陳天祥　鄭佳斯

〔摘要〕 近年來(lái)，通過(guò)合同外包的方式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)逐漸成為公共服務(wù)供給的一種重要模式。然而，不少研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)合同外包的運(yùn)作過(guò)程容易造成政府角色的迷失，在委托-代理、競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、合同契約、第三方評(píng)估和短服務(wù)周期等方面存在隱患。而廣東省的“雙百計(jì)劃”實(shí)踐，開(kāi)辟了一種新的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式，它介乎傳統(tǒng)的單位制和當(dāng)下的市場(chǎng)制之間，通過(guò)建立直接委托-代理關(guān)系、非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、事本主義、政府主導(dǎo)評(píng)估、中長(zhǎng)期服務(wù)周期等，有利于規(guī)避服務(wù)外包中的隱患，顯示著動(dòng)態(tài)發(fā)展的政社關(guān)系的新前景。實(shí)踐證明，行政的進(jìn)入并不一定會(huì)擠壓社會(huì)組織的自主性和專(zhuān)業(yè)性，相反，在一定程度上，行政的進(jìn)入反而是一種積極的保護(hù)。與此同時(shí)，技術(shù)理性和過(guò)度的市場(chǎng)化機(jī)制可能會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面影響，這需要引起我們的警惕。

〔關(guān)鍵詞〕 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，合同外包，“雙百計(jì)劃”，政社關(guān)系

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）06-0013-07

一、問(wèn)題的緣起

近年來(lái)，新公共管理理念深入人心，無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界，基本都達(dá)成一個(gè)共識(shí)，就是政府要改變以往大包大攬的習(xí)慣，將市場(chǎng)和社會(huì)能夠承接的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去。2012年11月，黨的十八大提出，要“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，要求通過(guò)政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，這意味著市場(chǎng)的力量進(jìn)一步被強(qiáng)化。此后，國(guó)務(wù)院及各省市出臺(tái)的“關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)”類(lèi)文件均提出，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)關(guān)鍵要解決好“買(mǎi)什么”“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”“向誰(shuí)買(mǎi)”“怎么買(mǎi)”和如何“買(mǎi)得值”等問(wèn)題。與此同時(shí)，自上而下不斷深化的“放、管、服”改革，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，深化了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作治理。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)。

在這種政策背景下，涌現(xiàn)了大量的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐，也使得大量的社會(huì)組織得以孕育產(chǎn)生，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域，自2006年全國(guó)開(kāi)始發(fā)展專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作以來(lái)，廣東作為全國(guó)先行先試地區(qū)，發(fā)展最快、規(guī)模最大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2007年到2018年，廣東全省累計(jì)投入社會(huì)工作購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)達(dá)76億元。其中，2017年全省民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)1406家，占全國(guó)總量的18.7%，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)為16億元，占全國(guó)社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)投入總量的1/3 ①。

隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的深入開(kāi)展，一個(gè)新的主題開(kāi)始引發(fā)人們的關(guān)注，就是政府如何購(gòu)買(mǎi)服務(wù)才能更加富有效率。因?yàn)?，政府?gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論依據(jù)在于其相比于傳統(tǒng)的政府單向管理更加具有效率。如果不能因此提高效率，政府或公眾對(duì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)不滿意，那么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合法性將備受質(zhì)疑。

總體而言，目前國(guó)內(nèi)有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的反思多停留于抽象的理論層面，抑或針對(duì)一般性公共服務(wù)外包如環(huán)衛(wèi)服務(wù)等領(lǐng)域，而鮮有針對(duì)社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的研究文獻(xiàn)。因此，我們將聚焦社會(huì)工作服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐，結(jié)合田野調(diào)查和實(shí)地觀察，探討當(dāng)前社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中存在的隱患，并以廣東省“雙百計(jì)劃”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討消除服務(wù)購(gòu)買(mǎi)隱患的意義。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的多重隱患

公共服務(wù)合同外包從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種項(xiàng)目制，它以市場(chǎng)機(jī)制為核心，在組織架構(gòu)上實(shí)行雙重委托-代理，在服務(wù)內(nèi)容上進(jìn)行合同契約式管理，在監(jiān)督評(píng)估上實(shí)行第三方評(píng)估，服務(wù)周期一般以短期為主。在實(shí)踐中，這種模式可能存在多重隱患。

（一）雙重委托-代理的風(fēng)險(xiǎn)。自利性普遍存在于組織當(dāng)中，即使是作為公共部門(mén)的政府組織，也天然存在著為組織生存和發(fā)展尋求更多有利條件的動(dòng)力 〔1 〕。盡管社會(huì)組織被定位為“非營(yíng)利性組織”，但這并不意味著其沒(méi)有追求利益最大化的動(dòng)機(jī)。訪談中，有人坦言，“現(xiàn)在很多都是打著公益的名號(hào)在賺錢(qián)”②。社會(huì)組織的自利動(dòng)機(jī)可能是多面向的，如爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資金、贏取政府的信任、擴(kuò)大組織業(yè)務(wù)范圍等等，動(dòng)機(jī)之下是選擇性服務(wù)、壓縮服務(wù)成本、熱衷短平快服務(wù)等組織行為，在一定程度上會(huì)對(duì)公共服務(wù)的公益性和公共性造成損害。公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的稀缺則為這些問(wèn)題的發(fā)生提供了更大的可能。有人一針見(jiàn)血地指出，十年來(lái)廣東大力進(jìn)行社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)提升財(cái)政資金使用效益和政府公共管理水平的初衷，反而是培育了一批以營(yíng)利為目的的公益組織“老板” 〔2 〕。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事與愿違的原因之一是雙重或多重委托-代理下信息不對(duì)稱(chēng)性和責(zé)任鏈條的失效。在已有的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中，政府一般通過(guò)招投標(biāo)的方式委托社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)提供，政府與社會(huì)組織形成委托-代理關(guān)系。這種委托-代理一般是多層級(jí)的，如廣州市的家庭綜合服務(wù)實(shí)踐形成民政局、街道辦和社工機(jī)構(gòu)之間的雙重委托-代理關(guān)系，不僅存在傳統(tǒng)委托-代理關(guān)系中的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，還存在中間委托與終端代理人之間的沖突、不對(duì)等的合作，以及中間代理人與終端代理人之間的“共謀” 〔3 〕。

