倫旭峰　王志強(qiáng)

摘要：通過分析青島市PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)狀，挖掘PPP模式推廣過程中存在的問題，深入分析問題成因，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為青島市從政府層面推進(jìn)PPP模式的應(yīng)用，提出具有一定現(xiàn)實(shí)意義的對策建議。

Abstract： By analyzing the current situation of the application of PPP mode in Qingdao， digging out the existing problems in the process of the promotion of PPP mode， deeply analyzing the causes of the problems， drawing on the advanced experience at home and abroad， this paper puts forward some practical countermeasures and suggestions for Qingdao to promote the application of PPP mode from the government level.

關(guān)鍵詞：PPP模式;公共產(chǎn)品;應(yīng)對策略

Key words： PPP Model;public goods;coping strategies

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0062-03

0? 引言

隨著城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率每年都在飛速增長。2018年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)59.58%，2019年這一數(shù)字正在進(jìn)一步增加。而青島作為沿海重要的中心城市，目前的城鎮(zhèn)化率更是高達(dá)73.67%。我國目前仍處于社會主義初級階段，基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療、旅游業(yè)等具有社會公益性的項(xiàng)目覆蓋率不高、數(shù)量不夠。在這樣的背景之下，就需要青島市政府投入大量資金進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè);同時(shí)，城鎮(zhèn)化率的增加同樣擴(kuò)大了青島市民對于公共項(xiàng)目數(shù)量以及質(zhì)量的需求。政府和社會資本都具有其特定的屬性，政府追求的是人民大眾的根本利益，致力于以低成本獲得高質(zhì)量，而社會資本追求的則大部分是其自身利益，致力于項(xiàng)目可獲得的利潤?；谶@一特點(diǎn)，使得社會資本缺少參與公共項(xiàng)目建設(shè)的積極性。由此可見，若以傳統(tǒng)方式進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)，則其建設(shè)和運(yùn)營的全過程資金大多都只能由政府來承擔(dān)。一方面，公共項(xiàng)目所需資金巨大，但是政府資金大多數(shù)都來自土地、稅收等財(cái)政收入，其資金來源有限。資金需求的巨大加上財(cái)政來源的有限，若一直按照傳統(tǒng)的融資方式建設(shè)公共項(xiàng)目，必定使得地方政府負(fù)債累累，加大財(cái)政的負(fù)擔(dān)。另一方面，如果政府將公共項(xiàng)目全權(quán)托付給社會資本，雖然能夠減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但也可能會損害社會公眾的利益。通過權(quán)衡政府、私人、社會公眾三者的關(guān)系，可知PPP不僅可以減輕政府負(fù)債，加快公共項(xiàng)目的建設(shè)，提高公共項(xiàng)目的質(zhì)量，也能實(shí)現(xiàn)企業(yè)追求利益的目標(biāo)，是公共項(xiàng)目融資的一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

PPP是政府公共部門與社會資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)的一種項(xiàng)目融資模式。PPP是指社會資本通過競爭的方式，利用自己在財(cái)務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、管理能力等方面的優(yōu)勢獲得與政府合作的機(jī)會，雙方按照平等誠信自愿協(xié)商的原則訂立項(xiàng)目合同，政府按照社會資本提供的公共服務(wù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會評價(jià)等結(jié)果向社會資本支付對價(jià)的融資方式。

1? 青島市PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 山東省PPP項(xiàng)目發(fā)展?fàn)顩r

