■ 何秀麗 劉文新

中國科學(xué)院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所 長(zhǎng)春 130102

1 引言

規(guī)?；?jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的重要探索和嘗試，耕地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地集約化提供了可能。中國政府一直將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營作為重要的農(nóng)業(yè)政策，1984年中央一號(hào)文件指出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)通過先行試驗(yàn)、探索，積淀了廣東南海模式、閩東南模式、北京順義模式、浙江模式，1998年《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決策》中提出“發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營”，2006年至今的中央政策文件中也一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，2007年物權(quán)法允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，以及2013年以后中央一號(hào)文件鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，積極、明確的政策態(tài)度加速了耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)程[1]?；谵r(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營實(shí)踐進(jìn)程不斷加快，關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的內(nèi)涵、必要性、模式、效率、途徑等方面展開了熱烈的學(xué)術(shù)討論[2-9]，當(dāng)前研究的重點(diǎn)集中于“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是否較之小農(nóng)戶具有更高的效率”“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的適宜性是多大、標(biāo)尺是什么”“各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中培育的側(cè)重點(diǎn)”等問題[10-12]，目的是提出適宜中國國情及地方特色的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營道路，探索道路行進(jìn)中可能出現(xiàn)的弊端與障礙性因素，提出合理的修正和解決對(duì)策。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的理論探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷累積，已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并不是對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶的完全替代，而是尋求更好的共生與進(jìn)步。

本文數(shù)據(jù)主要來自《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，文中如耕地面積、耕地流轉(zhuǎn)面積及其他相關(guān)指標(biāo)均指家庭經(jīng)營耕地面積、流轉(zhuǎn)面積及在此基礎(chǔ)上的細(xì)分類別。2016年，東北三省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)693.33萬hm2，占全國流轉(zhuǎn)總面積的21.7%；家庭經(jīng)營規(guī)模3.33～6.67hm2、6.67～13.33 hm2、13.33 hm2以上的農(nóng)戶數(shù)量占全國對(duì)應(yīng)比重34.5%、37.9%和37.2%，是最有條件發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營的地區(qū)，能夠?yàn)橹袊鎸?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供經(jīng)驗(yàn)?；谶@個(gè)背景，通過分析東北三省耕地流轉(zhuǎn)狀況、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)對(duì)象以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展情況，探索面向近年來政策變化而導(dǎo)致區(qū)域農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營出現(xiàn)的新變化、新形勢(shì)，結(jié)合當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中存在的問題，提出以家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)機(jī)合作社為載體，全面推進(jìn)東北三省農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的對(duì)策與建議。

2 東北農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀分析

東北三省耕地流轉(zhuǎn)面積中，遼寧省120.13萬hm2，吉林省136.80萬hm2，黑龍江省436.67萬hm2。其中，遼、吉、黑三省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占其家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重分別為35.3%、32.2%和50.5%，黑龍江省成為東北探索農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的先行區(qū)。

2.1 東北成為大規(guī)模經(jīng)營聚集區(qū)

東北三省0.67hm2以下小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶比重顯著低于全國平均水平（圖1）。2016年，全國0.67hm2以下小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶22,968萬戶，是不同經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶中數(shù)量最為龐大的群體，占全部農(nóng)戶比重為85.5%。同期，東北三省該規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)量806.4萬戶，占區(qū)域全部農(nóng)戶比重49.9%，占全國經(jīng)營規(guī)模0.67hm2以下農(nóng)戶比重3.5%。這與東北三省農(nóng)業(yè)耕地資源相對(duì)豐富有著密切關(guān)系，長(zhǎng)期戶均經(jīng)營規(guī)模較大，尤其是黑龍江省，戶均0.67hm2以下的農(nóng)戶比重僅占約1/4，這為農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的推進(jìn)提供了較好的前提條件。

圖1 經(jīng)營規(guī)模小于0.67 hm2 的農(nóng)戶占區(qū)域全部農(nóng)戶比重Figure 1 The proportion of peasant households operating under 0.67 hm2 to all peasant households in the region

