陳秋金，許 持，劉華清，郭 楠

(華僑大學(xué) 審計處，福建 廈門 361021)

0 引 言

隨著高校招生規(guī)模不斷擴大，學(xué)校學(xué)生人數(shù)大幅增加，國家對高校的投入也在不斷增加，高校也增加了政府對教學(xué)和研究設(shè)備的采購?fù)度?。為此，高校?yīng)建立一套切實可行的內(nèi)部控制制度，確保政府采購工作的高效、有序開展，并通過制定相關(guān)規(guī)章制度，有效控制高校政府采購業(yè)務(wù)實施中存在的風(fēng)險點，動態(tài)管理和監(jiān)督政府采購活動的全過程[1]。

1 政府采購內(nèi)部控制問題分析

(1)采購管理制度不夠健全。完善的規(guī)章制度是政府采購順利發(fā)展的必要保障，由于《政府采購法》屬于基本法，只在總體原則上做出規(guī)定，缺乏具體執(zhí)行細則，針對現(xiàn)行高校政府采購活動具體業(yè)務(wù)流程尚缺乏詳細規(guī)定。目前政府采購預(yù)算制度與政府的實際采購不相符，且采購項目一般具有采購計劃分散、資金來源廣、設(shè)備技術(shù)參數(shù)復(fù)雜、采購時效性強等特點。這就難以準(zhǔn)確制定年度預(yù)算和采購計劃，也難以滿足政府采購預(yù)算規(guī)劃要求，使政府采購監(jiān)管難以有效實施預(yù)算監(jiān)督。

(2)內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善。高校的工作重點是教學(xué)和科研，因此高校普遍存在政府采購中資源不足、機構(gòu)不健全、職責(zé)范圍不明確以及人員編制不足等問題，造成政策執(zhí)行效果受到影響。同時高校普遍缺乏對內(nèi)部控制環(huán)境的風(fēng)險評估，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不到30%的高校建立了內(nèi)部控制風(fēng)險評估機制，即使超過一半的高校建立相應(yīng)的機制，執(zhí)行效果也不達預(yù)期[2]。

(3)政府采購范圍的定義不清。高校政府采購的內(nèi)容比較特殊，除了需要采購常規(guī)的通用性設(shè)備外，還需針對不同學(xué)科不同專業(yè)采購專業(yè)化或定制化的設(shè)備。目前，高校政府采購的基本方式主要是集中采購與分散采購相結(jié)合，但在具體項目中很難區(qū)分必須由政府機構(gòu)采購和學(xué)校自身直接采購之差別，進而導(dǎo)致高校政府采購的定義和范圍含糊不清。

(4)內(nèi)部控制監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機制較為欠缺。高校監(jiān)督部門如審計、財務(wù)、紀(jì)檢一般來說根據(jù)相關(guān)規(guī)定履行政府采購活動全過程的監(jiān)督，并通過各部門之間相互配合，履行好各自的職責(zé)并起到相互監(jiān)督的效果。但實際上由于各部門往往各自為政，缺乏集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮，經(jīng)常會出現(xiàn)問題相互推諉現(xiàn)象[3]。此外，由于監(jiān)督部門缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督機制和科學(xué)的監(jiān)督方法，監(jiān)管人員往往只作為現(xiàn)場監(jiān)管人員參與。這使得無法了解采購項目的原因和結(jié)果，從而導(dǎo)致影響監(jiān)督實際效果。

(5)采購風(fēng)險和采購價格的控制機制缺乏。高校開展采購項目之前，需要對項目的可行性和必要性進行論證，因缺乏系統(tǒng)性、專業(yè)性的判斷，使可行性和必要性論證往往流于形式，更多的是為完成資金執(zhí)行進度而采購，或為了應(yīng)急而采購，導(dǎo)致采購相關(guān)信息缺乏公開透明，以及相關(guān)人員之間可能存在利益關(guān)系等都會造成政府采購業(yè)務(wù)中出現(xiàn)舞弊行為[4]。

