文 廖軍權(quán) 張 奧

2015年修正后的立法法正式賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，伴隨著立法主體范圍的擴(kuò)大，如何提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量，成為各級(jí)立法實(shí)務(wù)部門和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的問(wèn)題。新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)，普遍存在立法人才短缺、立法經(jīng)驗(yàn)匱乏等問(wèn)題，省人大及其常委會(huì)為提高設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量，積極探索創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為助推設(shè)區(qū)的市立法工作盡快走上正軌，創(chuàng)造性地開(kāi)展了“立法點(diǎn)評(píng)”工作。2018年以來(lái)又以“規(guī)范指導(dǎo)”常態(tài)化持續(xù)深入開(kāi)展工作。

“立法點(diǎn)評(píng)”主要是由省人大常委會(huì)組織理論界和實(shí)務(wù)界的專家學(xué)者對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，總結(jié)設(shè)區(qū)的市的立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。2016年1月到6月，省人大常委會(huì)組織開(kāi)展了4次立法點(diǎn)評(píng)工作，立法點(diǎn)評(píng)已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)提升廣東省各設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的重要途徑。“規(guī)范指導(dǎo)”是以《廣東省設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作規(guī)范》為工作準(zhǔn)則，進(jìn)一步建立完善審查指導(dǎo)工作機(jī)制，按照全程介入指導(dǎo)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)審查把關(guān)的要求，重點(diǎn)在立項(xiàng)、論證、書(shū)面征求意見(jiàn)、統(tǒng)一審議四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)各市加強(qiáng)指導(dǎo)把關(guān)。

立法點(diǎn)評(píng)：發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題 尋求解決方案

● 四項(xiàng)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)及立法點(diǎn)評(píng)

佛山、惠州、中山、肇慶位于珠三角和粵西地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各具特色，在省人大常委會(huì)確定行使地方立法權(quán)后，上述四個(gè)設(shè)區(qū)的市結(jié)合各自的實(shí)際情況，開(kāi)始制定首部地方性法規(guī)，內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面. 包括《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》和《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。

省人大常委會(huì)對(duì)上述四個(gè)條例進(jìn)行審查批準(zhǔn)后，分別召開(kāi)了四場(chǎng)立法點(diǎn)評(píng)會(huì)，組織省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地的專家學(xué)者對(duì)上述四部設(shè)區(qū)的市的法規(guī)的合法性、合理性、立法程序進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，指出法規(guī)內(nèi)容的優(yōu)點(diǎn)與不足，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)。

● 立法點(diǎn)評(píng)的組成人員與工作流程

經(jīng)過(guò)四次立法點(diǎn)評(píng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)積累，省人大常委會(huì)在立法點(diǎn)評(píng)會(huì)的組成人員和工作流程方面形成了較為穩(wěn)定的模式。

立法點(diǎn)評(píng)會(huì)的組成人員分為主持人、匯報(bào)人、點(diǎn)評(píng)人與總結(jié)人。主持人由省人大法律委員會(huì)負(fù)責(zé)人或省人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人擔(dān)任，引導(dǎo)會(huì)議工作流程的展開(kāi)，把握會(huì)議進(jìn)度。匯報(bào)人由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，對(duì)被點(diǎn)評(píng)的地方性法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)介紹。點(diǎn)評(píng)人由設(shè)置在各高校的立法基地選派，人數(shù)約為15名，對(duì)法規(guī)進(jìn)行評(píng)述?？偨Y(jié)人由省人大常委會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，對(duì)點(diǎn)評(píng)會(huì)的主要內(nèi)容和要點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)設(shè)區(qū)的市立法提出指示性意見(jiàn)。

立法點(diǎn)評(píng)會(huì)的工作流程主要包括：主持人介紹點(diǎn)評(píng)會(huì)主題及參會(huì)人員；匯報(bào)人對(duì)被點(diǎn)評(píng)法規(guī)的立法目的、制定過(guò)程、法規(guī)要解決的主要問(wèn)題、主要的制度設(shè)計(jì)以及保障立法質(zhì)量的相關(guān)安排等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)介紹；點(diǎn)評(píng)人對(duì)法規(guī)的合法性、合理性、原則理念、具體制度設(shè)計(jì)以及立法程序等方面進(jìn)行評(píng)述；總結(jié)人對(duì)會(huì)議討論的重點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)發(fā)言；主持人宣布點(diǎn)評(píng)會(huì)議結(jié)束。