東北耕地經(jīng)營規(guī)模在6.67hm2以上的農(nóng)戶占全國比重超過1/3（圖2）。2016年，東北三省家庭經(jīng) 營規(guī) 模在0.67～2hm2、2～3.33 hm2、3.33～6.67 hm2、6.67～13.33 hm2、13.33 hm2以上的農(nóng)戶數(shù)量分別為488.2萬戶、187.4萬戶、86.9萬戶、33.2萬戶、13.6萬戶，占全國對(duì)應(yīng)經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶數(shù)的比重分別為17.4%、26.8%、34.5%、37.9%和37.2%。其中，大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶主要集中在黑龍江省，黑龍江省6.67～13.33 hm2、13.33 hm2畝以上農(nóng)戶數(shù)量分別占東北三省對(duì)應(yīng)總數(shù)的82.5%和87.5%。

圖2 各地經(jīng)營規(guī)模6.67 hm2 以上農(nóng)戶占全國對(duì)應(yīng)規(guī)模農(nóng)戶數(shù)比重Figure 2 The proportion of peasant households over 6.67 hm2 in the corresponding scale of the whole country

2.2 流轉(zhuǎn)耕地中轉(zhuǎn)包占70%，90%流入農(nóng)戶和合作社

轉(zhuǎn)包是東北三省耕地流轉(zhuǎn)的主要形式，占流轉(zhuǎn)總面積的70%以上，見圖3。2016年，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)形式中以轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)的耕地占全國耕地流轉(zhuǎn)總面積的90.3%，同期東北三省以這4種形式流轉(zhuǎn)的土地占區(qū)域流轉(zhuǎn)土地總面積比重為90.4%，4種形式總占比接近但內(nèi)部構(gòu)成存在顯著差異。全國耕地流轉(zhuǎn)形式中以轉(zhuǎn)包和出租為主，這兩種形式分別占耕地流轉(zhuǎn)總面積的47.1%和35.1%，這代表了全國耕地流轉(zhuǎn)的主要形式，而東北三省以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的耕地占區(qū)域總流轉(zhuǎn)面積的76.6%，其他各形式流轉(zhuǎn)的份額總體偏小。從各地實(shí)踐來看，遼、吉、黑以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的耕地占各省流轉(zhuǎn)耕地總面積的比例分別為64.9%、73.8%和80.7%，轉(zhuǎn)包是當(dāng)前東北各省耕地流轉(zhuǎn)中的主要形式，表明農(nóng)村耕地主要在集體內(nèi)部流動(dòng)。

圖3 4種土地流轉(zhuǎn)形式流轉(zhuǎn)土地面積的比重Figure 3 The proportion of land area transferred by four forms of land transfer

東北流轉(zhuǎn)耕地中的91.5%流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶和專業(yè)合作社手中，見圖4。2016年，全國耕地流入農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)、其他主體的比例分別為58.38%、21.58%、9.68%、10.36%，農(nóng)戶和專業(yè)合作社是耕地轉(zhuǎn)入的重要群體，企業(yè)和其他主體也在其中發(fā)揮了重要作用。同期相比來看，東北三省耕地轉(zhuǎn)入上述各主體比例分別為70.78%、20.76%、1.97%和6.48%，農(nóng)戶承接耕地轉(zhuǎn)移的比例更為顯著，而企業(yè)和其他主體發(fā)揮的作用略小。

圖4 土地流入不同主體的比重Figure 4 The proportion of land inflow to different subjects

2.3 家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社以種植業(yè),尤其糧食產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)營方向

2016年，全國流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的面積占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的比重為56.53%，同期東北三省流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的面積占區(qū)域家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的比重、占全國流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的面積的比重分別為79.60%和30.57%，這表明耕地流轉(zhuǎn)過程中防范土地非農(nóng)化、非糧化有一定成效，東北作為國家重要糧食生產(chǎn)基地也更好地堅(jiān)持了這一要求。

東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社是耕地規(guī)模經(jīng)營的重要載體，其中從事糧食產(chǎn)業(yè)的個(gè)體比重顯著高于全國平均水平，在一定程度上保障了耕地流轉(zhuǎn)不會(huì)對(duì)糧食產(chǎn)能造成負(fù)面影響。2016年，全國從事種植業(yè)的家庭農(nóng)場(chǎng)占全部家庭農(nóng)場(chǎng)的比重為60.8%，直接以糧食產(chǎn)業(yè)為經(jīng)營方向的家庭農(nóng)場(chǎng)占總數(shù)的40.0%，同期東北從事種植業(yè)的家庭農(nóng)場(chǎng)占區(qū)域全部家庭農(nóng)場(chǎng)的比重為86.1%，直接以糧食產(chǎn)業(yè)為經(jīng)營方向的家庭農(nóng)場(chǎng)占總數(shù)的74.3%。同年，全國從事種植業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社比例是53.98%，直接以糧食產(chǎn)業(yè)為經(jīng)營方向的農(nóng)民專業(yè)合作社占總數(shù)的20.8%，同期東北三省從事種植業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社占東北全部農(nóng)民專業(yè)合作社的比重為60.68%，直接以糧食產(chǎn)業(yè)為經(jīng)營方向的農(nóng)民專業(yè)合作社占總數(shù)的40.96%。這表明，東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社中從事與糧食生產(chǎn)相關(guān)的比例均高于全國平均水平，尤其家庭農(nóng)場(chǎng)多數(shù)是從種糧大戶中發(fā)展而來，對(duì)糧食生產(chǎn)有著先天慣性和依賴性，對(duì)于繼續(xù)保持東北糧食生產(chǎn)能力有所助益。

