萬嘉理

摘要：《土地管理法》是中國土地制度的重大基本法，是推動中國農(nóng)村土地制度改革最重要的法律保障和制度載體。為適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，《土地管理法》的修改勢在必行?；凇锻恋毓芾矸ㄐ拚刚髑笠庖姼濉贩治隽蓑?qū)動現(xiàn)行《土地管理法》的矛盾沖突及其原因，并針對《土地管理法修正案征求意見稿》部分內(nèi)容修改提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一;土地權(quán)利;《土地管理法》

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）22-0211-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.22.048? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Land Administration Law for urban and rural unification：

Analysis on the draft of the Land Administration Law Amendment

WAN Jia-li

（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430070，China）

Abstract： The Land Administration Law is a major basic law of China's land system and the most important legal guarantee and institutional carrier to promote the reform of China's rural land system. In order to adapt to the development of social economy， the revision of the Land Administration Law is imperative. Based on the "Land Management Law Amendment Draft"， the contradictions and conflicts driving the current "Land Management Law" and its causes is analyzed， and corresponding suggestions for the revision of the contents of the "Land Management Law Amendment Draft" are put forward.

Key words： urban and rural unification; land rights; Land Administration Law

現(xiàn)行的2004年的《土地管理法》是1987年施行的《土地管理法》第四次修訂版本，每一次修改都是對于社會環(huán)境改變的適應(yīng)性變動。第一次修改是1988年，這是對憲法條文中改變的聯(lián)動變化，憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。相應(yīng)的，《土地管理法》依此進行了修改，增加了國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。此次修改實際上為城市土地市場的建立掃清了法律障礙，也為后來中國20年的繁榮發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。第二次修改是1998年的全面性修訂，重點確定了耕地保護為主的土地管制制度，修訂后的版本也被戲稱為最嚴格的耕地保護法。第三次修改從文字上來看是小幅度的修改，將憲法修改案中對于土地征收補償?shù)囊?guī)定在《土地管理法》中予以了體現(xiàn)，將第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而，實際上，這是《土地管理法》的一大重要進步，是對于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的確認，并且從法律的角度對其進行保護，這也為日后保護農(nóng)民的土地權(quán)利，規(guī)范政府征收行為起到了關(guān)鍵性的作用。

