曾翰超

從我國的長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中可以看出，推進(jìn)政校分開，管理分離的管辦事教育是對落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)和建立高效良好的治理體系，有著決定性的作用。黨的大召開以來，國家重點(diǎn)扶持高等教育，然而，在探索和實(shí)踐政府與學(xué)校分離、管理與管理分離、實(shí)施高校自治的過程中，仍然存在著許多亟待解決的問題。我們需要探索多種治理模式，有效解決這些問題。

一、當(dāng)今政府執(zhí)政下的高校管理現(xiàn)狀與問題

政府與大學(xué)的關(guān)系是否明確，關(guān)系到政府的職能、受教育權(quán)的劃分、大學(xué)的管理、學(xué)校質(zhì)量的提高等。但由于各國家政府及高校管理模式存在差異性，因此，很難對高校進(jìn)行明確的管理。但是，要解決由于缺乏明確性而造成的問題就更加困難了。如果國家要發(fā)展高等教育，高校必須充分配合，首先應(yīng)當(dāng)確定政府與大學(xué)之間的正確關(guān)系。從理論和實(shí)踐的角度看，高校與政府之間存在著法律關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、管理關(guān)系以及利益關(guān)系。

隨著國家發(fā)展，有關(guān)教育的法律法規(guī)出臺，例如，“教育法”和“高等教育法”等，使我國高校管理模式以及發(fā)展模式更加規(guī)范和合理。在管理上，國家政府和大學(xué)之間的內(nèi)部行政關(guān)系，地方大學(xué)受國家政府的管理和分配；然而，在處理辦學(xué)有關(guān)自主權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)范事宜時，大學(xué)作為合法獨(dú)立的存在，地方大學(xué)又不受國家政府的管理和分配。因此，國家政府和大學(xué)管理上存在著變動性的關(guān)系，而在后期的發(fā)展中，逐漸形成了一種利益與市場相結(jié)合的教育法律關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)教育和管理制度是以國家法律法規(guī)為基礎(chǔ)的管理制度，因此，權(quán)力如何下放和問責(zé)制是目前大學(xué)教育管理體系中存在的核心問題，也是急需解決的問題。

總之，由于政治學(xué)校不分裂和管理事務(wù)，中國政府一直是大學(xué)管理的領(lǐng)導(dǎo)者。政府強(qiáng)調(diào)了黨組織在政治中的政治核心作用，在經(jīng)濟(jì)上控制著大學(xué)的金融和學(xué)校生產(chǎn)，并且在法律上限于文本的含義。在依法和行政上學(xué)的基礎(chǔ)上，大學(xué)的行政執(zhí)行，業(yè)務(wù)的宏觀管理和大學(xué)生意的干預(yù)并存。

二、高校管理模式的可能選擇

政府和大學(xué)之間，政府應(yīng)采取何種管理措施來管理高校，使得學(xué)校和政府分離、管理制度分離等各方面問題進(jìn)行了深入探討和研究。因此，通過對于政府與高校管理制度關(guān)系的研究和調(diào)查，可通過新的公共管理理論的角度進(jìn)行深入思考和研究，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校和政府分離、管理制度分離等各方面問題的解決，推動高校合理管理模式的進(jìn)行。

新公共管理視角下的基本管理模式：

從公共事業(yè)管理的實(shí)踐在公用事業(yè)管理中，應(yīng)具體分析如何選擇模式。但是，新的公共管理理論的出臺和執(zhí)行，使得在管理模式中引入了競爭機(jī)制，采取市場化、分權(quán)化、民營化等多種管理方式，各種競爭機(jī)制在發(fā)展過程中都充分發(fā)揮了其作用。從綜合因素來看，各種管理和相關(guān)的機(jī)制都有其優(yōu)勢和必然，按照黨中央和國務(wù)院提出的有關(guān)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見中明確指出，高等學(xué)校作為從事公益事業(yè)的事業(yè)單位，有職責(zé)和義務(wù)承擔(dān)是按職責(zé)、任務(wù)、服務(wù)對象、資源配置方式等相關(guān)義務(wù)。高等教育的公共服務(wù)可以分為兩類，一類是公共福利，一部分是由市場分配的。因此，根據(jù)新公共管理理論的相關(guān)觀點(diǎn)和公共服務(wù)管理的基本模式，政府也可以全面選擇一些合理的高校管理模式，例如，例如在政府服務(wù)的模式下，傳統(tǒng)公立高等教育，可由政府負(fù)責(zé)，由政府或高校生產(chǎn)，其成本支付方式可考慮由政負(fù)責(zé)；當(dāng)處于政府出售的模式，以私人企業(yè)提供培訓(xùn)為例，其承辦單位是私人企業(yè)，由政府或高校生產(chǎn)成本和支付，則由私人企業(yè)承擔(dān)；當(dāng)處于政府購買模式時，以國家培訓(xùn)項目為例，可由政府安排，高校生產(chǎn)，其成本由政府承擔(dān)；當(dāng)處于政府間協(xié)議模式下，以部門聯(lián)合辦學(xué)為例相關(guān)部門可負(fù)責(zé)安排另一部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)，為前者的部門負(fù)責(zé)承擔(dān)成本；或在建立中介模式下，以國家撥款委員會為例，可由政府中介主持安排，由高校生產(chǎn)，由政府負(fù)責(zé)承擔(dān)成本；或者在契約管理模式下，以簽訂合同為例，由政府安排，高校生產(chǎn)，政府承擔(dān)成本；或者在特許經(jīng)營的模式下，以原有獨(dú)立的學(xué)院為例，政府安排私營企業(yè)和學(xué)校負(fù)責(zé)生產(chǎn)成本，消費(fèi)者擔(dān)當(dāng)；或在補(bǔ)助模式下，以民辦高校學(xué)生補(bǔ)助為例，政府和消費(fèi)者安排，民辦高校生產(chǎn)，消費(fèi)者負(fù)責(zé)支付成本等多種運(yùn)行模式。