圖5 種植業(yè)、糧食產(chǎn)業(yè)類型家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社的占比Figure 5 The proportion of family farms and cooperatives in which planting and grain industries are the main business orientations

2.4 獲得國家財(cái)政扶持、項(xiàng)目支持的新型主體數(shù)量偏少

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和耕地規(guī)模經(jīng)營的重要力量，其形成和發(fā)展除受到追求更高收益的推動(dòng)外，政策導(dǎo)向在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，2008年10月十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確了種糧大戶存在的合法性之后，2014年《中央辦公廳國務(wù)院關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、2017年《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》等多個(gè)文件強(qiáng)調(diào)了培育新型經(jīng)營主體的重要性，中央一號(hào)文件也多次提出各項(xiàng)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。

東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社為代表的新型經(jīng)營主體受到的財(cái)政扶持、貸款支持的比例整體偏小。2016年，全國獲得財(cái)政扶持資金的家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社分別為29,314個(gè)和32,979個(gè)，分別占全國對(duì)應(yīng)總數(shù)的6.59%和2.11%，其中東北三省獲得財(cái)政扶持資金的家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社分別為1,281個(gè)和766個(gè)，占區(qū)域?qū)?yīng)總數(shù)的2.86%和0.43%。與東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社占全國總量分別為10.06%和11.35%的比例對(duì)比來看，獲得國家財(cái)政扶持的家庭農(nóng)場(chǎng)占全國獲得財(cái)政扶持家庭農(nóng)場(chǎng)總數(shù)比重僅為4.37%，獲得國家財(cái)政扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社占全國獲得財(cái)政扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)比重僅為2.32%。此外，東北三省獲得貸款支持的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社占區(qū)域?qū)?yīng)總數(shù)的比例分別為4.65%和0.01%，而全國該比例分別為6.53%和0.27%；承擔(dān)國家涉農(nóng)項(xiàng)目的合作社占全國比重也僅為0.44%。綜上，表明東北三省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得財(cái)政扶持的比例偏低，有待進(jìn)一步提高。

圖6 獲得財(cái)政支持的家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社比重Figure 6 The proportion of family farms and cooperatives receiving financial support

3 政策調(diào)整下各類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的應(yīng)急反應(yīng)

政策導(dǎo)向是東北耕地規(guī)?；?jīng)營重要的外生動(dòng)力，而始于2015年的鐮刀彎地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整、玉米臨儲(chǔ)制度改革等一系列政策，引起了部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營行為發(fā)生變化。

3.1 小規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶（0.67～3.33hm2）數(shù)量下降

2015—2016年，全 國 經(jīng) 營0.67 hm2以 下、0.67～2hm2、2～3.33 hm2、3.33～6.67hm2、6.67～13.33 hm2、13.33 hm2以上的農(nóng)戶數(shù)量分別增加了36.3萬戶、53.8萬戶、5.2萬戶、9.6萬戶、7.9萬戶和2.1萬戶，總體處于全面增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。而東北三省與全國總體形勢(shì)存在顯著差異，主要表現(xiàn)在0.67～2hm2、2～3.33 hm2的農(nóng)戶數(shù)量出現(xiàn)下降，分別減少了6.6萬戶和5.4萬戶。按照遼寧省、吉林省和黑龍江省戶均耕地規(guī)模0.58hm2、1.39 hm2和3.04 hm2計(jì)算，0.67～2hm2、2～3.33 hm2這兩個(gè)經(jīng)營規(guī)模多是農(nóng)戶需要通過土地流轉(zhuǎn)達(dá)成的規(guī)模，且這兩個(gè)經(jīng)營規(guī)模處于農(nóng)戶突破家庭承包經(jīng)營轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營的初期，需要支付土地租賃費(fèi)用且未取得規(guī)模效益，導(dǎo)致退出規(guī)模經(jīng)營行列，重新回歸經(jīng)營家庭承包地的群體，這也導(dǎo)致同期0.67 hm2以下經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶數(shù)量增加了10.9萬戶，接近當(dāng)年全國該規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)量增加量的1/3。