2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，關(guān)閉了地方融資平臺為政府融資后門的同時(shí)，打開了PPP項(xiàng)目融資的前門，地方政府開始大規(guī)模推廣PPP，至今已有5年了。PPP適應(yīng)了地方政府的需要，我國僅用二年多時(shí)間就成為全球規(guī)模最大的PPP市場，并在2017年10月份達(dá)到頂峰。山東作為我國東部沿海的經(jīng)濟(jì)、文化、人口大省，一直是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的省份之一。經(jīng)過近5年的發(fā)展，山東省PPP項(xiàng)目的多項(xiàng)指標(biāo)均在全國領(lǐng)先。第一，2014年以來，山東省PPP項(xiàng)目的累計(jì)入庫數(shù)量遙遙領(lǐng)先。截止2019年6月30日，山東省累計(jì)入庫項(xiàng)目為764件，排名全國第一，與排名第二至第五的河南省、四川省、貴州省、廣東省合計(jì)占總項(xiàng)目數(shù)的33.4%。累計(jì)投資額為8282億元，排名全國第6。第二，2019年上半年凈增加落地?cái)?shù)為49件，名列全國第9;上半年凈增加落地投資額為478億元，名列全國第10;截止2019年6月30日，累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)為500件，名列全國第1。第三，2019年上半年，凈增加開工項(xiàng)目數(shù)為89件，名列全國第5;凈增加開工項(xiàng)目投資額為1875億元，名列全國第2;截止2019年6月30日，開工項(xiàng)目數(shù)占落地項(xiàng)目比為75.7%，名列全國第3;開工項(xiàng)目于總投資額為4119億元，名列全國第2。2019年上半年全國范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目行業(yè)分布前五位是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、林業(yè);截止2019年6月，全國范圍內(nèi)行業(yè)分布前五位是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游。經(jīng)過近5年的發(fā)展，目前山東省的PPP項(xiàng)目涵蓋19個(gè)一級行業(yè)，從圖1可以看到，2019年上半年行業(yè)分布排名前三位的是市政工程、交通運(yùn)輸與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計(jì)占全部項(xiàng)目的66.3%。

1.2 青島市PPP項(xiàng)目發(fā)展?fàn)顩r

展望青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，至2020年常住人口將達(dá)到1100萬，城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%。隨著農(nóng)村人口將城市的不斷轉(zhuǎn)移，對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人口就業(yè)等都提出了更高的要求，隨之而來的是更大規(guī)模的資金需求。隨著青島市城市建設(shè)步伐的不斷加快，僅靠財(cái)政支出根本無法解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與資金供給的突出矛盾。青島市地鐵規(guī)劃中，到2020年線網(wǎng)全長約470.4km，由11條軌道交通線路組成。而遠(yuǎn)景規(guī)劃中，青島市納入規(guī)劃建設(shè)的地鐵路線就達(dá)16條之多，總規(guī)模為807公里。這些項(xiàng)目僅靠政府根本無法全部順利實(shí)施，需引入社會資本才能完成。

從青島市PPP項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目情況表看，從2014年9月至2019年6月底，青島市入庫項(xiàng)目共計(jì)80件，合計(jì)投資額為2255億元。從占比上看，入庫項(xiàng)目數(shù)量占山東省入庫總數(shù)量的10.47%，投資總額占山東省投資總額的27.23%，無論從入庫數(shù)量還是投資總額上看，在山東省PPP項(xiàng)目的占比都較大，投資總額甚至占比超過全省項(xiàng)目投資總額的1/4還多。從涵蓋的范圍來看，主要覆蓋市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等12個(gè)領(lǐng)域。其中，市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育3個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目較多，分別為38件、7件、6件，投資額分別為1724億元、66億元、63億元。實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會資本方正式簽約項(xiàng)目48件，落地率（即簽約項(xiàng)目與管理庫項(xiàng)目比值）67.6%，略高于全省平均水平61.5%，高于全國平均水平54.2%。

截至2018年底，全市新入庫項(xiàng)目28件，投資額364億元。其中，儲備庫項(xiàng)目1件，投資額3億元;管理庫項(xiàng)目27件，投資額361億元。2018年我市申報(bào)項(xiàng)目全部通過財(cái)政部PPP中心審核，審核通過率100%。從青島市PPP項(xiàng)目退庫項(xiàng)目情況表看，截至2019年6月底，全市申請退庫項(xiàng)目13件，投資額71億元。其中，儲備庫項(xiàng)目10件，占比78.92%，投資額46億元，占比64.79%;管理庫項(xiàng)目3件，占比21.08，%投資額25億元，占比35.21%。退庫項(xiàng)目均于項(xiàng)目庫清理整改期間清退，儲備庫項(xiàng)目主要由于政策規(guī)劃等原因，實(shí)施機(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式退庫;管理庫項(xiàng)目主要由于項(xiàng)目投資額和核心邊界發(fā)生變化退庫。

