沈熙政

摘 要：巡察工作作為黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排，在實踐中要實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀的具體化和常態(tài)化，表現(xiàn)為準確把握“四種形態(tài)”的基本特征以及表現(xiàn)形式。本文針對“四種形態(tài)”常態(tài)化在巡察工作中的實踐，梳理歸納出新時期巡察工作運用“四種形態(tài)”的內(nèi)在運行機制。

關(guān)鍵詞：四種形態(tài);巡察工作;常態(tài)化;監(jiān)督執(zhí)紀

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）10 — 0031 — 03

巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排，在實踐中要實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀的具體化和常態(tài)化，表現(xiàn)為“四種形態(tài)”的準確運用，推動巡察工作上下聯(lián)動協(xié)調(diào)，確保全面從嚴治黨真正向基層延伸壓實。由此，只有深入分析監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”在巡察工作中的運行形式，才能對黨內(nèi)巡察監(jiān)督聯(lián)動機制把握得更加準確，認識得更加清楚。

一、“四種形態(tài)”常態(tài)化實踐的基本特征

新時期“四種形態(tài)”的提出，是對黨的十八大以來管黨治黨的經(jīng)驗總結(jié)，是對全面從嚴治黨工作規(guī)律的深刻認識和準確把握?！氨O(jiān)督執(zhí)紀 ‘四種形態(tài)是辯證的有機體，各形態(tài)之間環(huán)環(huán)相扣、層層遞進，形成嚴密的監(jiān)督執(zhí)紀四道防線”〔1〕，在實踐目的、實踐對象、實踐方式、實踐效果方面，表現(xiàn)出四個基本特征：

從實踐目的來看，“四種形態(tài)”實踐是對違紀問題演變逐級設(shè)防的過程，是為了解決黨員干部由輕到重的違紀軌跡問題，這就決定了四種形態(tài)的結(jié)構(gòu)在于全面從嚴、抓早抓小，體現(xiàn)黨的十九大報告明確的 “運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)，抓早抓小、防微杜漸”。強化監(jiān)督，必須結(jié)合實際科學(xué)運用“四種形態(tài)”。因此，“四種形態(tài)”實踐中具體表現(xiàn)為，就是注重事前防控，確保在違紀違法事件發(fā)生之前把苗頭性、傾向性問題遏制在萌芽狀態(tài)，樹立起批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查“四道防線”的工作要求。

從實踐對象來看，運用“四種形態(tài)”是對監(jiān)督監(jiān)察對象范圍的拓展與確認，從原來重點查處黨風(fēng)廉政建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎻膰乐吸h主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。所以“四種形態(tài)”既是問題清單，也是責(zé)任清單。這就需要在運用“四種形態(tài)”過程中，不同的責(zé)任主體擔負著不同的工作內(nèi)容和任務(wù)，實現(xiàn)黨委主體責(zé)任和紀委監(jiān)督責(zé)任“兩個責(zé)任”的同落實、同促進、同考核。因此“四種形態(tài)”實踐中表現(xiàn)為，監(jiān)督執(zhí)紀對象全覆蓋，從重點查處違法犯罪問題到整體違紀情況預(yù)防，統(tǒng)籌推進黨委、紀委和機關(guān)職能部門“紀在法前、紀嚴于法”要求。

從實踐方式來看，“四種形態(tài)”是一個環(huán)環(huán)相扣的有機整體，必須堅持實事求是原則，按照錯誤性質(zhì)和情節(jié)輕重把握準確、拿住分寸。面對新時期依然嚴峻復(fù)雜的反腐敗形勢，監(jiān)督執(zhí)紀工作就需要系統(tǒng)、全面地對黨員干部不同程度違紀的問題提出了科學(xué)合理的處理原則，針對被審查對象的不同違紀性質(zhì)、違紀情節(jié)，區(qū)分情形、區(qū)別對待，綜合采取更妥當?shù)奶幚硇问?，因此“四種形態(tài)”實踐中表現(xiàn)為，提高精準把握執(zhí)紀標準和運用政策能力，深化寬嚴相濟的差別處理原則與精確執(zhí)紀能力，實現(xiàn)懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的效果。

從實踐效果來看，就需要綜合考慮政治生態(tài)、黨員管理、社會影響等各種因素，對黨紀國法實踐的政治性和政策性提出新要求。“‘四種形態(tài)產(chǎn)生的重要實踐基礎(chǔ)是有效的監(jiān)督執(zhí)紀?！薄?〕通過四種形態(tài)的實踐，把監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的工作前置，從只重視大案要案，一味追求涉案數(shù)額，轉(zhuǎn)向重視政治紀律和政治規(guī)矩、組織紀律等問題的審查，努力實現(xiàn)良好的政治、社會和法紀效果。因此“四種形態(tài)”實踐中表現(xiàn)為，把監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)工作做深做細做實，讓黨員干部習(xí)慣在監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活，從而達到震懾、警醒、教育的綜合執(zhí)紀效果。

