呂金珂

摘 要：中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)檢、監(jiān)察等其他監(jiān)察機(jī)構(gòu)相比較，行政級(jí)別更高，監(jiān)督范圍更大，監(jiān)察權(quán)力具有強(qiáng)制性。任何權(quán)力的使用都被覆蓋在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)中。由此可見(jiàn)，監(jiān)察權(quán)力是行政權(quán)力行使中的重要環(huán)節(jié)，若是缺乏對(duì)其的監(jiān)督及節(jié)制，對(duì)依法治國(guó)方略將產(chǎn)生惡劣影響。本文通過(guò)對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制的研究，分析國(guó)家監(jiān)察制度存在的問(wèn)題及其權(quán)力的制約，明確當(dāng)前監(jiān)察制度的缺陷，探究如何合理制約監(jiān)察權(quán)以保證被監(jiān)督人權(quán)利不受損害，繼而對(duì)如何制約國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力提出建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì);權(quán)力;監(jiān)督

一、引言

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，但如何監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的行使，我國(guó)還未制定相應(yīng)法律法規(guī)。因此針對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的集中和強(qiáng)化，如何保障監(jiān)察權(quán)力行使，繼而保障被監(jiān)督人的合法權(quán)益，更有效發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)是我們亟待解決的問(wèn)題。所以必須完善對(duì)檢查委員會(huì)權(quán)力行使的監(jiān)督及制約，既能保證被監(jiān)督對(duì)象的合法權(quán)利，更能全面推進(jìn)我黨依法治國(guó)工作。

二、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的現(xiàn)狀

監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性增強(qiáng)，自1982年憲法實(shí)施以來(lái)，監(jiān)察體制一直在反腐工作中起著監(jiān)督作用，但是這種依托于行政體制內(nèi)的監(jiān)察體制本身存在著諸多弊端。第一，監(jiān)察力量呈分散化狀態(tài)，沒(méi)有形成系統(tǒng)化，監(jiān)察過(guò)程重復(fù)交叉、效率低下，不利于開(kāi)展監(jiān)察工作。第二，監(jiān)察范圍受到限制，無(wú)法對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員行使監(jiān)察權(quán)力。在行政體制內(nèi)的監(jiān)察下，只對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員存在的違法違紀(jì)行為行使監(jiān)察權(quán)力，而對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的不正當(dāng)行為和不良決策以及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨則沒(méi)有被納入監(jiān)察范圍。第三，監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政體制內(nèi)部更容易受到當(dāng)?shù)卣萍s，對(duì)其無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督作用，缺少獨(dú)立性。由此可見(jiàn)，在反腐工作中，由于立法及制度不完善及監(jiān)察程序中存在的不合理現(xiàn)象，監(jiān)察體制無(wú)法發(fā)揮最大作用，對(duì)信息公開(kāi)、決策制定、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等政府工作范圍內(nèi)容仍然缺乏有效監(jiān)督。

因此，基于過(guò)去監(jiān)察體制的漏洞及國(guó)家對(duì)實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、嚴(yán)厲打擊貪腐現(xiàn)象的決心，在監(jiān)察體制的改革中，建立獨(dú)立的不受制約的監(jiān)察體制勢(shì)在必行，大部分專家及學(xué)者的觀點(diǎn)也都立足于我國(guó)基本國(guó)情，吸納國(guó)外監(jiān)察制度的優(yōu)秀成果，在我國(guó)建立具有中國(guó)特色的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由此，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，不同于過(guò)去檢察機(jī)關(guān)受制于行政系統(tǒng)的各級(jí)交叉領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在的監(jiān)察委員會(huì)同法院和檢察院一樣共同受人民代表大會(huì)監(jiān)督，獨(dú)立性大大增強(qiáng)。

2018年3月11日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)被憲法所承認(rèn)，地位與職權(quán)受憲法保護(hù)。設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)是在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)的同時(shí)要保證獨(dú)立性，監(jiān)察機(jī)構(gòu)要與行政機(jī)構(gòu)分開(kāi)，可以作為立法機(jī)構(gòu)的一部分，在行政體制外才能達(dá)到監(jiān)察的目的。

