn)管理即國家制定事業(yè)單位的工資制度，確定不同人員的工資標(biāo)準(zhǔn)。在不同的工資制度下，工資標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的；在同一工資制度下，不同的時(shí)期，工資標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。通過工資標(biāo)準(zhǔn)表，國家確定事業(yè)單位每一個(gè)工作人員的工資收入。工資總額管理和工資基金管理是同一制度的不同環(huán)節(jié)，績(jī)效工資總額實(shí)際是工資總額的一種變形。工資總額是對(duì)事業(yè)單位工資總量的控制和管理，對(duì)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政支出管理非常重要。獎(jiǎng)金稅是一種臨時(shí)措施，是對(duì)超過一定數(shù)額的獎(jiǎng)金進(jìn)行強(qiáng)制征稅。實(shí)際上，在事業(yè)單位工資管理的歷史上，獎(jiǎng)金稅實(shí)施的時(shí)間很短，在國家開始征收個(gè)人所得稅后，獎(jiǎng)金稅就停止征收了。

因此，縱觀整個(gè)事業(yè)單位的工資管理，主要就是制定工資標(biāo)準(zhǔn)和下達(dá)工資總額兩大手段。這就出來一個(gè)問題：既然國家確定事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)以后，就已經(jīng)把每一個(gè)工作人員的工資收入都確定了，匯總起來不就是事業(yè)單位的工資總額了嗎？為什么還要下達(dá)工資總額呢？不同時(shí)期工資管理面臨的情況可能有所不同，匯總起來，主要有以下幾個(gè)原因。

表1 事業(yè)單位工資支出占財(cái)政收入比重變化情況

第一，工資標(biāo)準(zhǔn)雖然嚴(yán)格管理了事業(yè)單位每個(gè)工作人員的工資，但是事業(yè)單位工作人員的數(shù)量是導(dǎo)致工資總額增長(zhǎng)的另一個(gè)重要原因。工資總額的下達(dá)對(duì)控制事業(yè)單位工作人員的數(shù)量增長(zhǎng)，從而控制工資總額的增長(zhǎng)，是一個(gè)很有效的辦法。在歷史上相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，包括改革開放后的一個(gè)時(shí)期，國家既下達(dá)人員用工計(jì)劃，又下達(dá)工資總額計(jì)劃，并采取工資基金的辦法將計(jì)劃落實(shí)。

第二，在新中國歷史上的一些時(shí)期，國家對(duì)工作人員的工資增長(zhǎng)是采取控制升級(jí)面的辦法，即由國家規(guī)定，當(dāng)年有一定比例如30%或5%的人員工資升級(jí)。由于不同人員的工資標(biāo)準(zhǔn)不一樣，升級(jí)的級(jí)差也不一樣，同時(shí)也為了控制實(shí)際升級(jí)面不突破政策規(guī)定，需要對(duì)升級(jí)政策下達(dá)相應(yīng)的工資總額計(jì)劃。即使在沒有升級(jí)的年份，也還有轉(zhuǎn)正、定級(jí)等方面的小量工資增長(zhǎng)，為了確保工資不失控，每年都下達(dá)工資總額計(jì)劃。

第三，有些工資項(xiàng)目不在工資標(biāo)準(zhǔn)里，需要下達(dá)工資總額進(jìn)行管理。工資標(biāo)準(zhǔn)一般是指基本工資標(biāo)準(zhǔn)，除了基本工資外，還有津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、加班費(fèi)等。在一些時(shí)期，特別是改革開放后一段時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的搞活，企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都搞獎(jiǎng)金和津貼補(bǔ)貼，在這種情況下，國家強(qiáng)化了工資總額管理和其他手段，以解決工資基金失控、消費(fèi)增加過快的問題。這一看似計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理手段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也發(fā)揮了積極作用。

第四，實(shí)行崗位績(jī)效工資制度后，績(jī)效工資需要進(jìn)行總額管理?？?jī)效工資總額管理實(shí)質(zhì)上也是工資總額管理一種形式?？?jī)效工資是對(duì)單位和個(gè)人的工作評(píng)估后確定的工資?？?jī)效工資的性質(zhì)決定了不可能由國家確定每個(gè)人的具體標(biāo)準(zhǔn)，只能采取績(jī)效工資總額的辦法進(jìn)行管理。而基本工資是國家統(tǒng)一管理的，基本工資之外主要就是績(jī)效工資，績(jī)效工資總額加上單位的基本工資總額，就是單位的工資總額。因此，對(duì)績(jī)效工資的總額管理，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)事業(yè)單位的工資總額管理。