● 問(wèn)題與建議

通過(guò)四次立法點(diǎn)評(píng)會(huì)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)普遍存在一些具有共性的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，參加點(diǎn)評(píng)會(huì)的專家學(xué)者也提出了具有針對(duì)性的完善建議。通過(guò)點(diǎn)評(píng)會(huì)的形式發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法存在的問(wèn)題，集思廣益尋求解決方案，這正是立法點(diǎn)評(píng)制度的實(shí)際意義所在。從整體上來(lái)看，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法在法規(guī)立項(xiàng)、制度設(shè)計(jì)、立法技術(shù)、立法過(guò)程方面都存在一些問(wèn)題。

立項(xiàng)合法性。法規(guī)立項(xiàng)需要把握好立項(xiàng)的合法性與立項(xiàng)的合理性。立項(xiàng)合法性是指設(shè)區(qū)的市的法規(guī)立項(xiàng)是否在立法法所劃定的立法權(quán)限之內(nèi)，是否存在越權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)。新修改的立法法在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)時(shí)，將其制定地方性法規(guī)的范圍限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面，如無(wú)法律另行規(guī)定，超出這個(gè)范圍就屬于越權(quán)立法。其中，“環(huán)境保護(hù)”與“歷史文化保護(hù)”的范圍較為明確，“城鄉(xiāng)建設(shè)管理”的范圍較為籠統(tǒng)廣泛。從點(diǎn)評(píng)結(jié)果來(lái)看，參會(huì)專家認(rèn)為四個(gè)設(shè)區(qū)的市的法規(guī)均在立法權(quán)限范圍內(nèi)，中山和惠州的法規(guī)屬于“環(huán)境保護(hù)”范疇，佛山的法規(guī)屬于“歷史文化保護(hù)”范疇，肇慶的法規(guī)屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)管理”中的“市政管理”范疇。

立項(xiàng)合理性。立項(xiàng)合理性主要是指法規(guī)立項(xiàng)是否具有針對(duì)性，是否具有地方特色。與會(huì)專家普遍認(rèn)為，四部地方性法規(guī)均具有較強(qiáng)的針對(duì)性，著眼于解決當(dāng)?shù)氐木唧w、實(shí)際問(wèn)題。例如，佛山以歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)作為法規(guī)立項(xiàng)，主要是針對(duì)當(dāng)?shù)貧v史文化底蘊(yùn)深厚，歷史文化保護(hù)與城市建設(shè)矛盾突出的實(shí)際情況；中山以水環(huán)境保護(hù)作為法規(guī)立項(xiàng)，主要是針對(duì)當(dāng)?shù)靥幱谥榻牒？?，河網(wǎng)密布的地理環(huán)境。

但是，點(diǎn)評(píng)專家認(rèn)為，雖然四部法規(guī)具有相當(dāng)?shù)尼槍?duì)性，但卻存在地方特色不足的問(wèn)題。與國(guó)家立法不同，地方立法的生命在于地方特色。專家建議，為保障法規(guī)立項(xiàng)的地方特色，在選擇立法項(xiàng)目時(shí)，要盡量避免綜合性立法，要以問(wèn)題為導(dǎo)向，著力解決當(dāng)?shù)孛媾R的實(shí)際問(wèn)題，特別是那些不能通過(guò)全國(guó)、全省統(tǒng)一立法解決的問(wèn)題；要聚焦具體問(wèn)題，選擇法律關(guān)系相對(duì)單一的事項(xiàng)進(jìn)行立法，要著眼本地區(qū)特有的問(wèn)題，適應(yīng)調(diào)整本地方社會(huì)關(guān)系的需要，抓住本地的特殊性、有針對(duì)性地進(jìn)行立法。