1? 《土地管理法》修改的迫切性

從歷次《土地管理法》的修改過程來看，《土地管理法》在完成階段性任務(wù)和對推動社會發(fā)展進步方面起到了積極的作用，但是長久以來不平等的城鄉(xiāng)差異化土地制度，對農(nóng)村發(fā)展卻起到了消極的抑制作用，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，區(qū)域間土地利用不均衡，資源浪費嚴重。中國城市化、工業(yè)化發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城市化率從1990年的26.41%增長到2017年的58.52%，GDP總量也從1990年的18 873億元增長到2017年的82.71萬億元，快速的發(fā)展離不開土地的利用。由于中國土地制度的二元結(jié)構(gòu)，嚴格區(qū)分為國家所有制和集體所有制，國家所有的土地作為城市建設(shè)用地，農(nóng)村集體所有的土地作為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)用地?？焖侔l(fā)展的城市化和工業(yè)化離不開土地的使用，長久以來，只能通過大量征收農(nóng)村土地來滿足城市發(fā)展用地的需求。這是因為按照現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”;第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”;同時，第八十一條作了禁止性規(guī)定，“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。可見，國家對于農(nóng)村土地的使用權(quán)能進行了嚴格的約束，農(nóng)村建設(shè)用地不得用于非農(nóng)用途，更加不能參與土地市場化的交易，農(nóng)村土地入市的惟一方法就是土地征收。然而，單一行政化的國家征收方式必然帶來交易的低效率和缺乏對市場快速反應(yīng)的靈敏度，計劃經(jīng)濟下的土地宏觀調(diào)控政策似乎很難及時對瞬息萬變的市場作出反應(yīng)，這就造成了土地資源無法進行合理的分配。同時，中國土地管理調(diào)控的指標分配特點是自上而下的指令性的宏觀管理調(diào)控，具體來說，就是中央按照各省土地利用的總體規(guī)劃和年度計劃，控制總體規(guī)劃指標和各年度用地指標，然后由各省層層下發(fā)指標，最終形成一定數(shù)量的建設(shè)用地計劃。其中年度指標是最直接對于土地利用的宏觀調(diào)控的辦法，年度指標實際上是一個數(shù)量上的平衡關(guān)系，因為年度指標包括新增建設(shè)用地量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等，它是實施土地利用總體規(guī)劃的主要措施，是依據(jù)《土地管理法》最為核心的規(guī)定之一“根據(jù)土地利用總體規(guī)劃”所延展的實施方式，年度指標因此被認為是當年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)項目立項審查和用地審批、土地開發(fā)和土地管理的依據(jù)[1]。而這種自上而下的計劃指標在很大程度上能夠保障土地的整體數(shù)量在穩(wěn)定的范圍，對保護耕地和全國范圍內(nèi)保持土地利用的可持續(xù)發(fā)展有著積極的作用。但是這種一刀切的做法所產(chǎn)生的消極影響則是，計劃式的手段無法有效及時地對社會市場變化作出反應(yīng)，也無法有效地形成資源的合理分配。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，土地指標供過于求，地方政府出于自身GDP政績和下一年度指標申報數(shù)量的考量，會竭盡全力運用這些指標，以極低的土地價格進行招商引資，興建各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，各地雨后春筍般出現(xiàn)的工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)就是最好的證明，但后果則是大量園區(qū)閑置，產(chǎn)能低下，這些土地并沒有很好地發(fā)揮其應(yīng)有的價值，反而造成了土地資源的嚴重浪費，有的甚至成為了囤積土地炒高地價的違法工具[2];而反觀經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，土地長期供不應(yīng)求，建設(shè)用地嚴重不足，土地指標成為了極為稀缺的物品，造成土地價格過高，進一步抑制了經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。除此之外，在土地供不應(yīng)求和價格過高的情形下，企業(yè)為追尋低價格的土地，私下與村集體組織簽訂非法的用地協(xié)議，造成非法用地行為頻發(fā)[3]。

其次，土地增值收益分配不公平，社會矛盾加劇。土地被稱為“財富之母”，經(jīng)濟的發(fā)展離不開土地，而土地本身既包括了生產(chǎn)價值也包括了資本價值。就生產(chǎn)價值而言，土地作為生產(chǎn)農(nóng)作物的載體，其土壤的屬性和質(zhì)量決定了其生產(chǎn)能力的高低;而對土地的資本價值而言，作為資本的土地，其固定性和不可轉(zhuǎn)移性使得其價值差異巨大，換句話說，同樣作為不生產(chǎn)農(nóng)作物的土地，城市中心土地的價格必然遠遠高于城市周邊土地的價格，也就是地理區(qū)位因素影響了土地的價格。除此之外，土地的產(chǎn)權(quán)屬性也決定了土地的價值，在相同的城市中心區(qū)域，國有土地的價格昂貴，而集體產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地價格卻由于法律的限制性規(guī)定無法實現(xiàn)其資本價值，價格為零，即使私下非法進行交易，其價值也被嚴重低估，遠遠低于周邊區(qū)位條件相當?shù)某鞘型恋兀@一獨特的現(xiàn)象，在中國被稱之為城中村現(xiàn)象[4]。國有產(chǎn)權(quán)土地和集體產(chǎn)權(quán)土地“同地不同價”的根本原因在于，現(xiàn)行《土地管理法》對于國有土地和集體所有土地使用權(quán)能的區(qū)別對待，《土地管理法》對農(nóng)村土地的收益性功能和流轉(zhuǎn)權(quán)能進行了嚴格的限制，導致農(nóng)村土地價值被嚴重低估，農(nóng)民的土地權(quán)利被嚴重侵害。但是，國家一旦決定征收這些土地，地方政府通過征收的方式將其農(nóng)村產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)為國有產(chǎn)權(quán)的土地，即使土地的利用方式并沒有發(fā)生變化，可是土地價值卻不可同日而語。從土地實現(xiàn)價值來看，補償給農(nóng)民的土地價值和國家征收后出讓給用地方的價格相差超過幾十倍甚至上百倍[5]。農(nóng)民并沒有得到土地增值收益部分公平合理的分配，反而因此成為了“無產(chǎn)”的失地農(nóng)民，并且隨著土地價值的增加越快，農(nóng)民的相對剝削感就越為強烈，可能引發(fā)的社會沖突隱患越突出。當然，對于這部分土地增值收益如何分配應(yīng)該被深入討論，既不能由農(nóng)民完全獲取，也不該由政府全部取得[6]，而現(xiàn)行的《土地管理法》所規(guī)定的征收方式作為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的惟一方式，也就從法律層面確認了國家壟斷土地一級市場的地位和捕獲土地收益的權(quán)利。