二、事業(yè)單位工資管理的歷史回顧

不同時(shí)期、不同體制、不同環(huán)境、不同要求，事業(yè)單位的工資管理的形式和內(nèi)容也發(fā)生了變化，大致可以劃分為以下幾個(gè)時(shí)期。

（一）計(jì)劃管理時(shí)期（1949—1977年）

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國家直接管理每一個(gè)人的工資，但是由于國家太大，制定的政策又總有一定的操作靈活性，或者受到用工或其他因素的影響，實(shí)際增資的總量是無法準(zhǔn)確把握的。因此，國家在制定工資政策的同時(shí)，還下達(dá)工資總額計(jì)劃。國家下達(dá)的工資總額計(jì)劃逐級(jí)分解到每一個(gè)單位，形成工資基金。工資基金與工資政策一起，構(gòu)成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的工資總額管理制度。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)工資的管理是嚴(yán)格的，但要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的管理并不容易。中華人民共和國成立初期，對(duì)工資的管理還不太有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工資增長(zhǎng)的控制掌握得不是太好。1957年9月在黨的八屆三中全會(huì)上，周恩來總理作了一個(gè)關(guān)于勞動(dòng)工資問題的報(bào)告，他說：“第一個(gè)五年計(jì)劃期間，各年度工資的增長(zhǎng)是不平衡的。1952年的全國職工年平均工資是445.9 元。1953年提高到495.8 元，增加49.9 元，增長(zhǎng)11.2%。1954年提高到518.6 元，增加22.8 元，增長(zhǎng)4.6%。1955年提高到534.1 元，增加15.5 元，增長(zhǎng)3%。1956年提高到610.5 元，增加76.4 元，增長(zhǎng)14.3%。1957年提高到636.7 元，增加26.2 元，增長(zhǎng)4.3%……1956年工資增長(zhǎng)多一些，對(duì)部分人員的工資標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得高了一些，升級(jí)面寬了一些，特別是新增職工人數(shù)過多，因而工資總額增長(zhǎng)過多，增加了國家財(cái)政的開支和市場(chǎng)消費(fèi)資料供應(yīng)的緊張[1]?！?/p>

為了加強(qiáng)對(duì)工資的管理，國家在嚴(yán)格工資政策的同時(shí)，在進(jìn)一步加強(qiáng)工資總額計(jì)劃的基礎(chǔ)上，建立和實(shí)施了工資基金管理制度。工資基金管理就是根據(jù)工資政策及人員用工情況制訂的專項(xiàng)工資計(jì)劃，單位在銀行開工資基金專戶，銀行根據(jù)工資基金計(jì)劃支付工資。最早關(guān)于工資基金的文件是1959年12月由國家計(jì)劃委員會(huì)、勞動(dòng)部、財(cái)政部、中國人民銀行總行印發(fā)的《關(guān)于工資基金管理試行辦法》，以及1972年6月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)工資基金管理的通知》。從上述兩個(gè)文件的要求，可以看出工資基金的具體管理方式。如1972年的工資總額，暫以1971年12月份的實(shí)際職工總數(shù)和工資總額為基數(shù)，加上根據(jù)1971年11月30日《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分工人和工作人員工資的通知》[2]調(diào)整增加的工資，經(jīng)國家批準(zhǔn)的新增職工工資，以及原有職工轉(zhuǎn)正定級(jí)、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和國營(yíng)農(nóng)場(chǎng)安置城鎮(zhèn)知識(shí)青年等增加的工資，作為總額數(shù)字，予以控制。各單位的工資總額計(jì)劃，應(yīng)報(bào)經(jīng)上級(jí)主管部門和勞動(dòng)部門核定后，送當(dāng)?shù)厝嗣胥y行。這一時(shí)期工資基金管理的目的，主要是防止計(jì)劃外用工和在政策之外的工資調(diào)整造成的工資增長(zhǎng)。

（二）改革開放初期（1978—1993年）

改革開放后，國家各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，事業(yè)單位的工資收入分配也面臨新的情況，這一時(shí)期對(duì)如何管理事業(yè)單位的工資進(jìn)行了探索。在繼續(xù)實(shí)行原來計(jì)劃管理體制的一些做法、繼續(xù)嚴(yán)格政策管理的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了工資基金管理制度。同時(shí)，根據(jù)新形勢(shì)的需要和面臨的新情況，還新設(shè)置了專門的事業(yè)單位獎(jiǎng)金稅制度。