二、“四種形態(tài)”常態(tài)化在巡察聯(lián)動機制實踐中表現(xiàn)形式

市縣黨委巡察機制的實踐時間并不長?，F(xiàn)行的巡察形式以問題為導(dǎo)向，在不斷加以完善與改進的動態(tài)工作過程中，構(gòu)建起現(xiàn)行實踐方式措施。四種形態(tài)在實踐中呈現(xiàn)的特征，在新時期反腐敗工作巡察聯(lián)動機制中得到了具體的體現(xiàn)。

（一）“四種形態(tài)”常態(tài)化推動了巡察信息快速有效反饋。四種形態(tài)注重事前預(yù)防，把問題遏制在萌芽狀態(tài)，這就要求巡察信息反饋更加快速有效。快速有效包括，巡察前從網(wǎng)絡(luò)收集整理全國各地的巡察反饋意見，掌握相關(guān)部門易發(fā)多發(fā)的問題類型，結(jié)合具體實際，加以對照印證，最大程度避免巡查線索的盲目性;巡察中借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的力量，廣泛收集輿情，拓寬問題線索來源，快速篩查聚焦被巡察黨組織“關(guān)鍵少數(shù)”、重點人群、“關(guān)鍵部位”和“三重一大”集體決策等情況;巡察后充分發(fā)揮電子信息傳輸?shù)荣Y源優(yōu)勢，把問題線索快速反饋給相關(guān)部門，加以整改。

（二）“四種形態(tài)”常態(tài)化推動了巡察工作的全覆蓋?！八姆N形態(tài)”強調(diào)了總體預(yù)防的理念，推動巡察工作的全覆蓋。巡察工作的全覆蓋包括了巡察力量的統(tǒng)籌協(xié)作、巡察對象的全覆蓋、巡察成效的明確，以各地實踐探索的提級巡察、延伸巡察、市縣同步聯(lián)動巡察、異地交叉巡察、查辦同步跟進等方式，實現(xiàn)巡視巡察的有形覆蓋和有效覆蓋相統(tǒng)一，形成由日常到重點、處罰由輕到重的監(jiān)督體系，讓監(jiān)督真正日常化和長效化。

（三）“四種形態(tài)”常態(tài)化推動了巡察工作的精準度。精準執(zhí)紀能力是四種形態(tài)實踐的目的。這就要求巡察工作通過問題線索分類，來對違紀行為篩查與定性，實現(xiàn)精準執(zhí)紀。這種精準需要建立在巡察監(jiān)督信息上下聯(lián)動共享的基礎(chǔ)上。巡察工作通過與相關(guān)部門管理系統(tǒng)進行對接，實時共享數(shù)據(jù)，對問題線索處置情況的動態(tài)跟蹤和定期督辦，進一步提高問題線索的處置效率。

（四）“四種形態(tài)”常態(tài)化增強了巡察工作的執(zhí)紀效果。“四種形態(tài)”四種類型的劃分，達到的是教育、震懾、遏制的目的，推動全面從嚴治黨進程中監(jiān)督執(zhí)紀效果的最大化。這就要求在巡察工作過程中，一方面針對行業(yè)系統(tǒng)易發(fā)生的共性問題，建立整改的臺帳式管理，構(gòu)建管理制度數(shù)據(jù)化模式，增強整改效果，建立長效機制，充分發(fā)揮巡察的遏制、治本作用。另一方面巡察機構(gòu)自身的約束和監(jiān)督，通過建立完善巡察機構(gòu)考評考核制度、巡察回訪制度、巡察機構(gòu)內(nèi)部管理制度，來加強對巡察人員的監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀的雙保障。

三、“四種形態(tài)”常態(tài)化在巡察聯(lián)動機制中實踐效能

“‘四種形態(tài)既是紀律的標尺，又是操作的指南，集理論性、實踐性為一體”〔3〕在全面從嚴治黨向縱深發(fā)展過程中，“四種形態(tài)”實踐將是當前和今后一個時期開展黨內(nèi)監(jiān)督的基本遵循。由此，在“四種形態(tài)”常態(tài)化實踐影響下，顯現(xiàn)出巡察聯(lián)動機制創(chuàng)新形式更加具體、實際的效能。

（一）積極作用

一是巡察目的更加明確，主要針對基層小微權(quán)力出現(xiàn)的問題進行監(jiān)督與查處。把握運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，就巡察機制來說，關(guān)鍵在于用好前三種形態(tài)，實現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早查處，早解決，把紀律和規(guī)矩挺在前面。監(jiān)督主體通過轉(zhuǎn)變過去注重違法犯罪問題線索，把違反黨風(fēng)黨紀作為問題線索分析排查的重點，推動現(xiàn)在監(jiān)督力量向巡察傾斜，向前三種形態(tài)傾斜。