農(nóng)民失去賴以生存的土地，卻無法合理地從土地增值收益當中得到補償，勢必形成阻礙土地征收的反對力量。國家為了保障農(nóng)民的權(quán)利，在2008年的《土地管理法》修改中實際已經(jīng)明確了農(nóng)民集體組織作為土地所有者的權(quán)利，也要求地方政府在征收土地中必須給予合理的補償，這項規(guī)定的確在一定程度上保障了農(nóng)民獲取土地增值收益的權(quán)利。然而，這種修改治標不治本，隨著土地價格的不斷上漲，農(nóng)民對于土地的補償要求也不斷升高，矛盾沖突又變得劇烈起來。產(chǎn)權(quán)意識增高的農(nóng)民認為，他們作為土地的所有者，不僅擁有土地的使用權(quán)能，還應(yīng)該被賦予土地的收益權(quán)能[7]，農(nóng)村集體土地并不必然需要通過國家征收的手段才能完全實現(xiàn)土地的使用價值，農(nóng)民集體所擁有的土地應(yīng)該可以直接進入市場享受和國有土地同樣的產(chǎn)權(quán)功能和價值。在此背景下，大量城中村的農(nóng)民修建商品住宅樓進行出租或售賣，形成城市小產(chǎn)權(quán)房市場。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，村集體私下與企業(yè)簽訂土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，希望通過直接入市來獲取土地增值收益，這顯然是《土地管理法》所明令禁止的，但這種現(xiàn)象卻廣泛存在，不僅擾亂了合法的土地交易市場，使監(jiān)管出現(xiàn)了漏洞，同時大量違反事實的存在使得法律的權(quán)威性受到極大的破壞[8]。

2? 《土地管理法》修改的驅(qū)動因素

為了彌補現(xiàn)行《土地管理法》存在的不足，適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，《土地管理法》的修改勢在必行。從2017年《土地管理法修正案征求意見稿》來看，對于上述存在的問題都有針對性的回應(yīng)，通過增修和刪減相應(yīng)的法條對現(xiàn)行《土地管理法》進行了修改。此次修正案主要是在以下三方面因素驅(qū)動下推進的。

2.1? 適應(yīng)經(jīng)濟改革和社會發(fā)展的變化

法律的有效實施必須建立在與之相對應(yīng)的社會發(fā)展環(huán)境中，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是處于轉(zhuǎn)型期間的中國，法律制度的與時俱進是必然的，也是必要的。在過去20年里，土地作為經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，成為推動中國經(jīng)濟奇跡的驅(qū)動力，地方政府通過低價征收農(nóng)民土地，然后高價賣給房地產(chǎn)商，進行房地產(chǎn)交易，獲取巨大的級差收益，并且同時以極低的價格出讓給工礦企業(yè)，招商引資，促進工業(yè)快速發(fā)展，政府以土地作為融資工具，獲取大量城市建設(shè)需要的貸款，推進快速的城市化建設(shè)[9]。隨著中國經(jīng)濟增速放緩成為新常態(tài)，工業(yè)用地的需求數(shù)量逐漸減少，地方大量工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)閑置，意味著土地作為經(jīng)濟杠桿的功能正在減弱，同時，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識提升使得土地征收難度加大，征收成本上升，政府出讓收益下降，地方政府土地債務(wù)壓力增大，地方財政風險增加。因此，依靠壟斷土地級差收益獲取地方財政的方法已經(jīng)不再是可以持續(xù)的發(fā)展模式，交易成本的增加使得政府必須改變現(xiàn)有的法律制度來獲取新的利益增長點。