（二）競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)下的“偽競(jìng)爭(zhēng)”和“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”。競(jìng)爭(zhēng)是效率的關(guān)鍵，是支持服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的主要依據(jù)之一。但在著名的《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》一書(shū)中，美國(guó)學(xué)者凱特爾（Donald F. Kettl ）將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)處方形象地描述為“競(jìng)爭(zhēng)面紗”，“競(jìng)爭(zhēng)處方許諾了諸多美妙的效果，因而顯得魅力無(wú)窮，但競(jìng)爭(zhēng)面紗背后的東西，我們只了解一小部分” 〔4 〕166。一是“偽競(jìng)爭(zhēng)”。良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)獲得成功的關(guān)鍵因素。但對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的最新研究表明，即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的美國(guó)，公共服務(wù)也不存在充分的競(jìng)爭(zhēng)，即便存在競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)隨著時(shí)間的流逝而消失，最后往往被少量可供選擇的承包商所壟斷，甚至?xí)?lái)政府對(duì)私營(yíng)承包商過(guò)度依賴的風(fēng)險(xiǎn) 〔5 〕。相比于西方國(guó)家來(lái)講，中國(guó)并未形成成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。近年來(lái)社會(huì)組織雖然發(fā)展迅速，但組織之間的規(guī)模和力量差距較大。在實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，有些競(jìng)標(biāo)實(shí)際上只是一個(gè)形式性的過(guò)程，代理方往往會(huì)提前介入。如果委托方對(duì)代理方感到“滿意”和“放心”，那么事先會(huì)與其達(dá)成合作共識(shí)，再由代理方通過(guò)找人“陪標(biāo)”等方式，讓招投標(biāo)過(guò)程顯得合規(guī)合法，這是雙方“心照不宣”的默契。而事實(shí)上，對(duì)于政府而言，提前對(duì)代理方的了解和熟知，也有利于減少信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)，避免合作中產(chǎn)生更大的不確定性。二是“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”導(dǎo)致公共性式微。較早開(kāi)展市場(chǎng)化改革的歐美國(guó)家實(shí)踐表明，伴隨著民營(yíng)化和市場(chǎng)化的推進(jìn)，企業(yè)會(huì)試圖與政府官員結(jié)成利益共同體，資本逐步入侵和俘獲權(quán)力，形成權(quán)力資本，并具有一定的路徑依賴風(fēng)險(xiǎn) 〔5 〕。長(zhǎng)此以往，政府的資源逐步被少數(shù)企業(yè)壟斷，進(jìn)一步導(dǎo)致強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”。在公共服務(wù)外包過(guò)程中，上述問(wèn)題同樣存在。隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的增多，競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈，巨頭壟斷、暗箱操作、回扣提成、違規(guī)陪標(biāo)、量身設(shè)標(biāo)等現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。調(diào)研中，對(duì)于行業(yè)內(nèi)存在的“潛規(guī)則”，部分機(jī)構(gòu)對(duì)這種現(xiàn)象習(xí)以為常，認(rèn)為“無(wú)傷大雅”，也有部分機(jī)構(gòu)為了生存，敢怒不敢言，抑或直接參與其中。如果任由這一現(xiàn)象蔓延，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)恐成權(quán)力尋租與腐敗的新災(zāi)區(qū) 〔2 〕。

（三）合同管理的信息不對(duì)稱(chēng)和過(guò)度標(biāo)準(zhǔn)化。阿爾欽和梯若爾對(duì)合同中的硬信息（Hard information）和軟信息（Soft information）作出了區(qū)分。前者指雖然需要一定的信息收集成本，但是很容易被當(dāng)事人識(shí)別;而后者一般不能被另一方當(dāng)事人識(shí)別，因此只能作為項(xiàng)目選擇和建議 〔6 〕。社會(huì)工作服務(wù)作為軟性公共服務(wù)，在執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上存在較大困難：一是難以進(jìn)行量化，無(wú)法在成本和價(jià)格上給出絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn);二是在數(shù)量和質(zhì)量上的標(biāo)準(zhǔn)難以平衡，容易引起投機(jī)行為;三是難以對(duì)多元的任務(wù)目標(biāo)擬定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行硬性約束。這就使合同的不完全性比經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)更為突出，易誘發(fā)社會(huì)組織在服務(wù)遞送中的投機(jī)策略，較為典型的是“案主奶油化”（client creaming），即社會(huì)組織基于自身的信息優(yōu)勢(shì)，會(huì)根據(jù)自身的偏好篩選服務(wù)成本低或容易見(jiàn)成效的案主，而非選擇最急需幫助的案主，以此放大服務(wù)成效，降低服務(wù)成本 〔7 〕。然而，政府出于“公平”的考量和自身科層運(yùn)行的效率，也受制于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的局限，很多時(shí)候會(huì)傾向于選擇標(biāo)準(zhǔn)化的合同管理方式，導(dǎo)致“一刀切”的狀況，以自上而下的“批發(fā)式”推動(dòng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。例如，在A市家庭綜合服務(wù)項(xiàng)目中，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按照一個(gè)街道200萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一撥款，無(wú)視不同街道的不同服務(wù)需求。每個(gè)街道的轄區(qū)面積、人口數(shù)量、人口密度和人口結(jié)構(gòu)等方面都不一樣，統(tǒng)一的資金安排對(duì)于一些街道而言游刃有余，而對(duì)于另外一些街道而言則可能是杯水車(chē)薪，從而影響服務(wù)提供的效果。更為嚴(yán)重的是，“一刀切”的制度設(shè)計(jì)會(huì)加劇評(píng)估的公平性問(wèn)題。以“社區(qū)知曉度”這一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為例，在街轄面積為54平方公里的南沙街和0.78平方公里的逢源街之間，根本不具有可比性，然而雙方卻面臨同樣的資金配比和考核標(biāo)準(zhǔn)，必然助長(zhǎng)“做假賬”等投機(jī)行為。