圖7 2015—2016年不同經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶數(shù)量的變化Figure 7 Changes in the number of farmers of different scales from 2015 to 2016

3.2 專業(yè)合作社和企業(yè)轉(zhuǎn)入土地?cái)?shù)量整體減少

2015—2016年，全國耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量、流入各類主體面積均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)及其他主體的面積分別增加了118.07萬hm2、40.40萬hm2、27.02萬hm2和30.47萬hm2。同期，東北三省轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶增加了39萬戶，而農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)和其他主體流入耕地面積占比分別由69.6%、23.6%、2.2%和4.7%變?yōu)?0.8%、20.8%、2.0%和6.5%，專業(yè)合作社和企業(yè)在承接耕地轉(zhuǎn)入的過程中呈現(xiàn)出弱化趨勢(shì)。這表明，專業(yè)合作社和企業(yè)以獲得高收益為主要目標(biāo)，遇到政策和市場(chǎng)震蕩會(huì)做出快速應(yīng)急反應(yīng)，通過減少土地轉(zhuǎn)入量降低未來預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶多以農(nóng)業(yè)收入為主要或唯一收入來源，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的堅(jiān)持程度要顯著高于其他群體，面對(duì)價(jià)格波動(dòng)并不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)做出退出反應(yīng)。

圖8 2015—2016年土地流入不同主體的面積變化Figure 8 Changes in the area of land influences to different subjects from 2015 to 2016

3.3 13.33 hm2 以下經(jīng)營規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定

2015—2016年，東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營土地面積由19.79 hm2下降至18.54 hm2，這其中吉林省大幅下降（18.77 hm2到12.5 hm2）、黑龍江省大幅提高（21.47 hm2到27.15 hm2）。吉林省家庭農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模下降主因是農(nóng)場(chǎng)數(shù)量合計(jì)增加了3,885個(gè)，面向農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列政策出臺(tái)，吉林省家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量保持了相對(duì)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，占東北三省比重由36.7%提高至51.6%，且新增主體中有2,897個(gè)其經(jīng)營規(guī)模處于3.33～13.33 hm2之間；黑龍江省家庭農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模提高主因是農(nóng)場(chǎng)數(shù)量合計(jì)減少了1,194個(gè)，經(jīng)營規(guī)模在13.33～33.33 hm2的家庭農(nóng)場(chǎng)減少了1,535個(gè)，這個(gè)經(jīng)營規(guī)模對(duì)家庭資金投入、勞動(dòng)力雇傭及政策金融扶持具有較高需求，受到價(jià)格下跌沖擊時(shí)穩(wěn)定性不強(qiáng)。

4 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中存在的若干問題

在國家連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型耕地規(guī)模經(jīng)營主體的扶持政策背景下，東北三省耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展很快、成效顯著，但仍存在一些突出矛盾和問題，在較大程度上制約了耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展進(jìn)程。

4.1 土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境不健全

吉林省土地流轉(zhuǎn)期限為1年的有1.55萬戶，流轉(zhuǎn)面積占耕地總流轉(zhuǎn)面積的41.5%，流轉(zhuǎn)期限短導(dǎo)致口頭協(xié)議多，潛藏著大量的糾紛隱患。流轉(zhuǎn)對(duì)象多在本村和親鄰間進(jìn)行，流轉(zhuǎn)面積小、分散，沒有形成集中連片的規(guī)模，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。轉(zhuǎn)出耕地農(nóng)戶視角制約因素包括，二三產(chǎn)業(yè)的接納能力有限、戶籍和社保制度的不健全、農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)能力不強(qiáng)，以及東北三省農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中家庭經(jīng)營性收入比重長(zhǎng)期居首位，增加了農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度；轉(zhuǎn)入耕地農(nóng)戶視角的制約因素包括，土地流轉(zhuǎn)制度不完善、農(nóng)村金融發(fā)展滯后對(duì)規(guī)模經(jīng)營戶的信貸供給不足，以及農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的不健全等。此外，區(qū)域耕地資源與鄉(xiāng)村人口分布格局的匹配度也在一定程度上對(duì)耕地規(guī)?；?jīng)營造成影響，優(yōu)質(zhì)耕地資源與人口密集程度的空間布局重合度較高，這其中農(nóng)戶轉(zhuǎn)出速度緩慢與土地流轉(zhuǎn)價(jià)格趨高將對(duì)耕地規(guī)?；?jīng)營形成制約。