2? 青島市PPP融資模式的發(fā)展特點(diǎn)

2.1 青島市PPP融資模式的發(fā)展優(yōu)勢

2.1.1 管理庫項(xiàng)目數(shù)量大幅增加? 從2014年9月至2018年年底，青島市納入管理庫項(xiàng)目71件，占項(xiàng)目總數(shù)的88.75%，同比增加27.21%;投資額2195億元，占青島市項(xiàng)目投資額的97.34%，同比增加6.90%。分階段看，準(zhǔn)備階段項(xiàng)目10件，投資額187億元;采購階段項(xiàng)目13件，投資額313億元;執(zhí)行階段項(xiàng)目48件，投資額1694億元。

2.1.2 市政工程類項(xiàng)目繼續(xù)領(lǐng)先? 從2014年9月至2018年年底，青島市PPP項(xiàng)目已覆蓋市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等12個(gè)領(lǐng)域。其中，市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育3個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目較多，分別為38件、7件、6件，投資額分別為1724億元、66億元、63億元。

2.1.3 項(xiàng)目實(shí)施有序推進(jìn)? 從2014年9月至2018年年底，青島市48個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入落地執(zhí)行階段，同比增加10件，項(xiàng)目落地率67.6%，已落地項(xiàng)目投資額1694億元，同比增加115億元。

2.2 青島市PPP融資模式應(yīng)用中存在的問題

2.2.1 民營資本參與率較低? 從2014年9月至2018年年底，青島市48件已落地項(xiàng)目中主要社會資本方為國有或國有控股性質(zhì)的項(xiàng)目19件，投資額1437億元;民營或民營控股性質(zhì)的項(xiàng)目5件，投資額14億元;其他性質(zhì)的項(xiàng)目24件，投資額243億元。青島市全市項(xiàng)目民營資本參與率（民營或民營控股作為主要社會資本方項(xiàng)目與落地項(xiàng)目的比值）10.4%，與山東省平均水平46.4%存在較大差距。

2.2.2 可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目較多? 從2014年9月至2018年年底，管理庫項(xiàng)目中使用者付費(fèi)項(xiàng)目2件，投資額7億元;可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目55件，投資額2074億元;政府付費(fèi)項(xiàng)目14件，投資額114億元。

2.2.3 項(xiàng)目區(qū)域發(fā)展不均衡? 從2014年9月至2018年年底，青島市西海岸新區(qū)、青島市本級、平度市管理庫項(xiàng)目數(shù)量列前三位，分別為23件，15件，12件，合計(jì)占全市管理庫項(xiàng)目總數(shù)的70.4%;青島市本級、西海岸新區(qū)、平度市管理庫項(xiàng)目投資額列前三位，分別為1504億元、198億元、132億元，合計(jì)占全市管理庫項(xiàng)目總投資額的83.6%。從落地項(xiàng)目數(shù)量看，西海岸新區(qū)、平度市、市本級落地項(xiàng)目數(shù)量列前三位，分別為15件、11件、10件;市本級、西海岸新區(qū)、平度市落地項(xiàng)目投資額列前三位，分別為1257億元、131億元、120億元。

3? 青島市PPP融資模式發(fā)展對策

3.1 嚴(yán)格履行PPP相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理

對于項(xiàng)目前期工作，夯實(shí)基礎(chǔ)。遵循國家有關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真開展項(xiàng)目立項(xiàng)、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序。在采購環(huán)節(jié)，對于項(xiàng)目的實(shí)施方案和采購相關(guān)資料文件，加強(qiáng)審核;而對于來源單一的項(xiàng)目采購，嚴(yán)格按照政府采購的相關(guān)法律條例實(shí)施。對于項(xiàng)目簽約主體進(jìn)行嚴(yán)格審核，杜絕在項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。對于項(xiàng)目合同的內(nèi)容，進(jìn)行嚴(yán)格的審核，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配。同時(shí)對于項(xiàng)目的實(shí)施中監(jiān)管要嚴(yán)格進(jìn)行，在項(xiàng)目開始后，要密切監(jiān)督項(xiàng)目公司的設(shè)立，督促融資盡快到位，嚴(yán)格禁止以債務(wù)性資金抵補(bǔ)項(xiàng)目資本金。密切關(guān)注中長期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算安排的落實(shí)，強(qiáng)化項(xiàng)目績效考核，提升激勵(lì)約束效果，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給。