（四）第三方評(píng)估下的組織自利性。近年來(lái)，第三方評(píng)估在國(guó)家治理和社會(huì)服務(wù)供給中得到頻繁應(yīng)用，這種方式在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”的有效手段 〔8 〕34-51。然而，現(xiàn)實(shí)中第三方評(píng)估的結(jié)果并不盡如人意，出現(xiàn)一系列非預(yù)期后果。例如，有媒體就披露了第三方評(píng)估的亂象：自定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、隨意杜撰評(píng)價(jià)、惡意評(píng)價(jià) 〔9 〕，看似結(jié)果客觀的背后是巨大的商業(yè)利益。近年來(lái)學(xué)術(shù)界也逐漸指出，第三方評(píng)估存在內(nèi)卷化、社會(huì)認(rèn)可度低、公信力不足等問(wèn)題，造成第三方評(píng)估結(jié)果的客觀性被逐漸消解 〔10 〕。

我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是近年來(lái)才發(fā)展起來(lái)的治理實(shí)踐，第三方評(píng)估亦然，成熟的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，政府往往過(guò)于倚重少數(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，易使它們與被評(píng)估的社會(huì)組織之間存在利益鏈條，彼此之間形成一定程度的“合謀”，蒙蔽評(píng)估委托方，進(jìn)而產(chǎn)生新的委托-代理問(wèn)題，即政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的委托-代理困境，也將面臨更為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇難題。

（五）短服務(wù)周期下的專(zhuān)業(yè)性不足。社會(huì)服務(wù)對(duì)專(zhuān)業(yè)化的要求和需求的多樣性，決定了它是一個(gè)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的治理實(shí)踐。然而，政府向社會(huì)所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)一般有一個(gè)固定的周期，這會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織熱衷于從事見(jiàn)效快的項(xiàng)目，而不是扎根社區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期的耕耘，從而不利于機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的多數(shù)項(xiàng)目是每年招標(biāo)，一年一簽，只有少數(shù)項(xiàng)目是三年期限。除了服務(wù)成效以外，下一年的資金是否繼續(xù)、購(gòu)買(mǎi)方負(fù)責(zé)人是否調(diào)離等都會(huì)影響下一輪的招標(biāo)。對(duì)于三年作為一個(gè)完整服務(wù)項(xiàng)目的期限來(lái)說(shuō)，更換承接方是一種良性競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于其他需要長(zhǎng)期持續(xù)的項(xiàng)目而言，頻繁更換承接方和工作人員，就會(huì)使服務(wù)難以精細(xì)、持續(xù)和深入 〔2 〕。

以A市家綜項(xiàng)目為例，自2009年試點(diǎn)以來(lái)，政府無(wú)論是公開(kāi)招投標(biāo)還是第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估，都旨在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式，防止“一朝簽約、終身簽約”的現(xiàn)象，以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為有實(shí)力的社工機(jī)構(gòu)創(chuàng)造進(jìn)入的條件。然而，三年一周期也帶來(lái)了相應(yīng)的問(wèn)題，即機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)用性投資的意愿不高，導(dǎo)致專(zhuān)用性投資不足。中標(biāo)的機(jī)構(gòu)第一年熟悉工作，第二年提供服務(wù)，第三年就需要考慮是不是繼續(xù)承接服務(wù)。他們認(rèn)為，一旦新一輪招投標(biāo)失敗，那么前期投入的資源就相當(dāng)于“打水漂”了。而從購(gòu)買(mǎi)方的角度來(lái)說(shuō)，承接方的更替，既不利于服務(wù)的延續(xù)性和針對(duì)性，也會(huì)使街道重新投入大量精力與服務(wù)提供商進(jìn)行磨合，意味著政府在原合作組織上所進(jìn)行的各種投資和承諾，都會(huì)在瞬間由資產(chǎn)轉(zhuǎn)為負(fù)債，因而得不償失。