針對(duì)上述問(wèn)題，專家們?cè)邳c(diǎn)評(píng)時(shí)分別提出點(diǎn)評(píng)意見(jiàn)：首先，在基層立法中，法規(guī)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該簡(jiǎn)便清晰，特別要規(guī)范好行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的平衡性，防止部門利益法制化。其次，設(shè)區(qū)的市立法，不能照抄照搬國(guó)家法律、行政法規(guī)和省的地方性法規(guī)。一般來(lái)說(shuō)，上位法規(guī)定得較為抽象和原則，設(shè)區(qū)的市的法規(guī)相對(duì)于上位法而言，應(yīng)該更為具體，要立足本地的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地對(duì)上位法的條款進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，把實(shí)踐中切實(shí)可行的措施，通過(guò)立法的形式固化下來(lái)，從而有效解決本地實(shí)際問(wèn)題，這也是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的意義所在。再次，設(shè)區(qū)的市的法規(guī)可以按照上位法的規(guī)定做一些具體適合本行政區(qū)域內(nèi)的操作性規(guī)定，不需要成體系，一般可以不分章節(jié)，需要幾條規(guī)定幾條，只要能夠發(fā)揮實(shí)效即可。除此之外，還要發(fā)揮立法工匠精神，將條文設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)、具有可操作性作為衡量設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。

制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。在制度設(shè)計(jì)方面，這四部地方性法規(guī)的問(wèn)題主要存在于兩個(gè)方面：其一，重點(diǎn)條款存在權(quán)責(zé)利失衡現(xiàn)象；其二，法規(guī)條文存在內(nèi)容重復(fù)，缺乏可操作性。

關(guān)于重點(diǎn)條款權(quán)責(zé)利失衡，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，絕大多數(shù)屬于行政法范疇，起草過(guò)程中受到行政機(jī)關(guān)的影響較大。行政機(jī)關(guān)比較堅(jiān)持或在意的條款往往涉及各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限分配與經(jīng)費(fèi)保障，涉及行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)定與范圍。對(duì)于這些關(guān)鍵條款，四部法規(guī)都在不同程度上存在著“重立權(quán)、輕立責(zé)，重管理、輕服務(wù)”的傾向。例如，某市水環(huán)境保護(hù)條例第二章“職責(zé)分工與監(jiān)督管理”中列舉了16個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)，如何在實(shí)際工作中做好協(xié)調(diào)顯非易事；該條例第六章“法律責(zé)任”部分共十四條，只有一條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，其他條款均是對(duì)行政相對(duì)人法律責(zé)任的規(guī)定，存在權(quán)力與責(zé)任不均衡的問(wèn)題。對(duì)于上述問(wèn)題，點(diǎn)評(píng)專家提出，在基層立法中，法規(guī)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該簡(jiǎn)便清晰，特別要規(guī)范好行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的平衡性，防止部門利益法制化。

關(guān)于法規(guī)內(nèi)容重復(fù)，缺乏可操作性，點(diǎn)評(píng)的四部地方性法規(guī)，均存在著大量摘抄上位法或者其他省市地方性法規(guī)的問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)致，缺乏可操作性。例如，某市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例多次提及給予補(bǔ)償，但對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及確定補(bǔ)償?shù)囊貐s沒(méi)有規(guī)定；對(duì)取得歷史建筑的保護(hù)補(bǔ)貼后不履行保護(hù)義務(wù)的行為，條例并未規(guī)定處理辦法及法律責(zé)任。某市水環(huán)境保護(hù)條例為協(xié)調(diào)各行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議制度，但對(duì)聯(lián)席會(huì)議制度的具體安排卻未作規(guī)定。某市水系水質(zhì)保護(hù)條例規(guī)定了產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度，但僅僅提出了一個(gè)概念，缺乏具體規(guī)定。某市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例規(guī)定施工單位應(yīng)當(dāng)在施工工地公示監(jiān)管部門等相關(guān)信息，但沒(méi)有將舉報(bào)電話列入公示事項(xiàng)，這必將導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督功能大打折扣。

