(武漢輕工大學(xué) 湖北 武漢 430040)

利用國(guó)際金融組織貸款是中國(guó)改革開放后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和組成部分,對(duì)于中國(guó)交通業(yè)而言,國(guó)際金融組織貸款已逐漸成為中國(guó)交通業(yè)引進(jìn)外資的主要來(lái)源和渠道之一,并且對(duì)中國(guó)交通的快速發(fā)展和進(jìn)步有著巨大的影響和貢獻(xiàn)。本研究從國(guó)際金融組織立場(chǎng)出發(fā),概括中國(guó)利用國(guó)際金融組織進(jìn)行貸款的具體情況,對(duì)交通類項(xiàng)目利用世界銀行、亞洲銀行貸款情況進(jìn)行詳細(xì)介紹,了解國(guó)際金融組織績(jī)效管理內(nèi)容,探討交通類貸款項(xiàng)目的評(píng)價(jià)模式、項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)和問題,及其對(duì)策。

一、中國(guó)利用國(guó)際金融組織貸款情況

自1981年截止至2018年12月31日,中國(guó)利用國(guó)際金融組織包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、歐洲投資銀行、新開發(fā)銀行、歐佩克基金、北歐投資銀行)貸款累計(jì)承諾額1,058.09億美元,累計(jì)提款額826.74億美元,累計(jì)歸還貸款本金475.16億美元,債務(wù)余額(已提取未歸還貸款額)351.58億美元。我國(guó)外資貸款主要來(lái)源于世界銀行和亞洲銀行,貸款項(xiàng)目691個(gè),占總貸款項(xiàng)目的65%,貸款承諾額為99085百萬(wàn)美元,占總承諾額的94%。貸款用于支持我國(guó)1069個(gè)項(xiàng)目,涉及大氣污染防治、節(jié)能環(huán)保、應(yīng)對(duì)氣候變化、農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村扶貧、交通、城建、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域,積極促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

具體情況見下表:

表1 貸款情況一覽表

續(xù)表

二、交通項(xiàng)目利用國(guó)際金融組織貸款情況

自1984年至2018年12月31日,國(guó)際金融組織貸款為中國(guó)交通事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn),其中世界銀行和亞洲開發(fā)銀行(以下簡(jiǎn)稱"世行"、"亞行")是中國(guó)外資的主要支柱，外資貸款資金中有94%都是來(lái)自于世行和亞行。世行對(duì)我國(guó)交通項(xiàng)目貸款總額為26733.71百萬(wàn)美元、貸款數(shù)量為171個(gè);亞行貸款總額為17939百萬(wàn)美元,貸款數(shù)量為101個(gè)。并且從貸款額度看,年度數(shù)額起伏不定,差異較大；貸款數(shù)量多,年度分布差異大。

三、國(guó)際金融組織貸款績(jī)效管理相關(guān)理論

(一)評(píng)價(jià)目的和使用隨著國(guó)際金融組織貸款規(guī)模的增大和項(xiàng)目的增多,為了解貸款項(xiàng)目實(shí)施的整體情況,國(guó)際財(cái)金司等政府部門在不斷完善其績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系,財(cái)政部于2013年3月發(fā)布實(shí)施了《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。其主要實(shí)施目的是為了推進(jìn)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目科學(xué)化、規(guī)范化管理,提高對(duì)貸款項(xiàng)目資金管理使用效益。該辦法的使用者主要包括各級(jí)財(cái)政部門及其他政府部門中負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)管理的人員、各級(jí)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目管理辦公室管理人員、參與國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)人員、咨詢專家及其他相關(guān)人員。

(二)評(píng)價(jià)原則與過程評(píng)價(jià)原則有四條：1.依法組織實(shí)施,科學(xué)規(guī)范；2.客觀公正,公開透明；3.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理；4.目標(biāo)導(dǎo)向,各方參與。在評(píng)價(jià)過程中，首先成立評(píng)價(jià)小組,評(píng)價(jià)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分了解、做好充足的前期評(píng)價(jià)準(zhǔn)備,然后根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)方案,收集證據(jù),對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)級(jí),撰寫評(píng)價(jià)報(bào)告,由管理部門對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開應(yīng)用。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)模式的分析

(一)多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

目前國(guó)際金融組織貸款評(píng)價(jià)指標(biāo)框架有四個(gè)維度,對(duì)項(xiàng)目的中期及完工后均可進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。一級(jí)指標(biāo)從相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性四個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)綜合的評(píng)價(jià),根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)置二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)等進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(二)評(píng)價(jià)方式的多樣性