4.2 勞動(dòng)力年齡構(gòu)成制約土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

農(nóng)村年輕勞動(dòng)力的大量流失，種地“斷代”危機(jī)日漸明顯，“386199部隊(duì)”堅(jiān)守農(nóng)村限制了土地流轉(zhuǎn)速度。第二次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上的占32.5%，另一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，20歲以下的農(nóng)民工中高達(dá)61%的人愿意留在城市，而年紀(jì)偏大，缺乏二三產(chǎn)業(yè)技能的農(nóng)民、留守農(nóng)村的婦女兒童不愿意放棄土地經(jīng)營，城市非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定性和農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，加深了這部分農(nóng)民對(duì)土地的依賴。東北三省65歲以上老人比重高于全國平均水平1.1個(gè)百分點(diǎn)，受傳統(tǒng)思想觀念束縛，年老農(nóng)民對(duì)政策了解不夠，擔(dān)心長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包土地會(huì)失去土地，對(duì)加入合作社的風(fēng)險(xiǎn)和收益無法判斷，導(dǎo)致長(zhǎng)期觀望。

4.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，機(jī)械化水平區(qū)域差異顯著

農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的發(fā)展進(jìn)步是規(guī)?；?jīng)營的最大優(yōu)勢(shì)[13]。東北水利樞紐及配套灌區(qū)建設(shè)進(jìn)程緩慢、水利工程體制機(jī)制不健全、縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃不完善等諸多問題，造成農(nóng)田灌溉用水保障能力較弱、中低產(chǎn)田比重偏高。東北三省有效灌溉面積比重為35.63%，約比全國平均水平低16.5個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)區(qū)域糧食生產(chǎn)水平的穩(wěn)定增長(zhǎng)有一定影響。作為中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平最高的地區(qū)之一，東北三省農(nóng)機(jī)總水平和黑龍江省墾區(qū)等典型區(qū)的優(yōu)勢(shì)掩蓋了區(qū)域間的巨大差異。（1）省域尺度。近10年黑吉遼三省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力總量分別增長(zhǎng)2.31倍、1.98倍和1.50倍，遼寧省總增速低于其他兩省且低于全國均值。（2）縣域尺度。以吉林省40個(gè)縣級(jí)單元為例的研究表明，分別有24個(gè)和26個(gè)縣市機(jī)耕、機(jī)播面積比重低于區(qū)域平均水平。

4.4 促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的要素配置機(jī)制不健全

新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體普遍存在資金缺乏、貸款困難現(xiàn)象，政策性保險(xiǎn)、貸款貼息等普惠政策覆蓋廣度和額度較小，高于金融機(jī)構(gòu)30%以上的高息社會(huì)貸款成為新型生產(chǎn)經(jīng)營主體農(nóng)資購買階段的重要資金通道。從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)經(jīng)營所需的晾曬場(chǎng)、大型機(jī)械設(shè)備庫、糧食存儲(chǔ)倉房等配套設(shè)施用地審批程序復(fù)雜，多數(shù)農(nóng)機(jī)設(shè)備只能露天放置，影響機(jī)械使用壽命，增加維護(hù)成本。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施老化、損壞嚴(yán)重是東北各地農(nóng)業(yè)發(fā)展中的普遍問題，缺少相應(yīng)的路、橋、井、電等配套設(shè)施，無法對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)提供有效的硬件支撐。

4.5 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的真實(shí)性值得商榷

發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型主體是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的大背景下，為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象提出的重大舉措，國家扶持過程中出臺(tái)了不同于普通農(nóng)戶的補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)性政策，而依靠補(bǔ)貼獲利或者以補(bǔ)貼為主要獲利來源的新型主體在新聞報(bào)道或?qū)W者文獻(xiàn)中常見。在調(diào)研中，一個(gè)經(jīng)營主體同時(shí)掛著家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社兩塊牌子的現(xiàn)象較多，“假合作社”“翻牌合作社”“空殼合作社”等現(xiàn)象普遍存在。此外，涉農(nóng)企業(yè)為獲取農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，存在以付費(fèi)方式召集農(nóng)戶組建臨時(shí)合作社以獲得農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼資格的現(xiàn)象，侵占國家補(bǔ)貼和農(nóng)戶應(yīng)得利益。