1983年11月勞動(dòng)人事部、國家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于實(shí)行工資基金管理試行辦法的通知》，1985年9月國務(wù)院下發(fā)《工資基金暫行管理辦法》[3]，1989年3月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工資基金管理的通知》。在這個(gè)基礎(chǔ)上，1990年11月，人事部、中國人民銀行印發(fā)《國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資基金管理暫行辦法》，要求各部門填報(bào)《工資基金管理手冊(cè)》。1992年3月人事部、中國人民銀行及幾家商業(yè)銀行印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資基金管理的通知》[4]。該文件指出，《工資基金管理手冊(cè)》是針對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度、工資計(jì)劃和工資基金管理特點(diǎn)設(shè)計(jì)的。加強(qiáng)《工資基金管理手冊(cè)》的使用，是加強(qiáng)工資基金管理的基本、有效手段。全國的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位必須統(tǒng)一使用人事部、中國人民銀行印發(fā)的《工資基金管理手冊(cè)》，基層單位必須憑《工資基金管理手冊(cè)》到開戶銀行支取工資。1993年人事部、中國人民銀行出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位〈工資基金管理手冊(cè)〉（修改本）的通知》。

這一時(shí)期實(shí)行工資基金制度，除要控制用工和調(diào)資帶來的工資總額增長(zhǎng)，還有一個(gè)新的目的，就是要控制獎(jiǎng)金發(fā)放。改革開放以后，國家恢復(fù)了物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，通過獎(jiǎng)金的方式，鼓勵(lì)干部職工努力工作成為一種普遍的制度，各單位都制定了相應(yīng)的獎(jiǎng)金發(fā)放辦法。但是也出現(xiàn)了發(fā)放過多、過濫的問題。1984年12月28日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止事業(yè)單位濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和實(shí)物的通知》，該文件指出，為了調(diào)動(dòng)科研、設(shè)計(jì)和大專院校等事業(yè)單位職工的積極性，按規(guī)定發(fā)放一些獎(jiǎng)金是必要的。對(duì)個(gè)別確有發(fā)明創(chuàng)造和貢獻(xiàn)大的人員，適當(dāng)多發(fā)一些獎(jiǎng)金，包括重獎(jiǎng)，也是應(yīng)該的。但目前有些事業(yè)單位按人頭平均濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和實(shí)物的情況十分嚴(yán)重，并有繼續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。不少單位相互攀比，標(biāo)準(zhǔn)越來越高名目越來越多，有的單位資金來源也有問題。如不加以控制，勢(shì)必帶來不良后果，引起連鎖反應(yīng)，對(duì)黨風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)極為不利。該文件要求各事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行國家發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼的規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得擅自擴(kuò)大發(fā)放范圍、提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，更不得自立名目發(fā)放獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼，要結(jié)合整黨，對(duì)事業(yè)單位濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和實(shí)物的情況進(jìn)行一次檢查，對(duì)嚴(yán)重違反國家規(guī)定的單位和個(gè)人要在調(diào)查核實(shí)后，公開進(jìn)行處理[5]。

在傳統(tǒng)的手段控制工資總額增長(zhǎng)效果欠佳的情況下，國家嘗試了對(duì)事業(yè)單位征收獎(jiǎng)金稅的辦法。1985年9月20日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位獎(jiǎng)金稅暫行規(guī)定》，明確要求，企業(yè)化管理的事業(yè)單位獎(jiǎng)金總額超過3 個(gè)月基本工資的、差額撥款事業(yè)單位獎(jiǎng)金總額超過2 個(gè)月基本工資的、全額撥款事業(yè)單位獎(jiǎng)金總額人均超過核定限額的，都需要繳納獎(jiǎng)金稅[6]。此后幾年，國家及相關(guān)部門有關(guān)于事業(yè)單位獎(jiǎng)金稅的相關(guān)文件相繼出臺(tái)，如1986年5月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于對(duì)高等院校征收獎(jiǎng)金稅幾個(gè)具體問題的補(bǔ)充通知》，1987年3月財(cái)政部、國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)《關(guān)于對(duì)科研單位征收獎(jiǎng)金稅問題的通知》，1988年5月財(cái)政部《關(guān)于放寬獎(jiǎng)金稅免稅限額的通知》。但從1988年國家開始征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅開始，事業(yè)單位獎(jiǎng)金稅就逐步淡出了。獎(jiǎng)金稅實(shí)際施行的時(shí)間大概只有3年。