二是巡察方式更加靈活機動，以適應(yīng)紀律挺在前邊的監(jiān)督新形勢新要求。過去監(jiān)督往往著眼于采用增加機構(gòu)、增加人手的形式，在增強監(jiān)督效果的同時往往導(dǎo)致監(jiān)督的鏈條延長，讓監(jiān)督效果不確定性增加。四種形態(tài)更加強調(diào)每種類型問題之間的聯(lián)系和相互轉(zhuǎn)換，更加強調(diào)關(guān)口前移，這就需要縮短監(jiān)督相關(guān)的程序與環(huán)節(jié)，避免監(jiān)督的延遲延誤?，F(xiàn)階段巡察監(jiān)督聯(lián)動機制就是要縮短上下溝通的程序、縮短各部門協(xié)調(diào)的時間，縮短處置問題的時間，使監(jiān)督的反應(yīng)處置時間最小化，結(jié)合監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的共性問題，巡察實行的方式更加靈活機動、切合實際。

三是巡察過程更加強調(diào)協(xié)作聯(lián)合，增強全面從嚴治黨的全覆蓋。四種形態(tài)的結(jié)構(gòu)特征決定了監(jiān)督對象全覆蓋，這就需要巡察過程更加強調(diào)協(xié)作聯(lián)合。巡察聯(lián)合機制具體有兩種表現(xiàn)形式：一種是上下聯(lián)合。堅持巡視巡察一體謀劃、一體部署、一體推進，同頻共振，相互借力，開展常規(guī)巡察、專項巡察、“機動式”巡察和“回頭看”，以實現(xiàn)2018年中紀委十九屆二次全會提出“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”。二是左右聯(lián)合。靈活采取聯(lián)合職能部門辦案、交叉辦案等形式，切實解決基層監(jiān)督機構(gòu)在辦案工作上存在的專業(yè)、經(jīng)驗缺乏等問題，快速精準發(fā)現(xiàn)巡察的重點和疑點問題，幫助提高巡察工作效率，實現(xiàn)巡察整改零遺漏。這兩種表現(xiàn)形式在問題線索上體現(xiàn)出來四種形態(tài)監(jiān)督全覆蓋的理念。

四是整改措施更加具有針對性。四種形態(tài)的實踐目的要達到懲前毖后治病救人，決定了巡察工作主要針對巡察對象存在的問題與不足，聚焦突出問題，加大整改力度，健全完善工作機制，實現(xiàn)巡察工作規(guī)范化、制度化、高效化。

（二）面臨的制約與不足

現(xiàn)階段，巡察聯(lián)動機制在發(fā)揮這四種作用的基礎(chǔ)上，也表現(xiàn)出針對農(nóng)村基層問題采取的監(jiān)督措施有其限度和時效的制約。

一是在巡察方式方面，由于巡察延伸范圍較大、巡察時間較短、巡察人員變動頻繁，導(dǎo)致巡察工作“在巡察的實際進行和執(zhí)行中，正因為巡察任務(wù)的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來了目標的不清楚和不準確?！薄?〕這樣通過常規(guī)巡察方式發(fā)現(xiàn)的大多是一些共性和面上的問題，指向性不夠明確，一定程度上削弱了巡察工作的重點與精準。

二是在巡察環(huán)節(jié)方面，巡察工作幾乎涵蓋了黨的建設(shè)、廉政建設(shè)等方面內(nèi)容，但是巡察工作沒有形成整體合力，也影響到了巡察工作內(nèi)容的連續(xù)性、工作方向的全覆蓋，例如市縣紀委和巡察辦與村級組織聯(lián)系不緊密，“巡察“被阻隔”，難以深入村級組織，巡察組多數(shù)被“困在”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級”〔5〕，凸顯不出巡察早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早反映、早制止的實效性。

三是在數(shù)據(jù)共享方面，在某些具體監(jiān)督行動中，巡察工作機制實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)各部門共享，但是從信息數(shù)據(jù)共享的持久化、制度化和規(guī)范化來看，巡察工作無論在運用范圍還是共享程度方面都存在著明顯不足，例如巡察信息資源共享機制不健全，“巡視巡察成果基本屬于分散式存在，有的存在于檔案室歸檔資料，有的存在于綜合辦公等信息系統(tǒng)中，有的存儲在工作人員個人計算機中，還有的尚未進行后期加工處理，總體來說使用效率不高。”〔6〕