5 推進(jìn)東北農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的對(duì)策建議

面向小農(nóng)戶將長(zhǎng)期存在的國情特色，堅(jiān)持小農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種形式適度規(guī)模經(jīng)營相協(xié)調(diào)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要路徑，基于此提出如下對(duì)策建議。

5.1 以家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)機(jī)合作社為載體，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展

家庭農(nóng)場(chǎng)是擴(kuò)大化的農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式，以家庭為基本經(jīng)營單位推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，符合中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本規(guī)律、產(chǎn)業(yè)特性和農(nóng)民意愿，兼具家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)，可以最大限度彌補(bǔ)專業(yè)大戶和專業(yè)合作社的不足。東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營面積占全部流轉(zhuǎn)耕地的12%，而全部流轉(zhuǎn)耕地中有70.8%轉(zhuǎn)入了農(nóng)戶，與這部分農(nóng)戶最貼近的新型經(jīng)營主體就是家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社，然而真正具備“所有者與惠顧者同一”的合作社鳳毛麟角[14]，實(shí)踐倒逼了理論界對(duì)“中國到底有沒有真正的合作社”的探索，“小而精”的家庭農(nóng)場(chǎng)是這部分群體的出路，也是中國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展方向。結(jié)合規(guī)模經(jīng)營達(dá)到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)收入、達(dá)到戶均經(jīng)營規(guī)模的10～15倍（遼吉黑戶均耕地規(guī)模分別為0.58hm2、1.39 hm2和3.04 hm2，取中間水平以吉林省數(shù)值為參考指標(biāo)）兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，東北三省家庭農(nóng)場(chǎng)適度經(jīng)營規(guī)模宜為13.33 hm2左右。

農(nóng)機(jī)合作社是提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后機(jī)械支持的社會(huì)化服務(wù)組織，提供全程機(jī)械化服務(wù)有利于農(nóng)業(yè)分工細(xì)化，同時(shí)降低其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體農(nóng)機(jī)購買費(fèi)用和閑置率，能夠最大程度上輔助家庭農(nóng)場(chǎng)及普通農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全程機(jī)械化[15]。東北三省農(nóng)機(jī)合作社1.61萬個(gè)，占全國同類型的21.2%，遠(yuǎn)高于東北其他類型合作社在全國同類型中的占比，是具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民專業(yè)合作社類型。當(dāng)前，東北三省經(jīng)營規(guī)模在0.67 hm2以下的農(nóng)戶數(shù)占區(qū)域全部農(nóng)戶數(shù)的49.9%，而全國農(nóng)戶中經(jīng)營規(guī)模小于0.67 hm2的農(nóng)戶數(shù)占比達(dá)到85.5%，這意味著即使城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%以上，仍有數(shù)億小農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的中堅(jiān)力量，轉(zhuǎn)變“農(nóng)民自有農(nóng)業(yè)機(jī)械”觀念、完善農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)體系是扶持小農(nóng)戶最終走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇?；跂|北三省村域尺度耕地面積（遼、吉、黑及三省平均村域耕地面積為367.9 hm2、643.98 hm2、1772.11 hm2和881.45 hm2），確定以年均服務(wù)面積666.67 hm2為農(nóng)機(jī)合作社各類型機(jī)械配給的適宜量，該標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于1個(gè)東北三省自然村平均耕地面積、或與2個(gè)遼寧省村域平均耕地面積接近，即1個(gè)農(nóng)機(jī)合作社的服務(wù)面積約為1～2個(gè)村。

5.2 搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管平臺(tái)，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)和工商企業(yè)租賃農(nóng)民承包地監(jiān)管制度，切實(shí)保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方利益，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，防止出現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”行為。東北三省年受理土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛總量超過3萬件，占全國比重9%左右，需以縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)為依托，搭建公開、公平、規(guī)范、有序農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)信息、合同簽訂指導(dǎo)、糾紛調(diào)處等系列化服務(wù)。構(gòu)建以公共服務(wù)為依托，以合作組織為基礎(chǔ)，以社會(huì)力量為補(bǔ)充的多元化服務(wù)體系，開展農(nóng)業(yè)信息、土地流轉(zhuǎn)、生資供應(yīng)、技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、質(zhì)量安全、產(chǎn)品銷售、金融保險(xiǎn)等服務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化服務(wù)需求，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)“最后一公里”的問題[16-17]。