立法技術(shù)方面存在的問(wèn)題。立法技術(shù)主要是指立法體例、結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言等方面的技術(shù)。立法技術(shù)的掌握和運(yùn)用程度，直接影響到法規(guī)的質(zhì)量。從點(diǎn)評(píng)會(huì)上專家們反映的情況來(lái)看，上述四部法規(guī)在立法技術(shù)方面主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是立法體例上追求大而全，照抄照搬上位法，影響法規(guī)的可操作性。二是部分條例的適用范圍與具體內(nèi)容不符，將不屬于調(diào)整范圍的行為也納入條例中進(jìn)行規(guī)范。三是行為規(guī)范與法律責(zé)任設(shè)定不匹配，有的條例后面設(shè)定了法律責(zé)任，前面卻沒(méi)有禁止性或強(qiáng)行性規(guī)定，有的條例前面有禁止性或強(qiáng)行性的規(guī)定，后面卻沒(méi)有設(shè)定法律責(zé)任。四是語(yǔ)言表述不嚴(yán)謹(jǐn)，有的條例直接將政策文件中的語(yǔ)言放入條例中，有的條例則將行業(yè)術(shù)語(yǔ)引入條例，但卻沒(méi)有做出解釋。

規(guī)范指導(dǎo)：緊抓立法質(zhì)量不放

在上述經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)如何行使好設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，制定出臺(tái)《廣東省設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作規(guī)范》，堅(jiān)持成熟一個(gè)、通過(guò)一個(gè)、報(bào)批一個(gè)的原則，緊抓立法質(zhì)量不放，使制定的法規(guī)立得住、行得通、真管用、不抵觸、科學(xué)合理，使立的法成為良法。

● 立項(xiàng)環(huán)節(jié)

我們?cè)谑蟹ㄒ?guī)立項(xiàng)階段就主動(dòng)參與并加強(qiáng)指導(dǎo)，從法規(guī)立項(xiàng)源頭上把好關(guān)。在設(shè)區(qū)的市編制立法規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)，重點(diǎn)指導(dǎo)解決以下問(wèn)題：1. 是否涉及立法法第八條所規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的事項(xiàng)。2. 是否超越城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。對(duì)于一些爭(zhēng)議較大、難以把握的法規(guī)項(xiàng)目，專門向全國(guó)人大常委會(huì)法工委請(qǐng)示報(bào)告。如去年我們專門就開(kāi)發(fā)區(qū)管理方面的立法是否屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)法工委。3. 是否與國(guó)家和本省最近兩年已經(jīng)出臺(tái)或者已經(jīng)列為國(guó)家和本省立法計(jì)劃的項(xiàng)目重復(fù)。重復(fù)立法不僅會(huì)浪費(fèi)立法資源，而且還會(huì)影響法制統(tǒng)一和法規(guī)的可操作性。如，某市將森林火源管理?xiàng)l例列入立法計(jì)劃，同期省森林防火條例也正在制定起草過(guò)程中，為避免出現(xiàn)與省條例不一致的情況，我們建議市里暫緩表決，待省條例出臺(tái)后再表決通過(guò)市法規(guī)。市里為按期完成領(lǐng)導(dǎo)交代的立法任務(wù)，未采納我們的意見(jiàn)，早于省條例半年通過(guò)市法規(guī)。市條例實(shí)施后，因在森林防火期和用火要求方面與省條例不一致，部門在實(shí)際工作中也是按照省條例的要求去做，導(dǎo)致市條例的規(guī)定與實(shí)際不符。為維護(hù)法制統(tǒng)一，市條例根據(jù)省條例的制度規(guī)定，對(duì)相關(guān)具體條款進(jìn)行了修改。4. 是否已經(jīng)論證立法項(xiàng)目的必要性、可行性，并區(qū)分輕重緩急作出合理安排。5. 是否存在選題過(guò)大、立項(xiàng)時(shí)機(jī)不成熟等問(wèn)題。此外，結(jié)合近年審查指導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)，以及新有立法權(quán)的市剛剛起步立法能力還有限的實(shí)際情況，我們一般建議新有立法權(quán)的市年度立法計(jì)劃項(xiàng)目不宜超過(guò)兩件。