三、消除政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)隱患的實(shí)踐嘗試

那么，如何解決上述政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的難題？從市場(chǎng)化改革相對(duì)成熟的歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)失敗之后，主要做法之一就是回購(gòu)服務(wù)。對(duì)此，學(xué)界存在倒合同外包、逆向民營(yíng)化、逆向合同承包、逆向合同外包、逆民營(yíng)化和收回外包等表述。國(guó)內(nèi)也有部分學(xué)者開(kāi)始探討“回購(gòu)服務(wù)”，認(rèn)為相對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府或其他公共部門(mén)將公共服務(wù)的提供讓渡給私營(yíng)部門(mén)的過(guò)程而言，回購(gòu)服務(wù)則是公共服務(wù)提供由私營(yíng)部門(mén)返回到公共部門(mén)的過(guò)程，亦即政府收回民營(yíng)化服務(wù)的過(guò)程 〔5 〕。

在國(guó)內(nèi)部分公共服務(wù)供給實(shí)踐中，也出現(xiàn)了“逆向合同承包”或“回購(gòu)服務(wù)”的趨勢(shì)，包括回購(gòu)已經(jīng)出售的機(jī)構(gòu)、收回合同、另建公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等等 〔11 〕，較為典型的如環(huán)衛(wèi)服務(wù)的“逆向合同承包” 〔12 〕。新近的研究也注意到社會(huì)組織服務(wù)的“逆向替代”現(xiàn)象。楊寶等人的研究發(fā)現(xiàn)，政社合作出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象是政府通過(guò)“實(shí)踐參與”“專(zhuān)業(yè)認(rèn)證”等方式學(xué)習(xí)掌握專(zhuān)業(yè)技術(shù)，以此逐步取代社會(huì)組織的服務(wù)功能，并結(jié)束合作關(guān)系，規(guī)避社會(huì)組織的“政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)”和“連帶責(zé)任”等壓力 〔13 〕。在與此相關(guān)的研究中，部分學(xué)者對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式進(jìn)行了探討。其中，較有影響力的分類(lèi)認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主要有項(xiàng)目制、單位制和混合制，但是根據(jù)他們的界定，單位制并非傳統(tǒng)意義上由政府直接雇傭的模式，而是借助社工機(jī)構(gòu)的力量，實(shí)質(zhì)上也是一種借助社會(huì)力量的方式。因而，這三種模式在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的依然是借助市場(chǎng)和社會(huì)力量。

“回購(gòu)服務(wù)”和“逆向替代”是一種較為極端的方式。但如果服務(wù)需求很大，政府沒(méi)有足夠的人力物力進(jìn)行回購(gòu)服務(wù)，抑或服務(wù)需要一定的專(zhuān)業(yè)性，無(wú)法臨時(shí)聘用大量的可替代勞動(dòng)力，會(huì)使服務(wù)回購(gòu)無(wú)法進(jìn)行。在經(jīng)驗(yàn)觀察中，筆者發(fā)現(xiàn)一種處于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和回購(gòu)服務(wù)的中間地帶，即政府收回部分委托-代理的權(quán)限，具體事務(wù)依然委托給專(zhuān)業(yè)組織，但不同于以往的招投標(biāo)等市場(chǎng)化方式，政府的管理更多的是借助行政力量，廣東的“雙百計(jì)劃”就是一個(gè)典型的案例。為破解政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中存在的難題，廣東省民政廳以改革人才使用方式為突破口、以滿足民政對(duì)象需求為導(dǎo)向、以統(tǒng)籌整合資源為手段，自2016年10月開(kāi)始實(shí)施粵東西北“雙百鎮(zhèn)（街）社會(huì)工作服務(wù)五年計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙百計(jì)劃”或“雙百社工”），在粵東西北選取200個(gè)鎮(zhèn)（街）作為試點(diǎn)，設(shè)立社會(huì)工作服務(wù)站，由鎮(zhèn)（街）直接招聘940名社工充實(shí)鎮(zhèn)街社會(huì)服務(wù)力量，提升社會(huì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平 〔2 〕。對(duì)此，筆者通過(guò)以訪談和參與式觀察為主的調(diào)查方法與相關(guān)人員進(jìn)行直接接觸，獲取第一手資料，將其主要運(yùn)行機(jī)制提煉出來(lái)，并與廣泛實(shí)行的項(xiàng)目制進(jìn)行對(duì)照，形成如表1所示的分析框架。

（一）類(lèi)官辦制：建立直接委托-代理關(guān)系。有學(xué)者根據(jù)組織產(chǎn)生的過(guò)程、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、主要領(lǐng)導(dǎo)的身份和領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生四個(gè)維度，將中國(guó)的社會(huì)組織分為官辦、半官半民、民辦、外部輸入四種類(lèi)型 〔14 〕。在組織架構(gòu)設(shè)置上，“雙百計(jì)劃”打破了市場(chǎng)化的委托-代理關(guān)系，是一種類(lèi)官辦制的組織設(shè)置方式，在形式上接近“內(nèi)生依附關(guān)系”。內(nèi)生依附關(guān)系是指政府部門(mén)主導(dǎo)成立自己管轄下的社會(huì)組織，并通過(guò)為其提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源而建立的依附與被依附關(guān)系。已有研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)生依附關(guān)系一般具有這樣幾個(gè)特征：一是在組織的產(chǎn)生上一般源自于政府“自上而下”的推動(dòng);二是政府一般采取類(lèi)科層制的方式對(duì)其進(jìn)行管理;三是除了承擔(dān)一定的社會(huì)組織職能，這些組織還要經(jīng)常承擔(dān)政府的延伸性行政職能;四是組織在資源和項(xiàng)目等方面高度依賴于政府的撥款或項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)，自我造血能力較差 〔15 〕。