2 完善政府采購的審計監(jiān)督措施

2.1 建立健全內(nèi)部政府采購制度

高校首先應(yīng)加強政府采購相關(guān)內(nèi)部管理制度的制訂與完善，按照最新的政府采購法律法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容去及時調(diào)整高校內(nèi)部管理制度。① 完善高校政府采購的預(yù)算管理制度。通過完善制度，加強政府采購的計劃管理和預(yù)算管理，從而提高政府采購的工作質(zhì)量，確保學(xué)校教學(xué)，研究和其他工作的順利進行[5]；② 改進高校政府采購的制度。由于高校政府采購購買量大，項目多，專業(yè)性強等特點，一般來說擁有比一般政府采購更多的采購自主權(quán)，因此針對高校的政府采購行為更應(yīng)從制度上加以規(guī)范，通過建立健全相關(guān)采購制度，從源頭上保障高校的整體利益[6]。

2.2 營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

高校應(yīng)認識到政府采購的重要性，各級領(lǐng)導(dǎo)、使用單位及有關(guān)職能部門應(yīng)提升政府采購的意識和水平，營造一個良好政府采購氛圍。同時高校使用單位及有關(guān)職能部門應(yīng)加強對政府采購法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，貫徹執(zhí)行最新的政府采購制度。并注重吸收具有政治意識、專業(yè)能力強及熟悉經(jīng)濟合同和法律相關(guān)知識的專業(yè)人才加入到采購團隊[7]，打造一支高素質(zhì)高業(yè)務(wù)水平的管理隊伍。

2.3 嚴格審查政府采購的合法合規(guī)

高校資金存在多種來源，不同來源的資金有著不同的管理方式，其用于政府采購時就具備了一定的差異，從而造成高校政府采購之間的較大差異[8]。作為高校應(yīng)明確不同資金來源政府采購的使用范圍以及采購的形式，并明確采用集中采購或是分散采購的資金限額等。審計等監(jiān)督部門應(yīng)對公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價等采購方式的程序進行重點審查，具體包括審查采購的形式和方法；審查采購部門是否有超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)采購以規(guī)避政府采購監(jiān)管的行為；審查采購方式的選擇是否符合規(guī)定；審查采用非公開招標(biāo)方式特別是單一來源方式的原因是否必要及充分；審查專家的選擇、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的確定等是否科學(xué)合理。

2.4 在政府采購過程中建立內(nèi)部監(jiān)督組織體系

高校應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，成立政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)采購工作。其中采購管理部門主要負責(zé)組織項目的采購驗收等各個環(huán)節(jié)；同時采購領(lǐng)導(dǎo)小組中要求財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門參與，明確各部門的監(jiān)督職能和權(quán)限，建立貫穿于整個政府采購過程的監(jiān)督制度和長效機制[9]。在事前監(jiān)督中，重點包括采購項目資金的可用性，采購計劃的實施以及采購項目的法律地位。在事中監(jiān)督中，重點包括招標(biāo)文件是否具有專屬內(nèi)容、投標(biāo)單位的資質(zhì)情況、評審專家選取過程、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法科學(xué)性、開標(biāo)和評標(biāo)工作是否公平公正公開等[10]。在事后監(jiān)督時，重點通過現(xiàn)場驗收以及支付環(huán)節(jié)的審核確保政府采購內(nèi)容的準(zhǔn)確及時到位，符合采購預(yù)期。此外，還應(yīng)跟蹤政府采購預(yù)算和計劃的實施情況，對于未按時完成的采購項目，及時追查原因，檢查是否存在失職或違規(guī)行為。

2.5 建立健全采購風(fēng)險評估機制

在高校的采購活動中，應(yīng)建立相應(yīng)的采購風(fēng)險評估機制以應(yīng)對采購活動中可能遇到的風(fēng)險。通過每年一次的風(fēng)險評估機制重點評估和預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的可能性，并根據(jù)高校自身情況制定風(fēng)險的容忍水平和應(yīng)對策略。如果外部環(huán)境、政府采購活動或管理要求發(fā)生重大變化時，還應(yīng)重新評估風(fēng)險水平[11]。通過評估采購風(fēng)險，高校不僅可以判斷采購活動是否存在由于國家政策變化和體制改革等因素引起外部風(fēng)險；同時確保政府采購內(nèi)部風(fēng)險維持在較低水平。

3 大學(xué)政府采購開展審計監(jiān)督實踐

學(xué)校實驗室與設(shè)備管理處下設(shè)的物資采購中心負責(zé)政府采購工作的開展，審計處參與政府采購過程監(jiān)督。政府采購包括采購政策、采購程序、采購過程和采購管理;從對象上包括采購方、采購主管部門、政府采購中心、政府采購中介代理機構(gòu)和供應(yīng)商等;從形式上包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購和單一來源采購。因此，審計監(jiān)督一般采取全面審計和突出重點相結(jié)合的方式，既要從總體上把握，對政府采購所涉及的方面進行全面審計，又要突出重點。