● 論證環(huán)節(jié)

根據(jù)市制定地方性法規(guī)條例，我省新制定的市法規(guī)一般情況下實(shí)行三審制，一審后法規(guī)案正式進(jìn)入市人大常委會(huì)的審議修改階段，這個(gè)階段對(duì)于法規(guī)案的修改完善和形成主要制度框架具有重要意義。為此，在市法規(guī)案一審后二審前，省人大常委會(huì)會(huì)組織省里專家對(duì)新有立法權(quán)的市的法規(guī)制度設(shè)計(jì)的必要性、合法性、可行性等問(wèn)題，特別對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的問(wèn)題進(jìn)行論證，重點(diǎn)指導(dǎo)解決以下問(wèn)題：1. 是否與上位法相銜接、不抵觸。2. 確定的管理體制，各級(jí)政府、部門、基層組織及相關(guān)單位的職責(zé)定位，是否準(zhǔn)確、合理可行。3. 主要制度中權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任的設(shè)計(jì)是否平衡。4. 主要制度是否科學(xué)合理可行，能否解決實(shí)際問(wèn)題。5. 其他需要論證的問(wèn)題。通過(guò)這一環(huán)節(jié)的指導(dǎo)把關(guān)，可以提前介入了解市法規(guī)的主要制度設(shè)計(jì)和重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，將大的合法性、制度性問(wèn)題盡早解決在法規(guī)制定過(guò)程中。

● 征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)

法規(guī)表決通過(guò)前，主要的問(wèn)題已經(jīng)在之前解決，基本的法規(guī)制度已經(jīng)定型，此時(shí)，指導(dǎo)的重點(diǎn)在于具體條文內(nèi)容的合法性問(wèn)題。一般在法規(guī)案二審后三審前，省人大常委會(huì)法工委會(huì)將法規(guī)文本征求省人大有關(guān)專門委員會(huì)、省政府有關(guān)部門、法院、檢察院、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等單位，以及省人大法制委員會(huì)委員、有關(guān)立法咨詢專家的意見(jiàn)，并對(duì)有關(guān)意見(jiàn)進(jìn)一步研究，重點(diǎn)指導(dǎo)解決在論證環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題是否得到解決，是否還存在合法性方面的問(wèn)題，主要包括：

1. 是否涉及立法法第八條所規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的內(nèi)容。

2. 行政處罰：（1）是否違反行政處罰法設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰；（2）是否設(shè)定新的行政處罰種類；（3）對(duì)上位法已有行政處罰作出具體規(guī)定的，是否超出上位法所規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍；（4）是否存在有選擇地作出規(guī)定或者從寬從輕規(guī)定；（5）是否存在對(duì)上位法中的禁止性或者限制性規(guī)定有選擇地作出禁止性規(guī)定以及放松限制的情況；（6）新設(shè)處罰是否不當(dāng)；（7）是否違反上位法立法精神作出減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定。

3. 行政許可：（1）是否新設(shè)行政許可，新設(shè)行政許可是否合法；（2）是否設(shè)有應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；（3）是否設(shè)有企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可；（4）是否有限制其他地區(qū)的企業(yè)或者個(gè)人到本地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、提供服務(wù)以及限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)的情形；（5）對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，是否增設(shè)了行政許可，對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，是否增設(shè)了違反上位法的其他條件；（6）是否存在違反上位法規(guī)定放寬行政許可條件的情況；（7）設(shè)定行政許可是否經(jīng)過(guò)了聽(tīng)證、論證等法定程序。

4. 行政強(qiáng)制：（1）是否違反行政強(qiáng)制法設(shè)定行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行；（2）是否對(duì)上位法已有的行政強(qiáng)制措施在對(duì)象、條件、種類上作出了擴(kuò)大規(guī)定；（3）設(shè)定行政強(qiáng)制措施是否經(jīng)過(guò)了聽(tīng)證、論證等法定程序。