除此之外，中國農(nóng)村經(jīng)濟和社會的結(jié)構(gòu)性變化也要求《土地管理法》必須作出更改。長久以來中國社會的小農(nóng)經(jīng)濟模式使得農(nóng)民處于自給自足的生活狀態(tài)，生活穩(wěn)定是農(nóng)民所追求的狀態(tài)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)差異的增大，農(nóng)民不滿足于低收入的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，希望進城獲取更高的收入，因此出現(xiàn)了大規(guī)模進城務(wù)工潮[10]，并且進城務(wù)工的人數(shù)逐漸增多，進城務(wù)工的人員也由成年男子為主變成舉家進城務(wù)工，大量的農(nóng)民出外務(wù)工造成農(nóng)村土地大量被閑置，其中既包括農(nóng)用地也包括宅基地[11]。對于農(nóng)用地部分，政府實施三權(quán)分置，很好地解決了農(nóng)民外出打工后的承包地閑置問題，也促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，但宅基地問題仍然存在，大量農(nóng)村住房閑置，土地利用率極低，造成了土地資源的嚴重浪費，這種現(xiàn)象在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)十分普遍，因而有必要通過盤活農(nóng)村土地資源來振興農(nóng)村。

2.2? 應(yīng)對農(nóng)民自下而上自發(fā)改革的規(guī)范性約束

制度變遷的方式通常有兩種，一種是自上而下的國家主導的強制性制度變遷，另一種是自下而上的人民自發(fā)的誘致性制度變遷。在中國的土地制度改革中，農(nóng)民自下而上的改革對推動國家法律層面的正式改革起到了關(guān)鍵性的作用。中國土地制度中城鄉(xiāng)二元化的差異性規(guī)定使得農(nóng)村土地的使用權(quán)能和收益權(quán)能被嚴格限制，伴隨著城市化的發(fā)展，城市土地的稀缺性所導致的建設(shè)用地供不應(yīng)求使得價格低廉的農(nóng)村土地成為小型企業(yè)的目標，特別在一些區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的農(nóng)村，私下土地出租流轉(zhuǎn)十分普遍。農(nóng)民在利益的驅(qū)動下，通過與企業(yè)個人簽訂轉(zhuǎn)讓合同的形式，突破現(xiàn)有法律的規(guī)定，將法律所禁止流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)使用的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出去，獲取收益，且地方政府默許這種行為，久而久之使這種突破現(xiàn)有法律的農(nóng)村土地市場經(jīng)濟行為成為一種非正式制度，在農(nóng)村地區(qū)廣泛存在[12]。

