郭斌

摘 要：人類的發(fā)展和生存離不開水資源。近年來，我國加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，然而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，因不合理利用和開采地下水造成農(nóng)村地下水資源遭到一定程度的破壞，對人們的身體健康造成了嚴(yán)重威脅。而目前我國又缺乏對農(nóng)村地下水資源保護(hù)的專門法律，部分保護(hù)水資源的法律條文分散于《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律和一些省市地方立法中，缺乏統(tǒng)一長效管理體制、沒有明確立法層次、缺乏有關(guān)法律責(zé)任條款等問題突出?；诖耍疚膹年U述我國農(nóng)村地下水資源的概況入手，在分析了農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，闡述了農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)中存在的不足，并提出了幾條完善策略，希望能對農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)水平的提高提供一些有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū);地下水資源;法律保護(hù)

一、引言

我國水資源總量的1/3是地下水資源，全國有近七成人口以地下水作為飲用水，尤其是我國農(nóng)村地區(qū)有超過90%的人口飲用地下水。因此，在我國，地下水資源是飲用水的主要來源。然而目前，我國地下水資源的保護(hù)環(huán)境較差，部分地下水資源受到了污染，給人們的飲用水安全造成嚴(yán)重影響。我國對地下水資源法律保護(hù)的重視程度不夠，缺乏從法律角度完善和構(gòu)建農(nóng)村地下水資源保護(hù)制度，特別是農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)更是存在很多不完善的地方。因此研究和探討農(nóng)村地下水資源的法律保護(hù)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、農(nóng)村地下水資源概況

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平顯著提升，農(nóng)民收入大幅增加。但在農(nóng)民收入增加的同時也隨之出現(xiàn)了一些新問題。例如，為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府引進(jìn)部分企業(yè)落戶農(nóng)村，這些企業(yè)一方面有效地帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面也對農(nóng)村的水資源、大氣環(huán)境等造成了不同程度的破壞，尤其是對農(nóng)村地下水資源的破壞是短時間內(nèi)無法恢復(fù)的。以H省B鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，B鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建的化工工業(yè)園區(qū)，給周圍農(nóng)村環(huán)境造成了非常大的不利影響，園區(qū)附近空氣中充斥著難聞的化學(xué)味道，周邊水源全部呈現(xiàn)出黑褐色，河里到處可見死去的小魚小蝦。人類通過自己的行為親手毀掉了賴以生存的美好環(huán)境，以付出身體健康為代價換回了所謂的經(jīng)濟(jì)價值。如果這些都不足以引起我們的高度重視，還是一味追求經(jīng)濟(jì)價值，不注意環(huán)境保護(hù)，那么，總有一天，人類會為自己的行為付出慘痛的代價。目前，工農(nóng)業(yè)的發(fā)展已對我國農(nóng)村地下水資源造成了嚴(yán)重影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理使用殺蟲劑、工廠不按規(guī)定排污造成部分農(nóng)村地下水資源嚴(yán)重污染，給人們的生存和發(fā)展帶來嚴(yán)重威脅。水資源長時間遭受污染，人們飲用后會患上各種怪病，甚至部分村民不明原因的死去。通過這些事例足以看出法律保護(hù)我國農(nóng)村地下水資源的迫切性和重要性。

三、農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀

（一）憲法及法律保護(hù)

我國現(xiàn)在還沒有制定專門對地下水資源進(jìn)行保護(hù)的法律，一些有關(guān)保護(hù)地下水資源的條文僅散布在一些法律、地方性法規(guī)和政策文件里。

《憲法》對保護(hù)我國農(nóng)村地下水資源缺少具體規(guī)定，只規(guī)定了有關(guān)水資源歸屬的問題，《憲法》在第9條中規(guī)定水資源歸屬國家所有。作為根本大法，《憲法》只對水資源問題進(jìn)行了原則性規(guī)定，有關(guān)保護(hù)農(nóng)村地下水資源的條文規(guī)定在有關(guān)法律法規(guī)中可以散見。

《環(huán)境保護(hù)法》是保護(hù)環(huán)境的基本法律，其中規(guī)定的有關(guān)保護(hù)地下水資源的條款可用于農(nóng)村地下水資源保護(hù)。在第6條中對于單位和個人有檢舉和控告環(huán)境污染的權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定;第8條規(guī)定了有關(guān)獎勵性條款;第31條規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急措施。

《水法》在第34條規(guī)定了有關(guān)限制排污的條款，禁止在飲用水資源范圍內(nèi)排污。第36條對地下水開采區(qū)域進(jìn)行控制性規(guī)定，但在地下水超采管理制度方面規(guī)定不細(xì)，未對有關(guān)措施進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。