5. 是否違反上位法作出減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定；是否存在對(duì)上位法中的禁止性或者限制性規(guī)定有選擇地作出禁止性規(guī)定以及放松限制的情況；

6. 是否設(shè)有不合法、不合理的行政收費(fèi)。

7. 其他合法性問(wèn)題。

在此基礎(chǔ)上，我們還會(huì)認(rèn)真核對(duì)跟蹤所提合法性意見(jiàn)是否都已采納，盡量將合法性問(wèn)題解決在市法規(guī)表決通過(guò)前。

千燈湖公園（資料圖片）

● 統(tǒng)一審議環(huán)節(jié)

收到設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)法規(guī)的報(bào)告后，提出初步審查意見(jiàn)，并附上審查要點(diǎn)，審查要點(diǎn)包括相關(guān)上位法依據(jù)和審查的主要方面兩部分，在審查的主要方面中重點(diǎn)對(duì)法規(guī)中規(guī)定的管理職責(zé)、管理機(jī)制、主要管理制度，經(jīng)費(fèi)保障、資金支持、人力物力保障，行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)，禁止性規(guī)定，法律責(zé)任的規(guī)定等方面是否有合法性問(wèn)題進(jìn)行逐項(xiàng)說(shuō)明。經(jīng)省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)委務(wù)會(huì)研究后，提交省人大法制委員會(huì)全體會(huì)議統(tǒng)一審議。一般情況下，有關(guān)的合法性問(wèn)題已經(jīng)在前期解決了，法制委統(tǒng)一審議時(shí)，一方面對(duì)之前提出的有關(guān)合法性意見(jiàn)采納情況和重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題解決情況進(jìn)行審查，另一方面對(duì)修改過(guò)程中產(chǎn)生的新問(wèn)題進(jìn)行把關(guān)，審議中發(fā)現(xiàn)確實(shí)仍存在合法性問(wèn)題的，提請(qǐng)常委會(huì)附議定意見(jiàn)批準(zhǔn)或者請(qǐng)市人大常委會(huì)自行修改后重新再報(bào)。

在四個(gè)環(huán)節(jié)的審查指導(dǎo)工作中，我們針對(duì)各市存在的突出的、普遍性的問(wèn)題和困難加強(qiáng)了指導(dǎo)，著力從既不抵觸又有特色、增強(qiáng)地方立法的科學(xué)性民主性、確保地方立法的合法性、增強(qiáng)地方立法的規(guī)范性等方面開(kāi)展審查指導(dǎo)工作，取得了一定成效。

幾點(diǎn)意見(jiàn)：設(shè)區(qū)的市立法工作經(jīng)驗(yàn)

不論是“立法點(diǎn)評(píng)”還是“規(guī)范指導(dǎo)”，都是省級(jí)層面對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作幫助和指導(dǎo)的工作手段，是貫徹落實(shí)憲法和立法法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)的具體措施，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的具體實(shí)踐。新時(shí)代新的歷史機(jī)遇賦予了我們新的歷史使命，我們要牢牢把握提高地方立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，努力做好設(shè)區(qū)的市的立法工作。通過(guò)幾年來(lái)立法工作實(shí)踐回眸，我們認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的立法工作積累了以下幾點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)和遵循。

● 選準(zhǔn)題，突出地方特色

地方立法的生命在于地方特色，設(shè)區(qū)的市立法要做到“有特色”，設(shè)區(qū)的市在立法項(xiàng)目上要盡量避免綜合性立法，應(yīng)聚焦具體問(wèn)題，選擇法律關(guān)系相對(duì)單一的事項(xiàng)進(jìn)行立法，在“準(zhǔn)”和“實(shí)”字上下功夫，要著力針對(duì)本地區(qū)特有的問(wèn)題，適應(yīng)調(diào)整本地方社會(huì)關(guān)系的需要，抓住本地的特殊性，有針對(duì)性地進(jìn)行立法。