在評(píng)價(jià)的過程中,可以結(jié)合多種方式對(duì)證據(jù)進(jìn)行分析和收集,從而使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀真實(shí)。第一種是案卷研究,評(píng)價(jià)人員從現(xiàn)有文檔資料中收集和尋找證據(jù)的過程;第二種是面訪:對(duì)項(xiàng)目關(guān)鍵人物的訪談,如項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人、主要實(shí)施者等;第三種是座談會(huì):召集有代表性的受訪人和利益相關(guān)者進(jìn)行座談;第四種是問卷調(diào)查。正是多種評(píng)價(jià)方式齊頭并進(jìn),才能使交通類貸款項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)更科學(xué)、更客觀。

(三)注重評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

針對(duì)不同的項(xiàng)目,在實(shí)施評(píng)價(jià)之前,明確評(píng)價(jià)的主要預(yù)期使用者和用途。評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)不同主體進(jìn)行反饋,如委托人、政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、公眾及許多其他人士提供有關(guān)政策、計(jì)劃和項(xiàng)目的反饋。在此結(jié)果上獲取關(guān)鍵信息,判斷成敗;通過評(píng)價(jià)可以得到公共資金如何被使用的信息;也可以幫助管理人員和政策制定者了解原定目標(biāo)或修正目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否以及成敗因素。

五、交通項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問題

我國(guó)在交通項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中存在一系列問題。一、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng),未能按計(jì)劃如期開展。在交通項(xiàng)目方面,涉及面廣,地域多,國(guó)內(nèi)很多地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)并無(wú)此類經(jīng)驗(yàn),所以在進(jìn)行有關(guān)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)時(shí)就會(huì)存在大量問題,導(dǎo)致修改頻繁,批復(fù)來(lái)去來(lái)時(shí)間很長(zhǎng),特別是智能交通方面,后期由于智能產(chǎn)品技術(shù)更新?lián)Q代快,需向世行提供修改申請(qǐng),審批流程多,且審批較慢,進(jìn)而導(dǎo)致采購(gòu)較慢,工程起步也慢。二、實(shí)施主體存在的問題。國(guó)內(nèi)目前沒有針對(duì)國(guó)際金融組織項(xiàng)目的建設(shè)方面對(duì)實(shí)施主體人員進(jìn)行系統(tǒng)完善的培訓(xùn)輔助工作。所以對(duì)于實(shí)施主體方,存在機(jī)構(gòu)能力不足,實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不夠等問題。三、移民實(shí)施與安置中遺留問題。如部分土地補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)和村集體的部分土地基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償費(fèi)還未到位;移民拆遷實(shí)施的承辦機(jī)構(gòu)在相關(guān)資料的收集整理和存檔方面存在不同程度的有待完善之處,四、世行貸款資金提款報(bào)賬較慢,資金到位不夠及時(shí)。提款報(bào)賬制度需要進(jìn)一步完善,國(guó)際金融組織實(shí)行先建設(shè)后報(bào)賬的制度,其在實(shí)際操作過程中還需進(jìn)一步完善。

六、改善交通項(xiàng)目實(shí)施過程的對(duì)策

有如下對(duì)應(yīng)措施：一、加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)溝通,完善溝通機(jī)制。項(xiàng)目辦根據(jù)各個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況,針對(duì)本項(xiàng)目的順利實(shí)施制定出可行性比較高的管理方案；政府協(xié)同項(xiàng)目辦根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施需要制定一系列強(qiáng)制措施以推動(dòng)各部門之間的工作進(jìn)度；以該項(xiàng)目為紐帶,項(xiàng)目辦為橋梁,加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)作。二、學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和保障人員充足。

政府以及各相關(guān)部門應(yīng)該首先充分了解本項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)情況以及國(guó)際金融組織貸款相關(guān)條例,多組織項(xiàng)目相關(guān)實(shí)施人員對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的培訓(xùn),學(xué)習(xí)其他國(guó)家和地區(qū)在國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中的可取之處,聘請(qǐng)有豐富經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)等。三、加強(qiáng)移民安置的機(jī)構(gòu)能力與解決實(shí)施遺留問題。在移民安置機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面,政府各級(jí)移民實(shí)施機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合,明確各自的職責(zé)和任務(wù)；在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)移民機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際金融組織移民政策的理解,對(duì)項(xiàng)目土地征收及移民工作的正確認(rèn)識(shí)；使各級(jí)移民實(shí)施機(jī)構(gòu)能夠高度重視和充分熟悉國(guó)際金融組織移民政策要求及項(xiàng)目有關(guān)移民安置的要求；加強(qiáng)與世行相關(guān)專家的聯(lián)系與溝通,爭(zhēng)取他們?cè)跈C(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面的支持,如機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)、失地農(nóng)民的生計(jì)恢復(fù)培訓(xùn)等。四、充分掌握世行貸款規(guī)則,做好前期準(zhǔn)備工作。

充分認(rèn)識(shí)和掌握世行貸款程序和規(guī)則,做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目管理部門要更加重視對(duì)實(shí)施單位進(jìn)行世行貸款程序和規(guī)則培訓(xùn)。