在監(jiān)察權(quán)力獨(dú)立性增強(qiáng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察的全面覆蓋，根據(jù)憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)遵循相應(yīng)法律法規(guī)，獨(dú)立行使其監(jiān)察權(quán)力。我國(guó)建國(guó)以來(lái)一直實(shí)行行政監(jiān)察體系，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政體系內(nèi)行使監(jiān)察權(quán)力，主要是內(nèi)部監(jiān)督與自我監(jiān)督相結(jié)合，所以在行政監(jiān)察體系中，監(jiān)察效果并不理想。而現(xiàn)在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位低于全國(guó)人大，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)平等，是獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使國(guó)家監(jiān)察體系有了法律依據(jù)，作為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了對(duì)貪腐行為的監(jiān)督效果。

相較于過(guò)去檢察機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)的附屬產(chǎn)物，現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、監(jiān)察范圍及工作目標(biāo)都產(chǎn)生了顯著變化。監(jiān)察權(quán)主要應(yīng)用于對(duì)行政機(jī)關(guān)及公職人員中出現(xiàn)違法違紀(jì)相關(guān)情況行使監(jiān)督的權(quán)利。而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)督過(guò)程中，不僅增強(qiáng)了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，監(jiān)察范圍也更加廣泛，監(jiān)察權(quán)力更加集中于黨和國(guó)家，監(jiān)察工作的效率大幅度提高，對(duì)于貪污腐敗工作的打擊力度也更強(qiáng);在監(jiān)察機(jī)關(guān)從屬于行政體制內(nèi)時(shí)，監(jiān)察范圍受限于國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的違法違紀(jì)行為，過(guò)去人民檢察院的打擊貪腐的權(quán)力及紀(jì)檢委對(duì)黨內(nèi)工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力現(xiàn)在全都屬于監(jiān)察委員會(huì)的工作職能，監(jiān)察委員會(huì)的職能范圍囊括了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家公職人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)查，同時(shí)也要接受來(lái)自公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員的檢舉和控告，對(duì)黨內(nèi)干部及政府工作人員乃至軍中高官的貪腐行為絕不容忍;過(guò)去監(jiān)察機(jī)關(guān)只能實(shí)行對(duì)行政機(jī)關(guān)及公職人員的監(jiān)督，缺乏對(duì)政黨、軍隊(duì)和人民團(tuán)體的監(jiān)督權(quán)力。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的建立，擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察權(quán)的范圍和權(quán)力，對(duì)過(guò)去無(wú)權(quán)干涉的領(lǐng)域也被賦予了監(jiān)察權(quán)力，對(duì)所有黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)和民主黨派機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和公辦事業(yè)單位、群眾自治組織以及國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍全覆蓋。

三、人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督

首先是法律監(jiān)督，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的法律監(jiān)督可分為兩個(gè)方面。其一是在立法方面的監(jiān)督。針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)章制度，有不符合憲法法律規(guī)定的部分，人大應(yīng)及時(shí)指出錯(cuò)誤并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，同時(shí)須制定保護(hù)被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，一旦被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利受到侵害，能夠通過(guò)有效的法律手段維護(hù)自身利益。其二是人大在日常行為中也要對(duì)檢查委員會(huì)及工作人員依照憲法及法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

其次是工作監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)的日常工作也應(yīng)在人大監(jiān)督的范圍內(nèi)，在日常工作中應(yīng)包括遵守憲法及法律規(guī)定，遵循黨和國(guó)家的大政方針，認(rèn)真貫徹落實(shí)每一項(xiàng)決議。在目前全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行憲法及法律規(guī)定，落實(shí)黨和國(guó)家政策的方面應(yīng)出臺(tái)具體規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)察重點(diǎn)應(yīng)集中在監(jiān)察委員會(huì)對(duì)憲發(fā)、法律及國(guó)家方針政策的執(zhí)行情況，要及時(shí)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的違憲違法違規(guī)行為予以制止及糾正，保證國(guó)家、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)政治安全，維護(hù)最廣大人民的根本利益。

最后針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作人員，應(yīng)分為兩個(gè)方面。一是選拔任用監(jiān)察委員會(huì)工作人員的情況。監(jiān)察委員會(huì)最重要的職責(zé)是防治腐敗，所以對(duì)相關(guān)工作人員的選拔任用尤為關(guān)鍵。監(jiān)察委員會(huì)工作人員不僅要具備過(guò)人的業(yè)務(wù)能力，包括基本的法律知識(shí)及專業(yè)知識(shí)，更要具備高尚的品格和良好的文化修養(yǎng)。二是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員的監(jiān)督。以健全人大機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，加大人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督力度。