這一時(shí)期的前一段，是由國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)下達(dá)工資總額計(jì)劃，1989年后工資總額計(jì)劃改由人事部下達(dá)。1989年3月，人事部下達(dá)《關(guān)于1989年全民所有制機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工人數(shù)和職工工資總額計(jì)劃的通知》，指出，為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革和建立國家公務(wù)員制度的需要，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的人事部“三定”方案，從1989年起，全民所有制機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工人數(shù)和工資計(jì)劃(包括年度計(jì)劃和中長(zhǎng)期計(jì)劃)由人事部負(fù)責(zé)編制，并在國家勞動(dòng)工資計(jì)劃中實(shí)行單列，按新的渠道編制下達(dá)和管理，這是人事部門的一個(gè)重要職能。各級(jí)人事部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)計(jì)劃工作力量，主動(dòng)與計(jì)劃、勞動(dòng)編制管理、統(tǒng)計(jì)、銀行等部門加強(qiáng)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，嚴(yán)格監(jiān)督檢查，努力把國家下達(dá)的全民所有制機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工人數(shù)和工資計(jì)劃管住、管好[7]。

（三）放權(quán)搞活時(shí)期（1994—2008年）

鄧小平同志南方談話后，黨的十四大確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，整個(gè)人事工作面臨怎么適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的問題，特別是對(duì)事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下怎么定位、怎么改革，需要有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。這一時(shí)期事業(yè)單位工資管理的基本特點(diǎn)是放權(quán)搞活，除了基本工資由國家統(tǒng)一確定外，國家對(duì)事業(yè)單位的工資的干預(yù)較少。

在1993年12月的全國人事廳局長(zhǎng)會(huì)議上，宋德福部長(zhǎng)提出了事業(yè)單位的人事制度改革，要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求及事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、特點(diǎn)和人才成長(zhǎng)的規(guī)律，走“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子。他說，事業(yè)單位與政府機(jī)關(guān)職能的職責(zé)有很大區(qū)別，因此，在管理體制、人事制度、工資制度等方面都要與機(jī)關(guān)區(qū)別開來。事業(yè)單位是具有法人資格的相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體，需要相應(yīng)的人事自主權(quán)，因此，在改革過程中，要下放權(quán)力，減少對(duì)事業(yè)單位的直接管理和不必要的行政干預(yù)，促進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展。在同一次會(huì)議上，宋德福提出，要減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少吃“皇糧”的事業(yè)單位和人數(shù)。對(duì)從事基礎(chǔ)理論研究、高新技術(shù)研究的事業(yè)單位和中小學(xué)等全額撥款的事業(yè)單位人員要充分發(fā)揮他們的作用，改善他們的工作條件，不斷提高他們的待遇，試行工資總額包干的辦法。對(duì)于經(jīng)費(fèi)差額撥款的事業(yè)單位，要引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，向自收自支過渡。對(duì)經(jīng)費(fèi)全部自理的事業(yè)單位要鼓勵(lì)它們實(shí)行企業(yè)化管理，試行工效掛鉤[8]。 此后幾年，幾乎每年全國人事廳局長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告都要強(qiáng)調(diào)“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的改革原則。2000年中央組織部、人事部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》，把“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”作為基本思路寫進(jìn)文件。

“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”也是1993年工資制度改革的指導(dǎo)思想。“脫鉤”就是事業(yè)單位工資制度與機(jī)關(guān)工資制度脫鉤，建立體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)的工資制度；“分類”就是把事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員分為五大類，分別實(shí)行不同的工資制度；“放權(quán)”就是讓事業(yè)單位擁有更大的分配自主權(quán)；“搞活”就是讓事業(yè)單位把內(nèi)部分配搞活。