但與傳統(tǒng)的官辦社會(huì)組織有所不同，雙百社工站在組織產(chǎn)生方式方面由政府部門(mén)自上而下推動(dòng)成立，在資金來(lái)源方面也基本來(lái)自于政府，但政府在管理方式和具體職能方面卻給予其充分的自由。這種組織架構(gòu)的最大好處是打破了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)常見(jiàn)的多重委托-代理，而直接由省級(jí)政府委托-代理，主導(dǎo)設(shè)計(jì)“雙百計(jì)劃”項(xiàng)目的某處長(zhǎng)就形象地指出，“雙百社工沒(méi)有中間商賺差價(jià)”，從而有助于消解前述多重委托-代理中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。王名、樂(lè)園概括了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的三種模式：獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)以及依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。其中，依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是指購(gòu)買(mǎi)的政府部門(mén)與承接服務(wù)的組織之間是依賴性關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)選擇程序是定向、非競(jìng)爭(zhēng)性的 〔16 〕。與目前較為普遍的競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)不同，“雙百計(jì)劃”采取的是依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式，整體購(gòu)買(mǎi)過(guò)程都是在政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。在管理架構(gòu)上，“雙百計(jì)劃”設(shè)立項(xiàng)目辦、地區(qū)協(xié)同行動(dòng)中心和社工站三級(jí)管理框架。其中，項(xiàng)目辦設(shè)在廣州，與珠三角地區(qū)中心合署辦公，15個(gè)地區(qū)協(xié)同行動(dòng)中心分設(shè)于雙百站點(diǎn)所在的15個(gè)地市市區(qū)、社工站分設(shè)19個(gè)地市的109個(gè)縣區(qū)，407個(gè)村居③。值得注意的是，社工站的站長(zhǎng)一般都由各個(gè)鎮(zhèn)街的社會(huì)事務(wù)辦主任擔(dān)任，而一線社工則由各地市政府組織統(tǒng)一招聘、管理和督導(dǎo)，并簽訂勞動(dòng)合同。因而，“雙百計(jì)劃”的購(gòu)買(mǎi)完全是依托行政的力量進(jìn)行。

“雙百計(jì)劃”的資金和資源支持也是由政府主導(dǎo)。項(xiàng)目辦、地區(qū)協(xié)同行動(dòng)中心和社工站構(gòu)成三級(jí)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，分別由省民政廳、地市民政局和鎮(zhèn)街民政事務(wù)辦給予專(zhuān)業(yè)和行政兩個(gè)方面的持續(xù)支持。項(xiàng)目辦在其中扮演服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、平臺(tái)搭建者的角色，從后方和上層服務(wù)地區(qū)中心，通過(guò)搭建協(xié)同行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)為協(xié)同行動(dòng)者提供各方面的支持。地區(qū)中心落地在地級(jí)市，與當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)之間是協(xié)作關(guān)系;社工站聯(lián)結(jié)“雙百計(jì)劃”與服務(wù)對(duì)象，在地區(qū)中心的協(xié)調(diào)下開(kāi)展互訪和持續(xù)互動(dòng)，形成社工站的網(wǎng)絡(luò)③。因而，事實(shí)上，在組織架構(gòu)和資源依賴上，社工站基本完全依賴于行政網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，內(nèi)嵌于行政體系當(dāng)中，從而避免了項(xiàng)目制中存在的偽競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的弊端。

（三）一事一議（事本主義）。我國(guó)各地社會(huì)工作的產(chǎn)生與發(fā)展都有一個(gè)共同點(diǎn)，即來(lái)自行政權(quán)力自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)。政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)一般采取標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目化形式，如A市的家綜服務(wù)采取的是3+N的模式，包括家庭服務(wù)、青少年服務(wù)和長(zhǎng)者服務(wù)，以及一個(gè)自選項(xiàng)目。這種標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置方式有助于統(tǒng)一管理，卻無(wú)法完全契合社區(qū)的需求，易導(dǎo)致供需之間的脫節(jié)，使社會(huì)大眾和服務(wù)對(duì)象成為被動(dòng)的接受者。再加上不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力介入和干涉，以及評(píng)估的不當(dāng)引導(dǎo)，導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象“唯名化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。所謂服務(wù)對(duì)象“唯名化”，是指服務(wù)對(duì)象成為空有其名的客體，只是滿足機(jī)構(gòu)需要和完成服務(wù)指標(biāo)的工具。也就是說(shuō)，社工機(jī)構(gòu)和社工的主要目的只是為了完成指標(biāo)任務(wù)，而不再是滿足服務(wù)對(duì)象的需求，不再是解決社會(huì)問(wèn)題。

服務(wù)對(duì)象客體化和唯名化的現(xiàn)象，使追求服務(wù)質(zhì)量提升的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力降低，服務(wù)對(duì)象重復(fù)“被參加”活動(dòng)的現(xiàn)象嚴(yán)重。此時(shí)，服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容圍繞管理目標(biāo)而設(shè)定，而忽視了服務(wù)對(duì)象的真實(shí)需求。這種情況下，方法上的專(zhuān)業(yè)性變得無(wú)足輕重，或者僅僅是一種“花瓶”而已，最終使通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)而促進(jìn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化成長(zhǎng)的愿望化為泡影。