四、檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)就是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)需對(duì)國(guó)家公職人員的工作情況、行政執(zhí)法情況、偵查審判情況成立監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，將原本屬于檢察機(jī)關(guān)的偵查、預(yù)防功能并入了監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)將把工作重點(diǎn)投入對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員對(duì)法律法規(guī)遵守情況的監(jiān)督中。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作監(jiān)督，可參照檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督。所以，現(xiàn)在的檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作重點(diǎn)應(yīng)是其權(quán)力行使是否合法。

監(jiān)察委員會(huì)如遇情節(jié)較為嚴(yán)重的案件，應(yīng)與檢察院合作，檢察院可根據(jù)具體情況開(kāi)展必要的偵查工作，如果在過(guò)程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)的工作超過(guò)了法律允許的范圍，應(yīng)予以批評(píng)并加以改正;如果出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，則應(yīng)申報(bào)檢察長(zhǎng)，經(jīng)檢察長(zhǎng)批復(fù)后，向監(jiān)察委員會(huì)發(fā)出正式糾正文件，監(jiān)察委員會(huì)必須針對(duì)該違法行為做出答復(fù)，檢察院也須落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，跟蹤調(diào)查監(jiān)察委員會(huì)的改正情況。若監(jiān)察委員會(huì)不予回復(fù)，檢察院則可以報(bào)告上級(jí)檢察院及上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，經(jīng)上級(jí)檢察院審查后，若意見(jiàn)正確，應(yīng)通知同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)督促下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)改正;若意見(jiàn)錯(cuò)誤，應(yīng)通知下級(jí)檢察院撤回糾正文件，并告知同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

若監(jiān)察委員會(huì)工作人員在工作中存在違法行為，檢察院應(yīng)依據(jù)情節(jié)輕重予以不同處理。若情節(jié)較輕，須向偵查部門提出修改意見(jiàn)，監(jiān)督其加以改正;若情節(jié)嚴(yán)重乃至可構(gòu)成違法犯罪，則應(yīng)立即立案?jìng)刹?。如該行為不屬于檢察院監(jiān)督的職權(quán)范圍，應(yīng)盡開(kāi)移送至有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處置。

五、社會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督

近年來(lái)，政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為政府工作透明化的重要標(biāo)志，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)明確提出各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和聽(tīng)證制度。腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生是由于權(quán)力過(guò)度集中，政府信息不公開(kāi)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。21世紀(jì)以來(lái)，政府逐漸將信息公開(kāi)作為政府工作重點(diǎn)。到中國(guó)共產(chǎn)黨十八次代表大會(huì)期間，習(xí)近平總書記多次提出“要進(jìn)一步完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”（習(xí)近平：紀(jì)念政協(xié)成立65周年大會(huì)），推進(jìn)政府工作運(yùn)行透明化、規(guī)范化。實(shí)踐證明，政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為防止腐敗的重要手段，也是大勢(shì)所趨。

現(xiàn)如今，通過(guò)在媒體、網(wǎng)絡(luò)對(duì)黨政機(jī)關(guān)及國(guó)家公職人員的決策或行為指出問(wèn)題或發(fā)表意見(jiàn)都能收獲更多的反饋，帶來(lái)更大的影響，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的工作具有明顯的監(jiān)督作用。目前，輿論監(jiān)督已經(jīng)成為國(guó)家機(jī)關(guān)受到監(jiān)督的最廣泛的方式，群眾參政議政的熱情也日益高漲。信訪舉報(bào)同樣可以運(yùn)用到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的監(jiān)督中，首先，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)開(kāi)辟多種渠道，為群眾信訪舉報(bào)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供便利;其次，監(jiān)察委員會(huì)須制定完善針對(duì)信訪工作的工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)信訪舉報(bào)及投訴的管理，提升工作效率;最后，應(yīng)建立健全規(guī)章制度，規(guī)定在多少有效時(shí)長(zhǎng)內(nèi)對(duì)群眾反映的問(wèn)題及時(shí)反饋。

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