這次工資制度改革，在按專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)等級(jí)或崗位發(fā)放的基本工資之外，專門設(shè)置了一個(gè)比重比較大的津貼，占整個(gè)工資的30%～40%甚至更多。工資改革文件規(guī)定，根據(jù)事業(yè)單位特點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)來源的不同，對(duì)全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位，實(shí)行不同的管理辦法。全額撥款單位執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)。在工資構(gòu)成中，固定部分為70%，活的部分為30%。這些單位在核定編制的基礎(chǔ)上，可實(shí)行工資總額包干，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余的工資，單位可自主安排使用。差額撥款單位，按照國家制定的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在工資構(gòu)成中，固定部分為60%，活的部分為40%。差額撥款單位，根據(jù)經(jīng)費(fèi)自理程度，按照國家有關(guān)規(guī)定，實(shí)行工資總額包干或其他符合自身特點(diǎn)的管理辦法并促使其逐步減少國家財(cái)政撥款，向經(jīng)費(fèi)自收自支過渡。自收自支單位，有條件的可實(shí)行企業(yè)化管理或企業(yè)工資制度，做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

1995年4月人事部、財(cái)政部發(fā)出關(guān)于印發(fā)《有條件的事業(yè)單位實(shí)行工資總額同經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)掛鉤暫行辦法的通知》，要求在有條件的事業(yè)單位中實(shí)行工資總額同經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)掛鉤辦法。工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，是當(dāng)時(shí)國有企業(yè)進(jìn)行工資制度改革正在推行的一種辦法，目的是改變過去國家對(duì)企業(yè)管得太死、管得太多的做法，既充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工的積極性，又能切實(shí)加強(qiáng)國家的宏觀控制。在當(dāng)時(shí)的條件下，能夠提出事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益與工資總額掛鉤是很大膽的改革，也是很有意義的。文件提出，“一般單位掛鉤的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，主要采用實(shí)現(xiàn)稅利、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、工資稅利率、工資利潤(rùn)率等作為掛鉤指標(biāo)。少數(shù)經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)行復(fù)合掛鉤單位的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，除選擇實(shí)現(xiàn)稅利、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)指標(biāo)外，還可選擇銷售收入、收匯額等作為掛鉤指標(biāo)。但實(shí)現(xiàn)稅利、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)指標(biāo)所占復(fù)合指標(biāo)的比重不能低于50%和40%。工效掛鉤浮動(dòng)比例是指工效掛鉤單位工資總額隨經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益考核指標(biāo)增減變動(dòng)而浮動(dòng)的比例系數(shù)或工資含量系數(shù)。工效掛鉤總浮動(dòng)比例由經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)浮動(dòng)比例系數(shù)和社會(huì)效益考核指標(biāo)浮動(dòng)比例系數(shù)或工資含量系數(shù)構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)掛鉤浮動(dòng)比例的審核，要考慮事業(yè)單位自身經(jīng)濟(jì)效益高低、潛力大小和人均稅利等實(shí)際情況，一般控制在1 ∶（0.3～0.7），社會(huì)效益考核指標(biāo)計(jì)提新增(減)效益工資的浮動(dòng)比例系數(shù)一般為1∶0.05（-0.05），最高不得超過1∶0.1（-0.1）”[9]。

1997年10月人事部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位工資總額包干試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）指出，按照事業(yè)單位人事制度改革“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的基本思路，進(jìn)一步在事業(yè)單位實(shí)行工資總額包干辦法，是事業(yè)單位人事制度綜合配套改革的重要組成部分，也是建立不同類型的事業(yè)單位根本管理體制的客觀要求。通知認(rèn)為，實(shí)行工資總額包干管理，有利于建立健全事業(yè)單位內(nèi)部約束機(jī)制，進(jìn)一步搞活事業(yè)單位內(nèi)部分配，調(diào)動(dòng)專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的積極性；有利于事業(yè)單位按照國家規(guī)定開展有償服務(wù)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，也有利于國家逐步降低對(duì)事業(yè)單位定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。《通知》提出，“實(shí)行工資總額包干管理的基本原則是：在執(zhí)行國家制定的事業(yè)單位工資制度的基礎(chǔ)上，將工資總額包干與事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)包干(或預(yù)算執(zhí)行情況)相結(jié)合，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定核定年度工資總額，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣，單位包干使用，享有單位內(nèi)部工資分配自主權(quán)。內(nèi)部分配中要貫徹按勞分配原則，進(jìn)一步打破平均主義，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。”《通知》指出，工資總額包干辦法適用于事業(yè)經(jīng)費(fèi)由國家定額或定項(xiàng)補(bǔ)助的科研、教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)林、水利、新聞出版、工業(yè)、交通、商業(yè)、外貿(mào)等事業(yè)單位[10]。把工資總額包干分為靜態(tài)包干和動(dòng)態(tài)包干兩種辦法，對(duì)工資包干基數(shù)的核定、工資包干基數(shù)的調(diào)整、包干工資總額的結(jié)算及節(jié)余工資總額的使用等問題作出了具體規(guī)定。