《水污染治理法》在第22條規(guī)定了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的要求。這是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不規(guī)范使用化學(xué)農(nóng)藥會嚴(yán)重污染環(huán)境，尤其是一些劇毒農(nóng)藥經(jīng)過滲透后會對水資源造成污染。

（二）行政法規(guī)、規(guī)章保護(hù)

《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》在第24條中提出了有關(guān)利用廢水和污水實(shí)行農(nóng)業(yè)灌溉的要求，如果使用的廢水和污水處理不到位，灌溉農(nóng)田，會嚴(yán)重污染地下水資源。因此，需要首先監(jiān)測水質(zhì)，廢水和污水經(jīng)監(jiān)測達(dá)到要求標(biāo)準(zhǔn)后再進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，以確保農(nóng)村地下水資源免受污染。而該實(shí)施細(xì)則卻未對相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，很難確保義務(wù)執(zhí)行到位。同時，目前我國農(nóng)村監(jiān)測地下水網(wǎng)點(diǎn)較少，很難達(dá)到對土壤、地下水資源、農(nóng)產(chǎn)品全覆蓋監(jiān)測的要求。

云南省政府很早就制定出臺了《地下水資源管理辦法》，其中第5條中明確要求各級政府應(yīng)強(qiáng)化地下水資源管理相關(guān)工作，利用教育宣傳等多種方式增強(qiáng)廣大人民群眾保護(hù)和節(jié)約地下水資源意識，并且規(guī)定在保護(hù)和節(jié)約地下水資源方面取得顯著成績的個人和單位將予以表彰獎勵。但未對“顯著成績”進(jìn)行明確，而獎勵的方式也只是規(guī)定進(jìn)行精神獎勵，未對物質(zhì)性獎勵進(jìn)行規(guī)定，很難調(diào)動起人們的積極性。

（三）地方立法保護(hù)

遼寧省人大常委會在國內(nèi)率先制定出臺了《地下水資源保護(hù)條例》，這是我國第一部保護(hù)農(nóng)村地下水資源的地方性法規(guī)?！稐l例》在第14條中嚴(yán)格規(guī)定了鑿井的有關(guān)要求。規(guī)定鑿井工程首先應(yīng)由水行政主管部門進(jìn)行審核批準(zhǔn)后才可開展。由于鑿井利用地下水資源，如果開發(fā)過程中操作不當(dāng)會污染地下水資源，尤其是會污染淺層地下水。然而，該條例在執(zhí)行過程中卻落實(shí)不到位。我國農(nóng)村地區(qū)主要以地下水為飲用水來源，且獲取地下水的主要渠道就是鑿井，幾乎每家都有一口飲用水井，大部分都是當(dāng)?shù)鼐用褡孕薪M織進(jìn)行鑿井，也未取得有關(guān)的鑿井工程資格和資質(zhì)，在鑿井過程中容易出現(xiàn)水資源污染情況。

四、農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)存在的不足

（一）相關(guān)立法不足

一是我國原先的地下水資源立法指導(dǎo)思想以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一位，缺乏可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明理念，無法適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要，滯后的立法理念容易造成法規(guī)執(zhí)行方面的問題。目前，我國沒有專門保護(hù)地下水資源的法律，一些地下水資源保護(hù)的條文分散于不同的法律規(guī)定中，呈現(xiàn)出多元化法律法規(guī)體系。這種法律模式存在執(zhí)行效率不高、法律規(guī)定內(nèi)容不銜接、規(guī)定內(nèi)容重復(fù)等弊端，不利于地下水資源保護(hù)工作的有效開展。

二是立法操作性不強(qiáng)?！端ā返?1條中規(guī)定，人類超限制活動損害生態(tài)環(huán)境，給他人權(quán)益造成危害時，要承擔(dān)賠償和治理責(zé)任。而卻未對如何承擔(dān)治理責(zé)任、依法補(bǔ)償損失程度及補(bǔ)救措施范圍進(jìn)行規(guī)定?！端廴痉乐畏ā分械?657條的內(nèi)容與《水法》第33條和34條規(guī)定的內(nèi)容重復(fù)，所指相同的客體，制定法律時造成了不必要的人力資源浪費(fèi)，執(zhí)行時造成依據(jù)混亂。

三是設(shè)定的權(quán)利義務(wù)不均衡。例如，《水法》第6條、第26條中規(guī)定了鼓勵對水資源的保護(hù)，提倡節(jié)約用水，防止水資源浪費(fèi)，只是注重鼓勵，而未說明怎樣鼓勵，缺乏激發(fā)公眾積極性的具體措施。如果僅設(shè)定義務(wù)的法律條文，會影響公眾的參與熱情，與權(quán)利義務(wù)對等原則相違背，會顯失公平性，阻礙地下水保護(hù)工作的順利開展。