實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接和提高社工服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，不僅需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，還要有合理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。有鑒于此，“雙百計(jì)劃”以“在地”為依托，采取一事一議的方式設(shè)置項(xiàng)目，重點(diǎn)是聚焦困難群眾和特殊群體，以需求為導(dǎo)向，助力保障和改善民生，解決社會(huì)問(wèn)題。例如，在選址上，各地按照“落在村居、問(wèn)題導(dǎo)向、方便群眾”的標(biāo)準(zhǔn)選擇社工站址，最終使社工站設(shè)在老人活動(dòng)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、祠堂、文化站、敬老院等場(chǎng)所的有90個(gè)，設(shè)在村（居）委會(huì)辦公所在地的有50個(gè)，設(shè)在文化中心、小學(xué)、禮堂等公共資源所在地的有45個(gè)，設(shè)在鎮(zhèn)（街）舊辦公室等地的有14個(gè)，設(shè)在鎮(zhèn)政府辦公樓的有1個(gè)③。在需求評(píng)估上，“雙百社工”將工作重心下移到村（居），與群眾同吃同住同勞動(dòng)，積極入戶走訪，繪制社區(qū)資產(chǎn)地圖和問(wèn)題地圖，完成細(xì)致的社區(qū)研究報(bào)告。這些“接地氣”的項(xiàng)目為克服傳統(tǒng)項(xiàng)目制管理中的信息不對(duì)稱(chēng)和僵硬的標(biāo)準(zhǔn)化弊端提供了一個(gè)嶄新的思路。

（四）政府+督導(dǎo)：保證專(zhuān)業(yè)性。“雙百計(jì)劃”的考核沒(méi)有采取第三方評(píng)估的方式，而是由項(xiàng)目辦項(xiàng)目管理部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施考核工作?？己朔譃檫^(guò)程考核與結(jié)果考核兩種，其中過(guò)程考核分為內(nèi)部考核與外部考核。內(nèi)部考核每周進(jìn)行，外部考核每月進(jìn)行，結(jié)果考核每年度進(jìn)行。內(nèi)部周考核依據(jù)工作量、所耗費(fèi)時(shí)長(zhǎng)設(shè)定分?jǐn)?shù)，交由部門(mén)主管審定;外部月考核從工作完成度、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)與反思、基本表現(xiàn)四個(gè)層面進(jìn)行考核，項(xiàng)目辦由項(xiàng)目主任考核，地區(qū)中心由項(xiàng)目辦考核，社工站由地區(qū)中心考核，項(xiàng)目主任由核心小組考核;結(jié)果考核分為綜合部門(mén)主管評(píng)分、自評(píng)分?jǐn)?shù)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)考試三種方法，項(xiàng)目年度最后一個(gè)月開(kāi)展年度考核，過(guò)程考核中個(gè)人及團(tuán)隊(duì)年度總分?jǐn)?shù)按照70%的比例計(jì)入年度考核結(jié)果?？傮w而言，“雙百計(jì)劃”的評(píng)估考核權(quán)由政府掌握和主導(dǎo)。

與此同時(shí)，廣東省民政廳組建了由社工、財(cái)務(wù)和法律專(zhuān)家組成的監(jiān)測(cè)與評(píng)估小組，采用定期與不定期、定點(diǎn)與不定點(diǎn)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)評(píng)估方式，將監(jiān)測(cè)評(píng)估貫穿項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，全年開(kāi)展了三輪監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。此外，為了提升社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性，省民政廳自上而下開(kāi)展了多輪督導(dǎo)和培訓(xùn)交流工作，督導(dǎo)人員由政府直接聘用。督導(dǎo)和培訓(xùn)工作主要包括實(shí)地督導(dǎo)、區(qū)域性團(tuán)體督導(dǎo)、督導(dǎo)培訓(xùn)、社工服務(wù)站區(qū)域性交流會(huì)、社工站互訪和培訓(xùn)、宣傳、行動(dòng)研究等，并將這些工作任務(wù)的完成情況納入考核指標(biāo)體系中。政府力量主導(dǎo)考核和專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)，既可以杜絕出現(xiàn)新的委托-代理問(wèn)題，一定程度上阻斷項(xiàng)目制第三方評(píng)估中的利益輸送渠道，也盡可能避免考核評(píng)估工作因“合謀”而產(chǎn)生的失真和流于形式的弊端。更重要的是，通過(guò)以評(píng)促進(jìn)，促進(jìn)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化提升。

（五）中長(zhǎng)期的服務(wù)周期。項(xiàng)目制追求短周期的成效，與社會(huì)工作需要長(zhǎng)期跟進(jìn)的扎根精神相背離。而“雙百計(jì)劃”的長(zhǎng)周期項(xiàng)目設(shè)計(jì)則可以有效避免服務(wù)工作的短見(jiàn)行為。汕頭市東里鎮(zhèn)社工站分管領(lǐng)導(dǎo)X主任就認(rèn)為：“珠三角模式往往都是機(jī)構(gòu)通過(guò)接項(xiàng)目，按項(xiàng)目去運(yùn)作，看起來(lái)就是走過(guò)場(chǎng)、一陣風(fēng)，接到哪個(gè)項(xiàng)目就做哪件事，很難堅(jiān)持做好一件事，很難真正聚焦人心。雙百模式的最大區(qū)別是能通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社工可以在政府的支持下專(zhuān)心去做一件事情?！雹?/p>