這一時(shí)期，國家還繼續(xù)下達(dá)工資總額計(jì)劃。但從事業(yè)單位工資管理的實(shí)踐看，這一時(shí)期的后半期，工資總額的管理已經(jīng)沒有約束力了。這是因?yàn)闊o論是機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位，都出現(xiàn)了自行發(fā)放津貼補(bǔ)貼的問題。不同事業(yè)單位津貼的比例也沒有實(shí)際的約束力，實(shí)際上形成了有錢多發(fā)、沒錢少發(fā)的局面。2001年停止向各省市下達(dá)工資計(jì)劃，全國的工資計(jì)劃管理體制完成歷史使命。此后，由人事部給中央單位下達(dá)工資計(jì)劃又持續(xù)了幾年。但給中央單位下達(dá)的工資計(jì)劃已經(jīng)不再具有約束意義，各個(gè)單位之所以還需要工資計(jì)劃，是因?yàn)檫@一時(shí)期，對(duì)事業(yè)單位法人已經(jīng)開始征收所得稅，凡是在下達(dá)的工資計(jì)劃內(nèi)發(fā)放的工資，就計(jì)入成本，超過工資計(jì)劃發(fā)放的工資，就用利潤(rùn)來支付。所以，這個(gè)階段向中央單位下達(dá)的，已經(jīng)不是原來意義上的工資總額計(jì)劃了。

（四）績(jī)效工資總額管理時(shí)期（2009年至今）

2006年的工資制度改革，在事業(yè)單位建立起了崗位績(jī)效工資制度。在放棄了多年對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行工資總額管理之后，又在績(jī)效工資總額的名目下恢復(fù)了工資總額的管理。但實(shí)際上，義務(wù)教育學(xué)校的績(jī)效工資的文件于2008年12月23日才發(fā)出，2009年才開始實(shí)施；公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的績(jī)效工資文件于2009年12月24日才發(fā)出，于2010年才開始實(shí)施；其他事業(yè)單位的績(jī)效工資文件于2011年7月24日才發(fā)出，2011年下半年才開始實(shí)施。因此，實(shí)際上2009年才正式開始在事業(yè)單位實(shí)行績(jī)效工資總額管理。

2006年改革建立的事業(yè)單位工資制度，把績(jī)效工資作為新工資制度的一個(gè)重點(diǎn)，不僅把新的工資制度叫崗位績(jī)效工資制，而且績(jī)效工資在整個(gè)工資中的比重相當(dāng)大，大部分地區(qū)超過了整個(gè)工資的50%。但是對(duì)如何確定績(jī)效工資總量和水平規(guī)定比較含糊。2011年7月出臺(tái)的《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》，要求各地綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力狀況、物價(jià)消費(fèi)水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、規(guī)范后的公務(wù)員津貼補(bǔ)貼水平等因素，合理確定本地績(jī)效工資總體水平。意見要求，“根據(jù)合理調(diào)控事業(yè)單位收入水平差距的需要，確定當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位本年度績(jī)效工資水平控制線，各事業(yè)單位績(jī)效工資水平原則上不得高于控制線。各級(jí)人力資源社會(huì)保障、財(cái)政部門綜合考慮相關(guān)因素，核定本級(jí)政府直屬及各部門所屬事業(yè)單位的績(jī)效工資總量，對(duì)不同類型事業(yè)單位探索實(shí)行不同的績(jī)效工資總量管理辦法。事業(yè)單位主管部門核定所屬各事業(yè)單位的績(jī)效工資總量。事業(yè)單位發(fā)放績(jī)效工資不得突破核定的總量”[11]。

從2011年全面實(shí)施績(jī)效工資到現(xiàn)在，盡管績(jī)效工資總量對(duì)實(shí)施績(jī)效工資來說，是一個(gè)至關(guān)重要的因素，但是對(duì)績(jī)效工資總量的研究和核定，始終沒能找到一個(gè)大家認(rèn)可的科學(xué)辦法。一般的做法是，以公務(wù)員的規(guī)范津貼補(bǔ)貼水平為基礎(chǔ)，針對(duì)公益一類、公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類確定不同的浮動(dòng)比例，分別下達(dá)不同的績(jī)效工資總額。也有一些地區(qū)探索根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)，研究行業(yè)的工資關(guān)系，根據(jù)行業(yè)的不同確定基準(zhǔn)線，同行業(yè)不同單位給一定的浮動(dòng)。還有一種方法是探索與經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益掛鉤的方法，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點(diǎn)，確定若干經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益指標(biāo)，然后把績(jī)效工資總額與這些指標(biāo)掛鉤。對(duì)于如何科學(xué)地確定績(jī)效工資總額，仍然在繼續(xù)探討和研究的過程中。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）工資總額管理是一種有效管理手段