然而，這種非正式制度由于缺乏法律的許可，流轉(zhuǎn)過程中存在許多問題。這種土地流轉(zhuǎn)存在著潛在可能的法律糾紛，土地流轉(zhuǎn)交易雙方都存在著較大的風險。對企業(yè)而言，在沒有法律保障的前提下，貿(mào)然投資于集體土地之上，一旦土地流轉(zhuǎn)合同宣布無效，企業(yè)不僅前期投資作廢，還可能承擔相應(yīng)的法律責任。對于農(nóng)民而言，一是由于缺乏足夠的市場經(jīng)驗，在完全沒有法律的保障下，可能受到欺騙，因此導致利益受到損害;二是集體土地流轉(zhuǎn)的非法性也決定了其價格必然遠低于通過征收方式所獲得的國有土地使用權(quán)的價格，這樣即使流轉(zhuǎn)成功，土地發(fā)展權(quán)的收益也必然大大降低;三是集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)之后，只能在一定程度上實現(xiàn)其部分土地發(fā)展權(quán)，即可以在農(nóng)村土地上從事第二、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，抵押、貸款、融資等土地權(quán)利實際上無法實現(xiàn)[13]，因為國家法律不認可其流轉(zhuǎn)合法性的同時，也否定了其他土地權(quán)利取得的可能性，這也就實際上削弱了土地發(fā)展權(quán)本身的價值。顯然，在缺乏法律保障前提下的農(nóng)民自下而上的改革嘗試中，雖然部分農(nóng)民因此獲得了一定的經(jīng)濟利益回報，但從長遠來看，存在的種種問題對農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)不利。因此，為了更好地保障農(nóng)民的權(quán)利，《土地管理法》的適時修改十分必要。

2.3? 試錯性改革的經(jīng)驗總結(jié)

理論需要經(jīng)過實踐的檢驗，從而推動科學進步和知識增長。在長期以來的土地制度改革實踐當中，試點先行是法律修改的前置程序。黨的十八大在立足中國基本國情和發(fā)展階段的前提下，圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向制度改革目標，要求以夯實農(nóng)村集體土地權(quán)能為基礎(chǔ)，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，以維護農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。通過試點地區(qū)政策制度的改革創(chuàng)新，完善農(nóng)村土地制度，為推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實踐經(jīng)驗。2015年，國土資源部經(jīng)中央批準后，由國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，允許全國33個試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款，并且認真總結(jié)試點實踐經(jīng)驗，及時提出制定和修改相關(guān)法律法規(guī)、政策的建議，加快相關(guān)法律法規(guī)的修改完善。

其中，所暫停執(zhí)行的相關(guān)法律條款主要包括《物權(quán)法》第一百八十四條，《擔保法》第三十七條“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”，《城市房地產(chǎn)管理法》第九條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，《土地管理法》第四十三條、第四十四條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”、第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等。除此之外，還有《土地管理法》第四十七條關(guān)于土地征收補償?shù)囊?guī)定和第六十二條關(guān)于宅基地使用的規(guī)定。從被暫停執(zhí)行的法律條款可以看出，此次改革的重點是關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地制度的改革，廢除了對于集體建設(shè)用地市場準入許可的相關(guān)規(guī)定，暫停執(zhí)行法律所禁止農(nóng)村土地入市的條款和限定農(nóng)村土地使用用途的條文，用試點的方式嘗試讓農(nóng)村土地以非國家征收的方式進入土地流通一級市場，參與土地交易，盤活現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源，對宅基地的使用權(quán)能進行了擴展，允許在試點區(qū)域內(nèi)進行抵押、出租、流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)其所有的使用權(quán)能。希望通過試錯性改革的方式，將試點地區(qū)的改革經(jīng)驗進行總結(jié)和完善，以點帶面地將這些經(jīng)驗以立法的方式推廣到全國，完成一次土地制度改革的創(chuàng)新。