3.2 加大政策保障力度，拓寬金融支持渠道

在保證青島市政府政策上支持的同時(shí)，讓政企合作支持基金的股權(quán)投資引導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來，鼓勵(lì)各區(qū)設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?，倡導(dǎo)引領(lǐng)金融機(jī)構(gòu)加大對PPP項(xiàng)目的投、融資支持。在符合當(dāng)前監(jiān)管政策的前提下，鼓勵(lì)青島市各金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新PPP金融服務(wù)。在能夠產(chǎn)生可預(yù)期現(xiàn)金流的前提下，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目通過債券發(fā)行和資產(chǎn)證券化等金融市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)各家保險(xiǎn)公司的資金，靈活運(yùn)用多種方式參與項(xiàng)目，依據(jù)市場化原則，開發(fā)適合PPP項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

3.3 依托“互聯(lián)網(wǎng)+PPP”，強(qiáng)化信息公開制度

認(rèn)真落實(shí)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號）有關(guān)要求，在PPP項(xiàng)目的實(shí)施中，對于在立項(xiàng)、采購、實(shí)施與融資環(huán)節(jié)，都要及時(shí)進(jìn)行信息的披露，保證政策信息透明。依托“互聯(lián)網(wǎng)+PPP”，營造良好的社會輿論氛圍。同時(shí)通過多種新聞媒介形式，面向社會進(jìn)行多層次、立體化、多維度的信息宣講。在大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的背景下，與社會公眾保持信息暢通。讓社會各界進(jìn)行關(guān)注與監(jiān)督，在信息透明與充分市場化的前提下，促進(jìn)市場環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，目的是通過信息公開，公眾監(jiān)督來達(dá)到提高PPP項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.4 提升民間資本參與度，充分發(fā)揮項(xiàng)目合作效應(yīng)

針對目前青島市PPP項(xiàng)目實(shí)施中，存在的民間資本參與度不高的情況，采取多種方式鼓勵(lì)民間資本參與到項(xiàng)目中。首先，繼續(xù)深化“放管服”改革，提升政府服務(wù)水平，凈化政商關(guān)系，打破政府的供給壟斷。其次，對于項(xiàng)目實(shí)施中各環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度加大，消弭對民間資本的差別條件，減少對民間參與的制約，拓寬民間資本參與各項(xiàng)投資項(xiàng)目的領(lǐng)域。再次，為民間資本參與到投資項(xiàng)目中，提供必要的支持與政策引導(dǎo)，提升民間資本參與的成功比率。

3.5 設(shè)立優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域，形成全市聯(lián)動效應(yīng)

據(jù)2019年6月底公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，青島市PPP項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目數(shù)量的區(qū)域排名前三位分別是青島市西海岸新區(qū)、青島市本級、平度市，從項(xiàng)目數(shù)量占比來看，合計(jì)占全市管理庫項(xiàng)目總數(shù)的70.4%;從投資額占比來看，合計(jì)占全市管理庫項(xiàng)目總投資額的83.6%，存在著明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡。因此，青島市應(yīng)對于具有優(yōu)勢發(fā)展的區(qū)域，例如青島市西海岸新區(qū)，形成標(biāo)桿效應(yīng)，對于已經(jīng)開展的PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成標(biāo)桿典型，發(fā)揮帶動效應(yīng)。在充分利用國家政策的基礎(chǔ)上，形成全市PPP項(xiàng)目推廣應(yīng)用的聯(lián)動效應(yīng)。

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