（二）法律體系不健全

目前，我國沒有專門保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的立法，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》只是簡單的規(guī)定了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的一些問題。農(nóng)村地下水資源保護(hù)也同樣未制定專門的法律，一些法律條文分散于不同的法律法規(guī)中。但我國有專門保護(hù)和管理城市地下水資源的規(guī)定，建設(shè)部早在1988年就制定出臺了《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》，在1993年還出臺了《城市地下水開發(fā)利用保護(hù)管理規(guī)定》。

在我國未制定專門法律實(shí)施保護(hù)的情況下，農(nóng)村地下水資源安全形勢嚴(yán)峻，給廣大人民群眾飲水安全造成極大威脅。由于受到化肥、工業(yè)和農(nóng)業(yè)廢水、生活污水等污染，農(nóng)村地下水水質(zhì)不斷惡化，急需制定出臺專門的水資源保護(hù)法律。

（三）法律責(zé)任不清晰

按照有關(guān)規(guī)定違法了有關(guān)法律規(guī)定就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而我國在農(nóng)村地下水資源保護(hù)的相關(guān)法律條文中，僅規(guī)定了違法行為，并未規(guī)定違法行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任。例如，《水法》第31條中規(guī)定，利用、開發(fā)和保護(hù)水資源需要經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)規(guī)劃，行為人在未經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃情況下導(dǎo)致江河湖泊水域水體污染、功能下降、地面沉降、地下水超采要承擔(dān)治理責(zé)任。但卻未規(guī)定何為治理責(zé)任？在怎樣的情況下需承擔(dān)治理責(zé)任？這些事項(xiàng)都未做具體規(guī)定。再如，遼寧省在《地下水資源保護(hù)條例》中規(guī)定，任何單位和個人禁止使用滲井、裂隙、滲坑等向地下排放含有病原體污水、含危險物質(zhì)的廢水、利用污水進(jìn)行回灌、亂倒垃圾?！稐l例》只對單位和個人進(jìn)行了禁止性規(guī)定，卻未規(guī)定違反該行為需要承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任。

（四）缺乏長效保護(hù)機(jī)制

目前，我國地下水管理機(jī)構(gòu)主要有水行政主管部門、環(huán)保部門等主管部門，還包括交通部門、地礦部門、衛(wèi)生部門及建設(shè)部門等協(xié)助部門，呈現(xiàn)出“多龍治水”的管理格局，阻礙了我國統(tǒng)一管理水資源長效機(jī)制建設(shè)進(jìn)程。我國政府機(jī)構(gòu)組織法不健全，內(nèi)部政府機(jī)構(gòu)間重視職責(zé)分工，不重視協(xié)調(diào)配合;重視管理權(quán)限，不重視管理責(zé)任。在地下水資源管理過程中，各職能部門之間缺乏明確的職權(quán)分工，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，在出現(xiàn)利益時各部門紛紛爭取，出現(xiàn)管理問題時又互相扯皮推諉。

此外，影響水資源統(tǒng)一管理的原因是水資源管理部門的獨(dú)立性和專業(yè)性不強(qiáng)。主管地下水部門間不但應(yīng)重視協(xié)調(diào)，還應(yīng)在問題出現(xiàn)后聯(lián)動破解問題。地下水資源管理部門要有明確的職責(zé)分工，具有獨(dú)立性和專業(yè)性。因此，需要構(gòu)建統(tǒng)一長效管理機(jī)制，對農(nóng)村地下水資源進(jìn)行有效保護(hù)。

五、農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)的完善策略

（一）完善相關(guān)立法

盡管目前農(nóng)村地下水資源保護(hù)問題引起了國家的越來越高的重視，但依然存在較為突出的問題，農(nóng)村地下水污染情況仍然非常嚴(yán)峻。主要原因是因?yàn)樯形唇⑼晟频霓r(nóng)村地下水資源保護(hù)法律制度，雖然有些方面已有法律規(guī)定，但規(guī)定卻不具體，操作性差，對于破壞地下水資源的行為制裁力度不夠。同時，我國很多省市人大常委會制定出臺了有關(guān)地下水資源保護(hù)的地方性法規(guī)，但并未在全國層面上制定統(tǒng)一的法律保護(hù)地下水資源。所以，可由全國人大常委會在《水法》的基礎(chǔ)上，制定專門的“地下水資源保護(hù)法”，并設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定有關(guān)農(nóng)村地下水資源保護(hù)相關(guān)問題，切實(shí)提高對農(nóng)村地下水資源保護(hù)力度。