顯然，在2017年修訂征求意見稿中，起草者針對試點地區(qū)的經(jīng)驗進行了系統(tǒng)性、科學性的總結(jié)。按照改革目標的側(cè)重點，試點地區(qū)被劃分為3個部分，即集體建設(shè)用地入市、宅基地改革和土地征收改革。這次征求意見稿根據(jù)試點地區(qū)獲取的經(jīng)驗，在法律起草中進行了回應(yīng)。第一，打破了集體建設(shè)用地入市的法律障礙，為統(tǒng)一城市建設(shè)用地市場的建立做好了準備。此次征求意見稿中增加的第六十三條“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押”。這使農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同價同權(quán)，打破了長久以來城鄉(xiāng)土地二元制度的制約，促進城鄉(xiāng)發(fā)展差異的改善，保障農(nóng)民土地權(quán)利的實現(xiàn)，促進農(nóng)民收入水平的提高，改善長期以來土地制度單向支持城市化，剪刀差模式下的中國城鄉(xiāng)發(fā)展模式。因此，該條修改被認為是最大的亮點。第二，給農(nóng)村宅基地制度留下改革的空間，征求意見稿第二十六條第四款規(guī)定了“國家鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，雖然在退出宅基地的規(guī)定中明確了宅基地流轉(zhuǎn)的限制性條件，即“騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用”。但是也應(yīng)該看到，此次征求意見稿試圖在保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)利和滿足農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)權(quán)利之間找到平衡點。要明確盤活農(nóng)村宅基地是實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利，提高土地利用效率，促進農(nóng)村振興和農(nóng)民收入提高的必要手段，同時政府也必須保護農(nóng)民的居住權(quán)利，避免城市人口大量進入農(nóng)村買地建房，侵害農(nóng)民居住的基本權(quán)利。所以在征求意見稿中雖然進行了一定的修改，但還是在權(quán)衡考慮下作了很大的保留。第三，對土地征用條款進行了修改，在征地的條件審批、征地程序和被征地農(nóng)民權(quán)利保障方面有了更詳細的規(guī)定，修改后的第四十六條明確要求在申請征收土地前必須進行公示和聽取農(nóng)民意見，而不是現(xiàn)行法律規(guī)定下批準后才進行公示，公示制度的前置更有利于保護農(nóng)民的權(quán)利，同時對于征地程序也有了更為規(guī)范的規(guī)定，如測算安置費用、保障資金到位、開展風險評估等。除此之外，實踐中征收土地補償?shù)臉藴?、模式和利益分配的比例都可能是引發(fā)征地沖突的關(guān)鍵性因素[14]，因此，吸取了改革試點的經(jīng)驗后，針對土地增值收益的部分，此次修正案征求意見稿第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。新增第四十八條則對土地征收補償?shù)淖畹蜆藴蕜澏思t線，這也是充分保障農(nóng)民土地征收補償?shù)谋匾侄巍Ｐ略龅谒氖艞l對被征收農(nóng)民的住房居住權(quán)進行了保障，規(guī)定“征收宅基地和地上房屋，應(yīng)當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平合理補償，保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)”。

總體而言，此次征求意見稿是在系統(tǒng)、科學總結(jié)了試點地區(qū)的經(jīng)驗后展開的，具有很強的實踐性和可操作性，保障農(nóng)民最基本權(quán)利的同時，也增加了土地的收益性權(quán)能，為下一階段建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場做好了制度準備。

3? 《土地管理法》修改的建議

第一，立法宗旨的明確。從歷次《土地管理法》的修改情況來看，明確的立法目的是法律實施效果的關(guān)鍵。1988年的修改是適應(yīng)憲法的修改，也是對社會發(fā)展的反應(yīng)。土地作為市場經(jīng)濟發(fā)展最重要的資源，必須充分盤活，使其作為最基本的驅(qū)動力推進市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，從國有土地開了一道口子，使國有土地能夠在二級市場進行自由流動，成就了中國20年的經(jīng)濟快速發(fā)展。1998年的全面修改是在全世界都在關(guān)注中國糧食安全和耕地保護的背景下發(fā)生的，人口的持續(xù)增長和耕地面積的不斷減少使中央政府意識到中國可能存在著巨大的糧食安全風險，因此中央政府明確了耕地保護這一基本國策，在1998年的全面修改中大力加強了耕地保護的條款，1998年的《土地管理法》也被人廣泛稱之為耕地保護法。2004年的修改法從修改條文來看，是希望保障農(nóng)民的土地權(quán)利，但卻并沒有很清晰地將立法原意進行表達，只是適應(yīng)憲法條文的修改，增加了對失地農(nóng)民進行補償，從此后的發(fā)展來看，雖然起到了一定的作用，但顯然還是遠遠不夠，并沒有從根本上對農(nóng)民的權(quán)利進行有效保障。所以，立法宗旨應(yīng)在本輪《土地管理法》修改中加以明確，建議在第一條修改中明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標，作為打破城鄉(xiāng)二元土地制度的突破口。長久以來的土地二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)村發(fā)展起到了極大的阻礙作用，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，農(nóng)村的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也嚴重滯后于社會的發(fā)展，十九大以來，中央政府提出了深化農(nóng)村制度改革和振興鄉(xiāng)村的口號，因此在此次修改法中明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場十分必要。