三、基于契約的高校管理模式分析

從世界范圍上看，國家和政府，高校之間都建立了伙伴式的關(guān)系，也就是說政府和高校之間的合同管理模式，在法律法規(guī)的允許之下，政府和高校都能支持一方互相有相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任來平衡兩者關(guān)系，高校作為高等質(zhì)量的輸出方，有能力和義務(wù)為社會和國家輸出人才，而政府也有相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，對高校進(jìn)行管理，兩者關(guān)系類似于產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)者之間的關(guān)系，通常情況下，國家政府不直接參與行政指導(dǎo)或相關(guān)的行為來管理高校，與高校簽訂相關(guān)合約來約束和管理高校，高校應(yīng)當(dāng)具有一定的獨(dú)立性和自主性，來負(fù)責(zé)遵從和落實(shí)有關(guān)協(xié)議的內(nèi)容，使得高校能夠有序承辦，為社會和國家輸出綜合性高水平人才，以確保國家安穩(wěn)，社會和諧。

（一）契約的簽訂和生效

在政府和高校之間簽訂了相關(guān)的合約時政府和高校之間就已經(jīng)成立了一種新型的契約和責(zé)任關(guān)系，這種關(guān)系使得政府能夠從宏觀角度引導(dǎo)高校并支持高校有效運(yùn)行和開辦，除了政府和高校簽訂的相關(guān)合同是行政合同之外，在民事合同上，政府和高校之間簽訂的協(xié)議，即有相關(guān)的確定行政官員的性質(zhì)，又具有契約約定性。一般情況下，政府和大學(xué)都會按照簽訂的協(xié)議進(jìn)行一定的規(guī)范管理和制度實(shí)施，例如大學(xué)會制定有關(guān)自身發(fā)展的發(fā)展計劃，其中包括明確的發(fā)展目標(biāo)相關(guān)的活動計劃，以及項目建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容，而對于政府而言，政府也有相關(guān)的章程和發(fā)展的計劃，政府可以制定高效的發(fā)展計劃，其目的是使得高校和政府達(dá)到雙方共贏，雙方在職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利上保持一致，最后寄雙方在簽訂協(xié)議后能夠保證財政和物力的均衡高效應(yīng)該在合同允許的范圍之內(nèi)開辦自己的學(xué)校進(jìn)行相關(guān)的考核和績效質(zhì)量的高效發(fā)展的要求，也是政府指導(dǎo)的依據(jù)。

（二）問責(zé)制度的內(nèi)涵和意義

問責(zé)制度是政府和高校之間簽訂協(xié)約之后的延伸，如果沒有問責(zé)制，簽訂的協(xié)約也將成為空談。因此，在高校中實(shí)施問責(zé)制是對其相關(guān)合同的報告、解釋、證明和回答，使得高校教育有序地進(jìn)行國家政府對于高校發(fā)展的考核和監(jiān)督。同時，問責(zé)制度也是高校在履行職責(zé)提升辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效率的有效證明。在問責(zé)制度中，具體的表現(xiàn)為問責(zé)的權(quán)利職責(zé)和義務(wù)、主體、對象、以及問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容，具體表現(xiàn)在以下幾個方面，權(quán)力職責(zé)和義務(wù)體現(xiàn)在政府和高校簽訂的協(xié)約中，雙方都有權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，例如高校有責(zé)任和義務(wù)為國家和社會培養(yǎng)，綜合性高水平的人才國家政府則有責(zé)任和義務(wù)，保證高效運(yùn)行，保證國家的安全和強(qiáng)健。同時，在權(quán)力職責(zé)和義務(wù)中，政府和學(xué)校也應(yīng)當(dāng)明確，自身應(yīng)當(dāng)承載的比重。問責(zé)的主體和對象指的是由誰負(fù)責(zé)，有誰管理，確保社會穩(wěn)定和有序進(jìn)行，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府是問責(zé)制的主體，而大學(xué)則是問責(zé)制的對象，在具體情況下需要根據(jù)合同的簽訂內(nèi)容來做具體的評估和考量。

小結(jié)：

綜上所述，文章中從當(dāng)今的政府執(zhí)政的情況下，高效管理的現(xiàn)狀及相關(guān)問題，并提出在新公共管理視角下，為了促進(jìn)正向分開、管辦分離切實(shí)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，政府服務(wù)和管理的方式進(jìn)行契約制的模式對高校進(jìn)行管理，契約制的合同簽訂是有效推動學(xué)校發(fā)展和政府管理的合理方法。從公共產(chǎn)品理論的角度來看，我國的高校作為標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品而言，可選取相關(guān)的契約管理條例，建立相關(guān)的中介，媒體以及董事會制度，政府補(bǔ)助，憑單制，購買模式來促進(jìn)高效管理模式的進(jìn)一步深化，即政府和大學(xué)之間建立的友好的伙伴關(guān)系簽訂了相關(guān)的合約事宜，合作伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，合作伙伴關(guān)系為條件，來簽訂相關(guān)的協(xié)議，以確保績效分配座位問責(zé)內(nèi)容的處理方式提升高校的辦學(xué)質(zhì)量。