3.1 建立健全政府采購相關(guān)制度

通過審計監(jiān)督倒逼學(xué)校建立健全政府采購相關(guān)制度。目前學(xué)校制定了“華僑大學(xué)物資采購管理辦法”和“華僑大學(xué)物資采購實施細則”等文件，并結(jié)合審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題及建議。根據(jù)文件規(guī)定學(xué)校實驗室與設(shè)備管理處負責(zé)初審采購計劃；負責(zé)合同的起草、報批、簽訂、執(zhí)行與監(jiān)督等；對所購物資在質(zhì)保期內(nèi)的狀態(tài)和效果的檢查，為使用單位提供售后服務(wù)及處理違約索賠[12]。同時學(xué)校建立了采購信息網(wǎng)絡(luò)功能，完善了供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫，評審專家數(shù)據(jù)庫等，并保存了相關(guān)的采購檔案。

3.2 加強政府采購流程內(nèi)部控制

審計監(jiān)督過程中充分發(fā)揮審計的專業(yè)性，將內(nèi)部控制制度測評和實質(zhì)性審計相結(jié)合，加強政府采購流程的內(nèi)部控制。由于政府采購審計涉及面廣、專業(yè)性強、政策性強，通過政策法規(guī)學(xué)習(xí)，開展審前調(diào)查，重點對政府采購主要政策、財務(wù)會計內(nèi)部控制制度、政府采購預(yù)算計劃資金撥付環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度、政府采購組織實施環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度、政府采購管理信息系統(tǒng)內(nèi)部控制制度、政府采購監(jiān)督管理環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度等測試點進行調(diào)查、測試和評價，初步掌握政府采購內(nèi)部控制健全性和有效性方面的強點和弱點[13]。這樣，既可以針對內(nèi)部控制方面的薄弱環(huán)節(jié)提出改進建議，又可以進一步明確審計重點、步驟和方法，使實質(zhì)性審計更具有針對性。

3.3 優(yōu)化政府采購實質(zhì)性審計

政府采購實質(zhì)性審計一般分為項目事前審計、事中審計以及事后審計三個階段(見圖1)。通過分析不同階段審計項目的重點和難點，開展更具針對性的審計監(jiān)督，通過優(yōu)化政府采購的實質(zhì)性審計，從而達到進一步規(guī)范政府采購的目的。

圖1 政府采購審計監(jiān)督過程圖

(1)事前審計?？紤]到監(jiān)督人和采購人以及用戶之間的信息不對稱，作為監(jiān)督方不能僅通過招標(biāo)會現(xiàn)場的監(jiān)督有效地發(fā)現(xiàn)問題，只有通過事先審計，才能在招標(biāo)前及時糾正一些問題[14]。① 對政府采購計劃進行審計。在購買之前參與擬議的政府采購項目的可行性研究，并根據(jù)學(xué)校年初發(fā)布的預(yù)算，審查采購計劃是否已編入預(yù)算并執(zhí)行；② 是否有超范圍計劃和無計劃的采購活動，以及是否按照規(guī)定的程序提交額外的采購支出[15]；③ 審計政府采購方式，主要審查招標(biāo)方式是否符合規(guī)定，標(biāo)書中是否明確設(shè)備名稱、規(guī)格型號、數(shù)量單價、技術(shù)要求等，并對招標(biāo)程序和評標(biāo)程序的合規(guī)性進行審查；④ 對采購合同進行審計，審查合同合法性、合理性和完整性，目的是使合同條款完整，清晰，準(zhǔn)確，并確保合同的確立，有效和順利履行。避免因合同質(zhì)量指標(biāo)缺乏量化而導(dǎo)致的合同糾紛，以及確保資產(chǎn)安全的違規(guī)處罰的特殊性。

(2)事中審計。事中審計主要是在招投標(biāo)現(xiàn)場履行監(jiān)督職能，應(yīng)結(jié)合政府采購內(nèi)部控制目標(biāo)進行檢測，并圍繞關(guān)鍵控制點實施的重要性水平來分步執(zhí)行。審計中重點審查專家在評分時是否根據(jù)招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，且保持獨立，客觀，公正地態(tài)度；審查是否顯著偏離且違反了市場規(guī)律的投標(biāo)價格的合理性；審查推薦中標(biāo)人條件的符合性；審查中標(biāo)結(jié)果公開情況[16]。