5.3 完善糧食物流體系和基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)

耕地規(guī)模化經(jīng)營對(duì)糧食倉儲(chǔ)和流通能力具有更高的要求，要從多個(gè)層面改善儲(chǔ)存配套設(shè)施，優(yōu)化倉儲(chǔ)結(jié)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)與銷區(qū)的密切配合，合理利用銷區(qū)閑置倉容緩解庫存壓力。依托信息化、智能化的主導(dǎo)力量，建設(shè)全自動(dòng)化調(diào)動(dòng)、調(diào)配和物流一體化進(jìn)程，建立更加完備的物流體系，從三維立體化角度協(xié)同促進(jìn)糧食物流業(yè)的快速發(fā)展，提高物流產(chǎn)出效率[18]。在糧食集中收獲季，開通綠色運(yùn)輸通道，與運(yùn)輸部門建立糧食運(yùn)輸需求和運(yùn)力供給對(duì)接協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)先保障東北糧食外運(yùn)外銷；繼續(xù)發(fā)揮鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸在東北糧食物流中的重要作用，并強(qiáng)化高鐵建設(shè)給東北糧食運(yùn)輸內(nèi)連外通帶來的機(jī)遇，借助哈爾濱空港物流園建設(shè)、空港運(yùn)輸基地建設(shè)，為小型糧食及糧食產(chǎn)品運(yùn)輸創(chuàng)造的速度優(yōu)勢(shì)；依托全國十大港口中的大連港和營口港，發(fā)揮東北亞航運(yùn)中心的地理優(yōu)勢(shì)，在東北全面振興戰(zhàn)略推動(dòng)下促進(jìn)海運(yùn)港口升級(jí)來推動(dòng)糧食物流的發(fā)展。

5.4 嚴(yán)格審查各類型新型主體真實(shí)性

搭建工商部門、農(nóng)業(yè)部門以及有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)作業(yè)平臺(tái)，嚴(yán)格審查家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等實(shí)體經(jīng)營主體的注冊(cè)登記資格。按照“提留公積金、公益金及風(fēng)險(xiǎn)金的合作社數(shù)”占全部合作社比例來看，全國和東北三省的各自比例分別為14.8%和7.0%，需要加強(qiáng)對(duì)合作社的財(cái)務(wù)管理，通過設(shè)立成員花名冊(cè)、公積金量化登記簿、成員出資登記簿和財(cái)政扶持資金量化登記簿等“一冊(cè)三簿”，檢驗(yàn)合作社發(fā)展的真實(shí)性，杜絕“假合作社”“空殼社”的長(zhǎng)期存在。強(qiáng)化對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)機(jī)合作社等一系列合作社的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，轉(zhuǎn)變“先成立后規(guī)范”怪圈，對(duì)無實(shí)際運(yùn)作、無發(fā)展?jié)摿?、無創(chuàng)收能力、無帶動(dòng)作用的新型經(jīng)營主體，不給予相關(guān)的政策支持和資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)同時(shí)掛著家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社兩塊牌子、享有雙重政策扶持的新型經(jīng)營主體，要限定整改、暫緩扶持，嚴(yán)重違規(guī)者予以注銷、取締。

5.5 除新型主體補(bǔ)貼外，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性，平衡好普通農(nóng)戶與家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型經(jīng)營主體在補(bǔ)貼形式與內(nèi)容上的差異性與傾向性，發(fā)揮不同主體的多重積極效應(yīng)，降低對(duì)處于探索發(fā)展中的規(guī)模經(jīng)營主體過多、過強(qiáng)的政策性扶持，弱化普通農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體間的政策性收入差異利于農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展與社會(huì)公平[19-20]。引導(dǎo)新型經(jīng)營主體等社會(huì)資本參與和承擔(dān)中小型工程建設(shè)，重點(diǎn)包括農(nóng)田水利工程建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，提高土地產(chǎn)出能力。鼓勵(lì)新型經(jīng)營主體合建或與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共建倉儲(chǔ)烘干、晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施，降低生產(chǎn)經(jīng)營者投入成本，增強(qiáng)糧食存儲(chǔ)的安全系數(shù)，加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化階段的進(jìn)程。