文/劉澤正，武漢大學經(jīng)濟與管理學院

目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.5%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有4 3%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。居住證是戶籍改革進程中的一項過渡性政策，相比原來的戶籍制度，居住證制度在打破社會二元結構，削弱因城鄉(xiāng)戶籍差異而產生的權利不公現(xiàn)象等方面有了長足的進步，李克強總理在政府工作報告中指出，居住證具有很高的含金量，要加快覆蓋未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，使他們依法享有居住地義務教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務。

1 完善居住證制度對于我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義

1.1 完善居住證制度可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，提升了人口城鎮(zhèn)化的質量。

基本公共服務是指由政府主導、旨在保障全體居民生存和發(fā)展基本需要的公共服務，享受基本公共服務是公民的基本權利。我國目前各地區(qū)的基本公共服務與戶籍掛鉤，導致城鎮(zhèn)中大量的流動人口特別是農民工雖然人在城鎮(zhèn)卻享受不了這些服務。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而這一核心的關鍵就是轉移人口市民化。辜勝阻（2014）認為沒有戶籍但有公共服務，也是市民化，因此，絕不能把戶籍看成是市民化最重要和唯一的標準。居住證制度是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展的重要手段。完善居住證制度可以實現(xiàn)轉移人口事實上的市民化，提升人口城鎮(zhèn)化的質量。

1.2 完善居住證制度能夠有效緩解大城市的壓力，提升中小城市的吸引力，推動人口城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

由于大城市的醫(yī)療、教育等資源豐富，就業(yè)機會多，社會保障體系健全，所以人口大量涌入，造成了人口膨脹、交通擁堵、資源緊張等“大城市病”癥狀。這種現(xiàn)象既不利于大城市的有序運行，也不利于均衡城鎮(zhèn)化的發(fā)展。完善居住證制度可以通過設定居住證的門檻和含金量，改善公共資源配置來吸引人口回流創(chuàng)業(yè)，促進產業(yè)人口“雙轉移”,有利于實現(xiàn)人口和產業(yè)在區(qū)域之間的均衡分布，既有助于緩解東部大城市人口過度膨脹以及產業(yè)過度集中地壓力，也有助于通過產業(yè)轉移和人口回流，在中西部地區(qū)建成更多的具有一定規(guī)模效應和集聚效應的中小城市，逐步形成功能互補、協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，有效緩解“大城市病”。

1.3 完善居住證制度可以解決農村人口流遷無序的問題，促進我國人口城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。

由于人口的不合理流遷，造成部分地區(qū)出現(xiàn)人才大量流失，勞動力短缺現(xiàn)象，每年的外出農民工中有近九成都是非舉家外出，造成部分農村出現(xiàn)“留守兒童”、“空巢老人”等現(xiàn)象，導致土地荒廢，既不利于農村經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于農民工子女的教育，這些現(xiàn)象對于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展造成了嚴重威脅。通過完善居住證制度，改革和創(chuàng)新相關配套制度，可以加強政府的宏觀調控能力，從而引導人口向國家戰(zhàn)略發(fā)展地區(qū)合理、有序流動，促進我國人口城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。

2 居住證制度實施過程中存在的問題

2.1 農業(yè)轉移人口市民化的成本分擔機制缺失，嚴重阻礙了農民工市民化和人口城鎮(zhèn)化的進程。

要通過居住證制度來實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋，達到農民工市民化的目標，需要經(jīng)濟支持來滿足進程中的公共成本和個人成本。據(jù)測算，我國東、中、西部城鎮(zhèn)農民工市民化的人均公共成本分別為17.2萬元、10.2萬元和10.4萬元，全國平均為12.9萬元。除公共成本外，還要考慮到農民工落戶時日常生活、社會保障、住房等個人成本，因此，政府和個人都面臨著巨大的經(jīng)濟壓力。由于政府的財政資源有限，農民工工資水平較低，而且目前我國轉移人口市民化中的成本分擔機制還處于缺失狀態(tài)，因此這些成本就成為了居住證制度促進人口城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的巨大阻礙。

2.2 大城市居住證的申領門檻較高，而中小城市又不具備足夠的吸引力，導致居住證制度沒有達到預期的效果。

提高大城市居住證的申領門檻，降低中小城市的居住證申領門檻，同時提升中小城市居住證所附帶的市民化待遇，這種方法看似可以吸引到更多的轉移人口從大城市向中小城市流動，但是“打鐵還需自身硬”，中小城市在沒有產業(yè)化支撐的情況下缺乏就業(yè)機會，即使完全開放了戶籍制度也不能吸引流動人口。大量農村轉移人口寧可選擇不持有居住證，繼續(xù)在大城市打工，也不愿意到產業(yè)薄弱的中小城市落戶。如果中小城市不提升自身產業(yè)水平，不加強基礎設施和公共服務的建設，讓這種狀況繼續(xù)下去的話，那么居住證制度在引導流動人口和推動人口城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展方面的實際效果會大打折扣。