“雙百計(jì)劃”堅(jiān)持“社區(qū)為本”的理念，力爭(zhēng)通過(guò)高質(zhì)量的社區(qū)行動(dòng)研究，真正讓社會(huì)工作扎根社區(qū)，適時(shí)制定了“53111”計(jì)劃。其中，“5”是雙百社工與政府、群眾共同討論形成5年愿景，“3”是根據(jù)5年愿景細(xì)化而成3年目標(biāo)和規(guī)劃，第一個(gè)“1”是根據(jù)3年目標(biāo)和規(guī)劃制定每年的目標(biāo)和計(jì)劃，第二個(gè)“1”是將目標(biāo)和計(jì)劃細(xì)化到每個(gè)月，第三個(gè)“1”是制定每周的目標(biāo)和計(jì)劃，最后形成工作推進(jìn)圖（甘特圖）。因此，“53111”計(jì)劃是以愿景為導(dǎo)向的目標(biāo)、計(jì)劃和過(guò)程體系。其中，社區(qū)評(píng)估的行動(dòng)研究是關(guān)鍵，它是雙百社工5年中一切行動(dòng)的依據(jù)。因此，“雙百計(jì)劃”要求每個(gè)站點(diǎn)用1年時(shí)間找準(zhǔn)社區(qū)服務(wù)行動(dòng)方向、目標(biāo)和切入點(diǎn)，后續(xù)的4年間要不斷完善社區(qū)評(píng)估的行動(dòng)研究，以確保高質(zhì)量的社區(qū)行動(dòng)研究能因地制宜和科學(xué)有效③。

四、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新趨向

隨著政府職能轉(zhuǎn)移力度的加大和范圍的擴(kuò)展，各地積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。研究發(fā)現(xiàn)，不同的政府購(gòu)買(mǎi)模式主要是在組織架構(gòu)、購(gòu)買(mǎi)方式、服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督評(píng)估和服務(wù)周期五個(gè)維度上有所區(qū)別，不同的模式形塑了不同的政社關(guān)系，政府與社會(huì)組織的互動(dòng)也使得政社關(guān)系呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)的變化。相比于以往來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一個(gè)明顯的特征是政府逐步從“嵌入”到直接“進(jìn)入”公共服務(wù)的供給中，包括主導(dǎo)招聘社會(huì)工作人才團(tuán)隊(duì)，采用非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式定向購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，由基層政府工作人員直接擔(dān)任社工站站長(zhǎng)，直接派駐督導(dǎo)，等等。這與西方公共服務(wù)供給方式的發(fā)展趨勢(shì)是相似的，在究竟采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是回購(gòu)服務(wù)的選擇上，西方政府已經(jīng)擺脫了上世紀(jì)八九十年代激情過(guò)度的“信念結(jié)構(gòu)”的影響，更多地建立在“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)”的基礎(chǔ)之上 〔2 〕。由于我國(guó)復(fù)雜的社會(huì)歷史環(huán)境所造成的社會(huì)組織的多樣性，導(dǎo)致在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與“逆回購(gòu)”的過(guò)程中，政府與社會(huì)組織的關(guān)系表現(xiàn)出更加豐富的內(nèi)涵，也在不斷建構(gòu)新的“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)”，展現(xiàn)出轉(zhuǎn)型時(shí)期政府與社會(huì)組織關(guān)系的未來(lái)發(fā)展道路。

（一）組織化與“松散的聯(lián)盟”。從社會(huì)工作服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容來(lái)看，主要可分為綜合性服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)、專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)和崗位購(gòu)買(mǎi)三種類(lèi)型。其中，綜合性服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)主要是由民政部門(mén)出資委托民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，以建設(shè)綜合平臺(tái)的方式，面向各類(lèi)服務(wù)對(duì)象開(kāi)展綜合性服務(wù)，如家庭綜合服務(wù)項(xiàng)目;專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)也是由民政部門(mén)出資，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營(yíng)，但面向的是特定的服務(wù)對(duì)象，如醫(yī)務(wù)社工項(xiàng)目或社區(qū)矯正項(xiàng)目等;崗位購(gòu)買(mǎi)則是直接由政府出資向民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社工，派駐到政府和公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位等場(chǎng)所提供服務(wù)，如東莞的崗位社工項(xiàng)目①?！半p百社工計(jì)劃”與這三種模式都有所區(qū)別，其也是通過(guò)設(shè)立社工站的形式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才是直接面向社會(huì)聘請(qǐng)，而沒(méi)有通過(guò)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。

事實(shí)上，從人力資本的產(chǎn)生方式和組織架構(gòu)來(lái)看，這四種不同的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式可以歸為三種類(lèi)型，綜合性和專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)下的人力資本是由社工機(jī)構(gòu)整體承接的，是一種“組織化”的團(tuán)隊(duì)模式;崗位購(gòu)買(mǎi)下的人力資本則是派駐到服務(wù)機(jī)構(gòu)，是“零散的個(gè)體”模式;而“雙百社工計(jì)劃”介于兩者之間，從整個(gè)社工站的團(tuán)隊(duì)來(lái)看是一個(gè)組織，但如果從政府以個(gè)體為單位的招聘方式來(lái)看則是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，因而更類(lèi)似于“松散的聯(lián)盟”。本文的研究發(fā)現(xiàn)，“組織化”的團(tuán)隊(duì)模式更具有與政府“討價(jià)還價(jià)”的能力，但也容易產(chǎn)生更多的委托-代理風(fēng)險(xiǎn);“零散的個(gè)體”模式則更容易被政府吸納，從而成為政府的“二把手”，其專(zhuān)業(yè)服務(wù)被行政職能所替代的可能性較大;“松散的聯(lián)盟”具有一定的組織行動(dòng)力，也可以在一定程度上規(guī)避委托-代理的風(fēng)險(xiǎn)，但在組織凝聚力方面相比于“組織化”的團(tuán)隊(duì)來(lái)說(shuō)比較薄弱。