從歷史情況看，這種手段在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下很有效，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也很有效。工資總額管理與經(jīng)濟(jì)體制無關(guān)，與國家舉辦有關(guān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不僅對(duì)國家舉辦的事業(yè)單位工資總額進(jìn)行管理，實(shí)際上對(duì)國有企業(yè)也一直進(jìn)行工資總額的管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，從某種角度看，是工資標(biāo)準(zhǔn)管理的一種輔助管理，即以工資標(biāo)準(zhǔn)管理為主，輔之以工資總額管理。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下需要搞活內(nèi)部分配，可能放棄或放開對(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)的管理，工資總額管理就成了唯一的管理方式，工資總額的管理就更加重要了。

對(duì)一些事業(yè)單位來說，下達(dá)績(jī)效工資總額比制定工資標(biāo)準(zhǔn)更具公平性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各行各業(yè)工資實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代已經(jīng)過去了，不同行業(yè)的工資水平與勞動(dòng)力市場(chǎng)直接聯(lián)系，受勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格的影響。但是事業(yè)單位的工資又沒有市場(chǎng)化，有的行業(yè)還無法市場(chǎng)化。因此，對(duì)一些帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位來說，根據(jù)單位的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益來確定其工資總額，比沒有依據(jù)、不科學(xué)的工資標(biāo)準(zhǔn)更具公平性，也更能調(diào)動(dòng)這些事業(yè)單位為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性。這樣，這些事業(yè)單位的工資就演變成兩個(gè)問題：一是工資總額，解決外部公平問題；二是內(nèi)部分配，解決內(nèi)部公平問題。國家著重解決外部公平問題，內(nèi)部公平讓事業(yè)單位自己去解決。

（二）工資總額要進(jìn)行分類管理

盡管在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位都需要工資總額管理，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)工資總額管理的要求是不同的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，工資總額比較簡(jiǎn)單，工資標(biāo)準(zhǔn)乘以人數(shù)，再適當(dāng)考慮轉(zhuǎn)正升級(jí)等因素，就是當(dāng)年的工資總額。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位不同的屬性已經(jīng)顯現(xiàn)，與市場(chǎng)的關(guān)系不同，經(jīng)濟(jì)自立性不同，行業(yè)特點(diǎn)不同，很難用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方法進(jìn)行工資總額管理。比如，有的能自主經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)收，有的只能靠國家撥款；有的收費(fèi)來自行政權(quán)力，有的收費(fèi)完全依靠提供社會(huì)服務(wù)等。因此，如同工資管理要分類一樣，工資總額管理也要分類。工資總額不分類是一種粗放管理的方法，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)。

首先要把事業(yè)單位分為兩大類，一類是具有或部分具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，一類是完全不具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的。具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)或部分具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，必須和經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益指標(biāo)掛鉤。要研究若干掛鉤的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的指標(biāo)體系，確定具體的掛鉤方法和提取工資總額的計(jì)算方式。再根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，確定不同掛鉤的指標(biāo)體系和不同的計(jì)算公式，再劃分出若干小類。對(duì)完全不具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，需要找到下達(dá)工資總額的參照指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)可以考慮跟公務(wù)員工資水平掛鉤，也可以考慮和事業(yè)單位平均工資水平掛鉤。從目前的情況看，跟公務(wù)員工資走的可能性更大，這是因?yàn)?，占事業(yè)單位工作人員總數(shù)1/3 以上的中小學(xué)教師的工資水平，已經(jīng)由法律確定，把公務(wù)員的工資收入水平作為參照系了。此外，一些直接為機(jī)關(guān)服務(wù)的信息中心、培訓(xùn)中心、機(jī)關(guān)服務(wù)中心，以公務(wù)員的工資水平作為參照系，可以減少很多矛盾。

（三）工資總額管理要科學(xué)