第二，區(qū)域差異性下的地方自主權(quán)。中國幅員遼闊，地區(qū)差異性十分明顯，東南部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快速，基礎(chǔ)設(shè)施好，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，而西南、西北和中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，公共基礎(chǔ)設(shè)施仍在不斷完善中，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也相對較低。因此，在《土地管理法》的修訂過程中，必須充分考慮地區(qū)之間的差異性，賦予地方政府更大的自主權(quán)，在保障土地資源的有效利用、耕地數(shù)量不變、農(nóng)民權(quán)利不受損的前提下，根據(jù)地方發(fā)展的差異性針對性地制定具體制度，比如應(yīng)該授權(quán)地方政府在土地增值收益的分配比例上制定相應(yīng)的規(guī)定，明確各主體在土地征收補償中的分配比例，上級主管部門行使審批權(quán)力，以確保農(nóng)民權(quán)利不受侵害;在征地審批過程中，發(fā)達地區(qū)土地供不應(yīng)求，欠發(fā)達地區(qū)供過于求，如果給予同樣的審核標準，必然使得經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到抑制，而欠發(fā)達地區(qū)土地粗放濫用，資源浪費，所以必須在立法中體現(xiàn)地方差異性和地方自主性。

第三，與其他法律、制度的銜接性問題。此次征求意見稿體現(xiàn)了對農(nóng)村土地制度的深層次的改革，試圖改變農(nóng)村土地禁止非農(nóng)使用這一重大原則性規(guī)定，即在集體建設(shè)用地入市、宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)、宅基地有條件退出流轉(zhuǎn)等方面有了重大突破。但長久以來，中國現(xiàn)有的各部門法框架下，農(nóng)村土地就是用于農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，從橫向上來看，這必然會產(chǎn)生和其他部門法銜接不暢的問題。全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)在試點地區(qū)對相關(guān)法律進行了暫停執(zhí)行，但是《土地管理法》面向的范圍是全國所有地區(qū)，因此如何協(xié)調(diào)各個部門法，使之完整而體系化地展現(xiàn)土地制度改革的成果，是《土地管理法》最終確定中應(yīng)該高度關(guān)注的問題。除此之外，農(nóng)村土地作為資本一旦進入市場，必然面臨作為資本在金融市場的運作，現(xiàn)有的金融制度是完全將農(nóng)村土地置于體系之外的，農(nóng)村土地的資本屬性并沒有得到法律的確認，會導致土地無法進行資本融資，抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)等權(quán)能都無法得到認可。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市不能僅僅是一紙空文，而應(yīng)該更好地協(xié)調(diào)融入整個國家的制度、體系。

4? 結(jié)語

此次《土地管理法》的修改是在時隔15年后的一次重大修改，社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了重大變化，農(nóng)村土地制度的規(guī)定已經(jīng)嚴重滯后于社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的剪刀模式下的城鄉(xiāng)土地二元化給城市帶來快速發(fā)展的同時卻加速了農(nóng)村的衰落。隨著新時代的到來，鄉(xiāng)村振興成為了改善“三農(nóng)”問題的重要抓手，保護農(nóng)民權(quán)利、增加農(nóng)民收入成為了分享改革紅利的重要目標，土地作為農(nóng)村發(fā)展最重要的載體，必然需要發(fā)揮其強大的推動力。在此背景下，《土地管理法》作為最重要的土地制度基本法，必須順應(yīng)時代的發(fā)展、改革的目標和實踐的需求，并成為推動鄉(xiāng)村振興的強大動力和堅強保障。

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