● 走對(duì)路，始終堅(jiān)持立法為民的立法理念

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。權(quán)力來(lái)自于民，要用之于民。立法要真正體現(xiàn)人民意志，堅(jiān)持公平正義的立法價(jià)值取向，防止部門利益法制化，這是我們?cè)O(shè)區(qū)的市要特別注意的問(wèn)題。有了立法權(quán)，立什么、怎么立？要聽(tīng)老百姓的呼聲，要聽(tīng)取大多數(shù)人的意見(jiàn)，特別是行政相對(duì)人的意見(jiàn)，不能部門說(shuō)了算。某些地方立法對(duì)老百姓全是義務(wù)性條款，“不得”什么、“禁止”什么，違反了就給予行政處罰、行政強(qiáng)制，給部門的則是行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰權(quán)，政府服務(wù)性條款、責(zé)任性條款少之又少。如何科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，政府及其部門的權(quán)力與責(zé)任？要求每一個(gè)立法人牢固樹(shù)立立法為民的理念，通過(guò)立法，從源頭上規(guī)范行政權(quán)力，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，確保有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、制度化，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“管理”到“服務(wù)”，到“治理”的轉(zhuǎn)變。

● 走順路，充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用和社會(huì)力量的參與作用

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的一個(gè)重要著力點(diǎn)，也是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的必然要求。發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，要從以下幾個(gè)方面把握：一是要注重發(fā)揮人大代表的主體作用。各市要主動(dòng)邀請(qǐng)代表參與立法工作，在法規(guī)起草、調(diào)研、審議過(guò)程中，注意加強(qiáng)與代表的聯(lián)系，通過(guò)座談會(huì)、列席常委會(huì)會(huì)議等方式有針對(duì)性地向熟悉情況的代表征求意見(jiàn)，有條件的，可以直接邀請(qǐng)代表參與立法調(diào)研和起草協(xié)調(diào)等工作。二是注重發(fā)揮地方立法研究基地的智力支撐作用。專家學(xué)者具有較強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，認(rèn)識(shí)和分析問(wèn)題較為全面、深刻，提出解決問(wèn)題的方案更科學(xué)、更合理，立法參與能力也較強(qiáng)。各市在立法過(guò)程中要充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用，通過(guò)組建立法咨詢專家?guī)?，與高校合作共建立法協(xié)作中心，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)等方式，借智借力，提高法規(guī)質(zhì)量。三是注重發(fā)揮公眾的參與作用。公眾參與立法，主要是立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，通過(guò)開(kāi)放的途徑讓公眾參與到法規(guī)的起草、論證、聽(tīng)證、評(píng)估、實(shí)施等環(huán)節(jié)并提出意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)決定是否采納并給予反饋的活動(dòng)。這方面，據(jù)了解，我省各市都相應(yīng)開(kāi)展了相關(guān)工作。

● 守底線，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一

確保憲法、法律有效實(shí)施，是新時(shí)期地方立法的重要使命和首要任務(wù)，設(shè)區(qū)的市的立法要確保憲法、法律的有效實(shí)施，必須樹(shù)立堅(jiān)持用上位法的規(guī)定來(lái)解決本地的實(shí)際問(wèn)題的立法理念，堅(jiān)持在“不抵觸”的前提下將上位法與本地實(shí)際結(jié)合起來(lái)解決本地的實(shí)際問(wèn)題，用足用好上位法的規(guī)定。不抵觸原則是地方立法最基本的原則，是地方立法的底線和不可逾越的紅線。設(shè)區(qū)的市要全面、準(zhǔn)確地把握設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的定位，要嚴(yán)格遵守城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的限定，避免越界。地方立法除了要遵循立法法外，還要受相關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)制。不能突破上位法的規(guī)定設(shè)置行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等措施，要在細(xì)化上位法規(guī)定上下足功夫，將其具體化，可操作。要善于根據(jù)上位法的主要精神和原則解決具體問(wèn)題，要綜合、靈活、規(guī)范運(yùn)用上位法的規(guī)定破解地方立法中遇到的諸如手段不足、力量不夠、效率不高等問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一和法律體系的和諧。