用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的眼光看，不同的事業(yè)單位都差不多；用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光看，不同的事業(yè)單位差異很大。一是職能不一樣，有的事業(yè)單位完全就是行使國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，只是用了一個(gè)事業(yè)單位的牌子，最典型是證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)，比一般的部委權(quán)力還大；有的則完全沒有任何行政職能、行政權(quán)力。二是服務(wù)內(nèi)容不一樣，大家都是提供服務(wù)，但有的是提供壟斷性服務(wù)，比如彩票中心、各種辦證中心；有的則是提供競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)。三是性質(zhì)不一樣，都是學(xué)校，義務(wù)教育就完全沒有任何收入，全靠國家撥款；而大學(xué)、職業(yè)學(xué)校等可以有自己的一些創(chuàng)收。四是國家的投入和積累不一樣，有的國家曾長(zhǎng)期投入形成了大量的固定資產(chǎn)，有的卻投入很少，沒有什么像樣的固定資產(chǎn)。最后，還要看到，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位工資要受到市場(chǎng)的影響，市場(chǎng)工資高行業(yè)的這些事業(yè)單位，工資就可能相對(duì)比較高，行業(yè)不同，工資水平也有差別。這些因素，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，必須給予充分的考慮，所下達(dá)的工資總額才具有科學(xué)性。

歷史上對(duì)工資總額管理的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。1995年人事部下發(fā)的工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的辦法，雖然有其局限性，沒有把社會(huì)效益作為考核的重要內(nèi)容，但對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的考核有借鑒意義。這個(gè)文件把實(shí)現(xiàn)稅利、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、工資稅利率、工資利潤(rùn)率等作為掛鉤指標(biāo)，還針對(duì)某些事業(yè)單位的特點(diǎn)，提出除實(shí)現(xiàn)稅利、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)指標(biāo)外，還可選擇銷售收入、收匯額等作為掛鉤指標(biāo)。此外，國有企業(yè)已經(jīng)實(shí)行了多年的工資總額管理辦法，國有企業(yè)的工資總額管理既涉及許多不同的行業(yè)，也涉及國家的投入多少，更涉及壟斷和非壟斷差別，事業(yè)單位可以借鑒國有企業(yè)的一些成功經(jīng)驗(yàn)，提高工資總額的管理水平和科學(xué)性。

（四）工資總額管理要發(fā)揮部門的作用

我國事業(yè)單位的范圍很廣，涉及的行業(yè)眾多，管理好這些事業(yè)單位的工資總額不是一件簡(jiǎn)單的事。近年來，中央多次提出要建立適應(yīng)衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)的公立醫(yī)院人事和薪酬制度，這不僅是因?yàn)樾l(wèi)生行業(yè)在整個(gè)事業(yè)單位中很特殊，需要建立專門的人事和薪酬制度，從而為整個(gè)事業(yè)單位的分類管理提出了一個(gè)新思路和新思想。事業(yè)單位要實(shí)行分類管理已經(jīng)是大家的共識(shí)，但怎么分則看法不一。有從職能角度進(jìn)行分類，有從經(jīng)濟(jì)來源進(jìn)行分類，而根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行分類，是一個(gè)新角度，對(duì)事業(yè)單位工資制度改革具有重要的啟示。如果要建立符合行業(yè)特點(diǎn)工資制度的這個(gè)大方向確定了，誰來做這項(xiàng)工作更有利呢？毫無疑問，行業(yè)主管部門最了解行業(yè)的情況，由行業(yè)主管部門來負(fù)責(zé)建立符合行業(yè)特點(diǎn)的薪酬制度事半功倍。

工資總額的管理也是同樣的道理。要政府工資管理部門去一個(gè)一個(gè)單位地考察，確定每個(gè)單位應(yīng)當(dāng)考核什么指標(biāo)、用什么公式、確定什么系數(shù)，這是非常困難的一件事，但如果讓事業(yè)單位行業(yè)主管部門去做，就比較容易。因?yàn)樾袠I(yè)主管部門熟悉行業(yè)情況，了解這些事業(yè)單位的特點(diǎn)，知道過去的管理狀況，他們確定的工資總額及與效益掛鉤的方法最接近實(shí)際、最可行。因此，最可行的工資總額管理辦法就是，政府工資管理部門確定管理的基本原則，并和不同行業(yè)主管部門共同商定工資總額與效益掛鉤的方法，具體管理和下達(dá)工資總額由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。