（二）健全法律保護(hù)制度

一是地下水資源超采制度。第一，加強(qiáng)超采區(qū)地下水管理制度立法，明確規(guī)定省級人民政府根據(jù)具體情況負(fù)責(zé)對超采區(qū)主體實(shí)行審批。第二，制定限制開采區(qū)和禁采區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，制定劃分兩者的明確標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，便于實(shí)際操作。第三，嚴(yán)格規(guī)定超采地下水應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;增加對超采地下水資源的處罰力度，做到有法可依;出臺經(jīng)濟(jì)鼓勵措施，對于舉報人員適當(dāng)給予物質(zhì)獎勵。

二是人工回灌制度。大力修建地下水庫，在地表水污染或干旱時，利用地下水庫解決應(yīng)急問題提供達(dá)標(biāo)水資源。將暫時用不到的地表水先回灌到水庫里，需要時能再利用。新水流入含水層后，可確保地下水采用量。特別是我國北方地區(qū)，存在嚴(yán)重超采情況，利用人工回灌方式，能有效降低發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的概率。

三是強(qiáng)化地下水污染源頭防治制度。第一，嚴(yán)格限制建立風(fēng)險大和高污染行業(yè)，特別是在沿流域新建排放污染物的項(xiàng)目要限制審批。第二，積極研發(fā)固體棄物和污水循環(huán)利用技術(shù)。環(huán)保部門要加大污水處理投入資金力度，細(xì)化污水處理種類和優(yōu)化污水處理設(shè)備，強(qiáng)化對工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對性地制定污水處理規(guī)定。第三，加強(qiáng)源頭治理地下水保護(hù)措施。例如，實(shí)行濕地保護(hù)，發(fā)揮濕地對地下水生態(tài)環(huán)境的調(diào)節(jié)功能，保持地下水量的穩(wěn)定平衡。

四是地下水監(jiān)測和評價制度。第一，詳細(xì)評價地下水水量和水質(zhì)。第二，評定地下水開采環(huán)境和技術(shù)條件影響效益，結(jié)合評估結(jié)果，根據(jù)用水目的不同把地下水分成三類，即農(nóng)業(yè)、工業(yè)及生活用水。第三，納入公眾參與機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管部門和監(jiān)督評價部門工作的落實(shí)，避免一些管理者和開發(fā)者為了經(jīng)濟(jì)利益而不落實(shí)保護(hù)水資源環(huán)境問題。第四，定期對全國的地下水資源進(jìn)行勘查，指派專業(yè)高素質(zhì)檢測人員在全國開展地面沉降地區(qū)監(jiān)管，特別是易出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)。

（三）強(qiáng)化法律責(zé)任制度

一是完善民事責(zé)任。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量工業(yè)企業(yè)不按規(guī)定排污對農(nóng)村地下水資源會造成嚴(yán)重影響，對人民群眾的身體生命健康造成極大危害，甚至?xí)?dǎo)致人員死亡或重傷，因此要對明知亂排污會污染地下水資源的企業(yè)進(jìn)行懲罰性賠償制裁。

二是完善行政責(zé)任。目前，農(nóng)村地下水資源保護(hù)立法中更多地體現(xiàn)對行政相對人的行政責(zé)任，而不重視行政主體的行政責(zé)任。因此，應(yīng)進(jìn)一步加大對行政主體的環(huán)境行政責(zé)任規(guī)定，在保護(hù)農(nóng)村地下水資源過程中，一般的違法行為將會給予警告、記過、記大過處分，情節(jié)嚴(yán)重尚不構(gòu)成犯罪的可給予降級、撤職、開除處分。

三是完善刑事責(zé)任。對于“污染環(huán)境嚴(yán)重”構(gòu)成污染環(huán)境罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

（四）建立長效檢測及管理機(jī)制

一是統(tǒng)一建立國家水資源管理委員會。加強(qiáng)頂層設(shè)計，統(tǒng)一建立國家層面的水資源管理委員會對水資源實(shí)行集中管理。設(shè)立國家地下水資源管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)專門保護(hù)和利用地下水資源。

二是建立農(nóng)村地下水資源管理局。由于農(nóng)村地下水資源保護(hù)具有特殊性和必要性特點(diǎn)，因此要設(shè)立專業(yè)性較強(qiáng)的農(nóng)村地下水資源管理局，從事農(nóng)村地下水資源的利用、開發(fā)、保護(hù)和管理工作，明確相應(yīng)的權(quán)限和職責(zé)，徹底轉(zhuǎn)變原先“多龍治水”的管理格局。

六、結(jié)語

強(qiáng)化農(nóng)村地下水資源法律保護(hù)問題已刻不容緩，我國可通過采取完善相關(guān)立法、健全法律保護(hù)制度、強(qiáng)化法律責(zé)任制度、建立長效檢測及管理機(jī)制等多項(xiàng)有效措施，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)地下水資源的法律保護(hù)，提高保護(hù)水平，保障廣大農(nóng)村地區(qū)人民群眾飲用水衛(wèi)生安全。

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