(3)事后審計。應(yīng)重點審查大型儀器設(shè)備和重要材料的驗收工作，監(jiān)督人員必要時應(yīng)直接去現(xiàn)場參與驗收監(jiān)督，檢查驗收人員是否有按照正確程序和步驟進行驗收。對于貨物是否按合同期限到貨、是否建立質(zhì)量檢驗制度、是否建立材料數(shù)量和質(zhì)量的反饋系統(tǒng)、是否有驗收人及主管領(lǐng)導(dǎo)參與驗收簽字等也應(yīng)注意了解?？紤]到審計的專業(yè)性，學(xué)校要求政府采購儀器設(shè)備等在財務(wù)報銷前達到一定金額的需報送審計審核，主要審查采購項目的支付時間、金額、內(nèi)容和收款人是否與招標(biāo)文件和合同條款等一致，防止供應(yīng)商的分包和拆包等現(xiàn)象。

3.4 政府采購取得成效

經(jīng)過近年來相關(guān)部門的共同努力，學(xué)校政府采購工作已全面展開，審計監(jiān)督得到優(yōu)化，取得了明顯成效。① 采購流程及內(nèi)部控制制度比較完善。隨著“貨物與服務(wù)采購管理辦法”“物資采購實施細則”“儀器設(shè)備采購評審專家管理辦法”等文件的相繼出臺，采購流程得到進一步優(yōu)化，內(nèi)部控制得到完善，相關(guān)部門間的職責(zé)分工明確；② 采購規(guī)模不斷擴大。2016年至2018年采購預(yù)算年均2.02億元，通過招標(biāo)節(jié)約資金共計3950.99萬元，相比2013年至2015年年均采購預(yù)算提高65.57%，招標(biāo)節(jié)約率提高10.04%；③ 采購范圍不斷擴展。采購范圍從以物資設(shè)備采購為主的傳統(tǒng)模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔Y設(shè)備采購、工程維修采購、服務(wù)采購等多元化采購模式，如旅行社定點采購、培訓(xùn)服務(wù)采購等都已逐步納入采購范圍；④ 采購信息化建設(shè)不斷加強。利用信息化系統(tǒng)進行采購的操作及管理，除發(fā)布招標(biāo)信息、中標(biāo)信息等資訊外，對部門零星、小額的采購項目實行網(wǎng)上競價采購，提高采購工作效率。⑤ 培訓(xùn)宣傳及相關(guān)基礎(chǔ)工作不斷完善。學(xué)校及相關(guān)部門以修訂新的政府采購工作為契機，加強對一級采購單位及二級采購單位相關(guān)人員的培訓(xùn)宣傳工作，營造了良好的內(nèi)外部環(huán)境。同時對招標(biāo)室的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也得到學(xué)校支持，場地及現(xiàn)場錄像設(shè)備等必要設(shè)施也得到及時配備，政府采購基礎(chǔ)工作得到保障。

4 結(jié) 語

在當(dāng)前環(huán)境下，愈來愈多高校開始注重政府采購及資金投入的效益問題，通過對政府采購的全過程進行梳理和剖析，重點指出在高校政府采購中內(nèi)部控制的重要性，并提出內(nèi)部審計監(jiān)督在其中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，對建立和完善政府采購的內(nèi)部控制和審計監(jiān)督制度具有積極作用。我校為中央部屬高校，政府采購工作在管理制度及業(yè)務(wù)流程等方面比較成熟，審計部門通過對采購業(yè)務(wù)事前、事中和事后的全方位審計監(jiān)督，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新審計監(jiān)督方法，確?？茖W(xué)，高效，合理地使用采購資金。

由于政府采購內(nèi)部控制是一個聯(lián)系著高校內(nèi)部多個部門的整體機制，解決內(nèi)部控制中存在的問題不能靠某一單獨部門去完成，應(yīng)該分工協(xié)作去解決問題。隨著實踐不斷深入，還有一些有待完善和加強的地方?？傊S著我國經(jīng)濟、教育等各方面不斷發(fā)展，高校政府采購也面臨著各種風(fēng)險和問題，只有進一步完善內(nèi)部控制機制，加強審計監(jiān)督的實施，才能確保高校政府采購活動更加健康有效。