四、新時期巡察工作的完善與探索

（一）通過“四種形態(tài)”常態(tài)化使巡察監(jiān)督工作格局更加精準。監(jiān)督有輕重主次之分，因此，精準把握巡察監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵和外延，避免無限擴大監(jiān)察范圍，使巡察監(jiān)督工作格局更加精準。按照中紀委十九屆二次全會提出市縣黨委要履行主體責(zé)任，突出政治巡察，檢查基層黨組織貫徹落實黨的十九大精神情況以及黨的領(lǐng)導(dǎo)是否堅強、政治生活是否嚴肅、黨的組織是否健全，著力解決弱化、虛化、邊緣化問題。因此新時期，巡察工作貫通運用“四種形態(tài)”，把握準當前的重點任務(wù)，使工作有的放矢，這就需要一方面與扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理、掃黑除惡、整治形式主義官僚主義問題等中央專項行動相結(jié)合，聚焦當前擔負的政治責(zé)任，確保重大政治任務(wù)落實落地，另一方面市縣巡察并向村居延伸，著力發(fā)現(xiàn)群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題線索，做到一事一核查、一查一回復(fù)，推動巡察工作的針對性和精確度。

（二）通過“四種形態(tài)”常態(tài)化推動巡察聯(lián)動機制監(jiān)督實效性?！八姆N形態(tài)”層次分明，重點突出的工作結(jié)構(gòu)，推動現(xiàn)在巡察聯(lián)動機制創(chuàng)新方式方法，著力發(fā)現(xiàn)問題，切實提高市縣巡察監(jiān)督工作實效。一是原則上堅持重點巡察和系統(tǒng)巡察相結(jié)合，既盯個性問題，針對精準扶貧查涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域存在的問題，又盯共性問題，緊扣“六項紀律”全面開展巡察監(jiān)督，突出政治巡察定位。二是方式上堅持“聯(lián)動巡察”“提級巡察”“交叉巡察”相結(jié)合，對重點縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）黨組織開展“提級巡察”，在縣區(qū)之間繼續(xù)開展異地交叉巡察，對同一系統(tǒng)探索開展市、縣“聯(lián)動巡察”，推動巡察全覆蓋。三是落實上善于運用之前巡察成果，既盯住整改不到位的老問題，解決一些被巡察單位棘手問題和多年積累、遺留的問題，又著力發(fā)現(xiàn)新問題，保持巡察工作的連續(xù)性和嚴肅性。

（三）綜合運用“四種形態(tài)”，打破工作界限隔閡，形成監(jiān)督合力?！八姆N形態(tài)”環(huán)環(huán)相扣的工作思路關(guān)鍵在于形成監(jiān)督合力，加強巡察機構(gòu)與派駐機構(gòu)、紀委、財政、審計等部門的信息溝通交流。

一是巡察之后和紀檢監(jiān)察機關(guān)有序銜接、無縫對接，共同搞好巡察整改。紀檢監(jiān)察機關(guān)既要及時處置巡察移交的問題線索，還要加強對整改落實情況的日常監(jiān)督。

二是巡察機構(gòu)主動向縣紀委執(zhí)紀監(jiān)督部門、派駐紀檢監(jiān)察組通報巡察情況，移交相關(guān)的巡察報告、反饋意見等。執(zhí)紀監(jiān)督室、派駐紀檢監(jiān)察組將巡察發(fā)現(xiàn)問題作為日常監(jiān)督抓手，對整改情況進行督查，對重點整改事項采取適當方式進行督辦。

三是對巡察整改情況的督查方式有多種，包括電話了解、發(fā)文發(fā)函、聽取匯報、審核整改報告、實地檢查、集中督查等。同時，運用好整改通知書、提醒通知書和約談通知書，提升整改督查效果。

總之，巡察監(jiān)督作為黨內(nèi)有效的監(jiān)督方式，充分運用“四種形態(tài)”，推動全面從嚴治黨向基層延伸，實現(xiàn)十九大報告講到的“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正”的要求。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陶連平.對運用監(jiān)督執(zhí)紀“第一種形態(tài)”的思考〔J〕.勝利油田黨校學(xué)報，2018，（05）：31.

〔2〕王妍.新形勢下運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”實踐探索〔J〕.湖北開放職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2019，（03）：104.

〔3〕劉國海.監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”貫徹落實問題探究——以云南省保山市為例〔J〕.中共云南省委黨校學(xué)報，2018，（03）：87.

〔4〕周少來.基層巡察要避免“形式化陷阱”〔J〕.人民論壇，2018，（03）：79.

〔5〕朱小英.市縣黨委建立巡察制度研究〔J〕.法制與社會，2019，（01）：121.

〔6〕施樹聲.巡視巡察的信息化發(fā)展之路〔J〕.中國稅務(wù)，2018，（11）：66.

〔責(zé)任編輯：張 港〕