2.3 居住證制度與戶籍制度的銜接不完善，居住證申領、落戶等門檻的設定很容易導致外來流動人口內部階層分化。

部分地區(qū)受到財政、資源等多方面的壓力，落戶指標有限，居住證持有人在當?shù)芈鋺舻臈l件比較苛刻，因此在持有居住證的階段停滯不前，還有些底層農民工達不到居住證的申領資格，這就造成了外來流動人口內部階層的分化。以前是城鄉(xiāng)差別，現(xiàn)在將市民區(qū)分出三種身份——戶籍人口、持居住證的人口，既無戶籍也不持居住證的人口，從待遇上看，亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。這種現(xiàn)象不僅沒有打破城鄉(xiāng)二元結構，反而在城市內部形成了三元結構，這與居住證的本意背道而馳。

3 關于完善居住證制度的對策建議

3.1 明確農民工市民化成本，建立市民化成本分擔機制和市場化的投融資機制。

在明確農民工市民化成本的基礎上，科學合理地建立政府、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔機制。中央政府要加大財政轉移支付力度，給予地方政府在提升公共服務能力方面的支持；地方政府要明確任務，承擔轉移人口市民化在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房以及基礎設施建設方面的公共成本；企業(yè)要依法為農民工繳納社會保險，并且實現(xiàn)農民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬的平等待遇；農民工個人也要積極參加技能培訓，承擔日常生活和培訓的費用，提升自身融入城市的能力；其他社會福利組織要承擔農民工法律維權和社會救助等方面的成本。通過各界共同努力，建立完善的農民工市民化成本分擔機制。還要有效結合政府和市場的能力，建立市場化的城鎮(zhèn)化投融資機制，積極引導民間資本參與城鎮(zhèn)化建設，分擔市民化成本，減輕政府的財政壓力。

3.2 建立科學的積分賦權協(xié)調機制，引導外來人口在大城市內部合理流動。

推動均衡城鎮(zhèn)化，發(fā)展中小城市，并不意味著要放棄大城市的發(fā)展，大城市在我國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮著輻射中心的作用。通過合理空間規(guī)劃和交通規(guī)劃、發(fā)展公共交通等，來解決交通擁堵問題；通過加強污染治理和生態(tài)建設等手段克服環(huán)境污染；通過大力使用“智慧城市”的先進技術和手段，提高城市的組織管理效率。大城市的居住證制度設計應當具有一定的門檻來限制人口過度膨脹，但由于大城市還有很大的發(fā)展空間，所以也不能一味的去增加居住證的門檻，這樣不但難以解決“大城市病”癥狀，反而會限制大城市的進一步發(fā)展。

3.3 完善居住證積分管理制度，避免外來流動人口內部分化。

降低居住證的申領門檻，只需滿足“合法穩(wěn)定就業(yè)，合法穩(wěn)定居住”即可申領，但是得到居住證不代表可以享受全部的社會福利，讓社會福利和落戶政策與積分掛鉤，在堅持“有差別、不歧視”的原則基礎上，以打破城市內部二元乃至三元結構為目的，逐步縮小居住證持有人與市民在待遇上的差距，并當積分滿后給予落戶政策，實現(xiàn)居住證與戶籍的無縫對接。在落戶方面，要體現(xiàn)效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，可以采取積分與搖號相結合的方式，為長期居住和穩(wěn)定就業(yè)的低收入、低學歷勞動者提供更多的落戶機會。

3.4 運用網(wǎng)絡和信息技術，加快建設全國統(tǒng)一的居住證信息管理系統(tǒng)。

人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展要與信息化相結合，運用網(wǎng)絡和信息技術，更加高效的進行城市管理。居住證制度作為管理城市流動人口的政策工具，要與信息技術相結合，加快建設覆蓋全國各個地區(qū)的統(tǒng)一的居住證信息管理系統(tǒng)。中央和各級政府可以通過這個平臺更加高效的監(jiān)測流動人口、掌握宏觀數(shù)據(jù)，更方便的為持有居住證的外來流動人口提供基本公共服務，節(jié)約了政府的管理成本，為以后建立起全國統(tǒng)一的居住證制度打下基礎。