（二）調(diào)適行政嵌入與自主性、專(zhuān)業(yè)性的關(guān)系。在有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的諸多討論中，部分學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)和社會(huì)的力量進(jìn)入越多越好，政府放手越徹底越好，但是新近的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，政府無(wú)法完全撤離。關(guān)鍵是要平衡好政府的力量與市場(chǎng)、社會(huì)力量之間的關(guān)系。同時(shí)，較多學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)減少行政干預(yù)，以提升社會(huì)組織的自主性、獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。然而，新近的實(shí)踐表明，政府似乎不必通過(guò)拉開(kāi)與社會(huì)組織的距離來(lái)提升組織的自主性。盲目的自主性不僅會(huì)導(dǎo)致政府責(zé)任的迷失，也不會(huì)必然帶來(lái)專(zhuān)業(yè)能力的提升。而通過(guò)積極的行政進(jìn)入，可以保證社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性得以發(fā)揮，即用行政行為推進(jìn)專(zhuān)業(yè)行為，同時(shí)還有助于社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)性的發(fā)展。

在這方面，較有啟發(fā)意義的是王詩(shī)宗等人的研究，他們認(rèn)為學(xué)界經(jīng)?；煜鐣?huì)組織的“獨(dú)立性”和“自主性”。事實(shí)上，兩者并不是單一維度的，前者強(qiáng)調(diào)的是組織結(jié)構(gòu)，后者強(qiáng)調(diào)的則是組織能動(dòng)性，因而兩者并不必然一致，而是存在復(fù)雜性和多樣性?！蔼?dú)立”并不意味著“自主”，“依附”也不等同于“不自主”，而目前國(guó)家與社會(huì)關(guān)系更多的是呈現(xiàn)一種“依附式自主” 〔17 〕的特點(diǎn)。本文的案例實(shí)踐也表明，在原有的路徑探討中，政府和學(xué)界都傾向于如何加強(qiáng)社會(huì)組織的自主性，但在政府看來(lái)，社會(huì)組織的獨(dú)立性不是最重要的，專(zhuān)業(yè)性更為關(guān)鍵，在滿足專(zhuān)業(yè)性的條件下政府會(huì)讓渡一定的自主性于社會(huì)組織。事實(shí)上，由于國(guó)家權(quán)力的保留和市場(chǎng)發(fā)育不完善，無(wú)論是哪種形式的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社會(huì)組織都是鑲嵌于國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部，而對(duì)政府具有一定的依附性。行政的嵌入不一定會(huì)擠壓專(zhuān)業(yè)性，相反，行政的進(jìn)入可能會(huì)保護(hù)專(zhuān)業(yè)性，也因?yàn)楹?jiǎn)化了談判程序而有利于減少招投標(biāo)過(guò)程中的成本，同時(shí)由于政府責(zé)任的回歸而有利于規(guī)避外包中的項(xiàng)目制帶來(lái)的多種風(fēng)險(xiǎn)。

（三） 警惕技術(shù)理性和市場(chǎng)化可能帶來(lái)的負(fù)面影響。經(jīng)驗(yàn)研究表明，正式的招投標(biāo)程序、合同契約化的內(nèi)容約定、競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、項(xiàng)目化的資金供給、獨(dú)立的第三方評(píng)估和周密詳細(xì)的評(píng)估體系，這些看似完美的技術(shù)性設(shè)計(jì)，并不能完全規(guī)避委托-代理的各種風(fēng)險(xiǎn)，反而可能會(huì)帶來(lái)“共謀”、新一輪壟斷和服務(wù)的低效等無(wú)意的后果。因而，技術(shù)理性和市場(chǎng)化并非是萬(wàn)能的，要警惕其可能帶來(lái)的負(fù)面影響。

政府要成為一個(gè)“精明的買(mǎi)家”，必然要求重新拾起政府的責(zé)任。市場(chǎng)的逐利性使任何過(guò)于依賴和迷信市場(chǎng)化的機(jī)制都成為有害因素，向市場(chǎng)和社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不意味著政府管理責(zé)任的減輕和管理要求的降低。公共服務(wù)社會(huì)效益的顯現(xiàn)往往需要較長(zhǎng)時(shí)間，對(duì)它的評(píng)價(jià)和測(cè)量具有一定的難度。為此，需要加強(qiáng)政府的合同談判和管理能力，促進(jìn)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)能力的提升，建立科學(xué)全面的綜合評(píng)價(jià)體系，使政府真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的責(zé)任。隨著公共服務(wù)向精準(zhǔn)化、精細(xì)化和多樣化方向發(fā)展，政府必須學(xué)會(huì)如何更好地進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分，提升自身的專(zhuān)業(yè)化管理水平，以有效的管理創(chuàng)新促進(jìn)社會(huì)服務(wù)供需之間的有效對(duì)接。這就不僅要求政府對(duì)社會(huì)組織抱持更加開(kāi)放的態(tài)度，也考驗(yàn)著科層權(quán)力運(yùn)行的靈活性。

注 釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)廣東省民政廳：廣東社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)調(diào)研報(bào)告， 2018年2月8日，廣東省民政廳社工處內(nèi)部資料。

②參見(jiàn)訪談?dòng)涗洠篈省民政廳社管局S科長(zhǎng)，2017年12月1日。

③參見(jiàn)2018-2019年度“雙百計(jì)劃聘請(qǐng)督導(dǎo)及培育志愿服務(wù)組織”項(xiàng)目年度報(bào)告，2019年8月26日，廣東省民政廳社工處內(nèi)部資料。

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責(zé)任編輯 周 榮