陳玉玲

摘要：新常態(tài)下，公共投資項目如何滿足社會公眾的利益又能實現(xiàn)效益性，一直是我國需要解決的問題。對于公共投資項目來說，績效審計發(fā)揮著監(jiān)督作用。本文首先介紹了公共投資項目績效審計的理論基礎(chǔ)。其次，分析了公共投資項目績效審計的要點和目標，并對績效審計存在的問題進行了分析。最后，本文指出了新常態(tài)下公共投資項目績效審計的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：新常態(tài);公共投資項目;績效審計

公共投資一般是指政府投資的項目，主要是為了實現(xiàn)公共利益。公共投資是市場經(jīng)濟活動的重要組成部分，隨著我國近年來公共支出的增加，公共投資項目是否取得了預期效果、資金使用是否合理逐漸成為我國關(guān)注的重要內(nèi)容。因此，需要借助績效審計的力量，來提升公共投資項目的經(jīng)濟性與效益性。經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)中高速增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、依靠創(chuàng)新驅(qū)動等特征。新常態(tài)下如何發(fā)揮績效審計的作用，來提升公共投資項目的效益性是本文需要解決的問題?？冃徲媽餐顿Y項目不僅起到監(jiān)督作用，更重要地是推動公共投資項目資金使用合理、項目效益充分發(fā)揮。因而，本文在梳理相關(guān)文獻后，指出了公共投資項目績效審計的要點及實現(xiàn)路徑，實踐意義深遠。

一、公共投資項目績效審計的理論基礎(chǔ)

（一）公共投資項目績效審計的概念

從我國來看，公共投資項目一般由政府主導，具有公益性和調(diào)控性特征。一方面，公共投資項目是以實現(xiàn)公共利益為前提，更加注重項目的社會效益和環(huán)境效益。另一方面，在公共投資項目中政府投資占據(jù)主導地位，有利于調(diào)節(jié)社會資本結(jié)構(gòu)，引導社會資本向合理化發(fā)展。

公共投資項目績效審計是指審計機構(gòu)對公共投資項目進行的審計，評估相關(guān)項目是否實現(xiàn)了經(jīng)濟、效益和效率的目標[1]。公共投資項目績效審計是對權(quán)力制約和監(jiān)督的重要手段，是公共投資項目有序進行的有力保障。

（二）審計免疫系統(tǒng)理論

審計免疫系統(tǒng)理論認為審計的本質(zhì)是一個具有預防和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，該觀點是2011年由當時的審計長劉家義提出。從理論內(nèi)涵來看，第一，審計具有風險預防功能。審計對各項經(jīng)濟活動做出風險預警，國家相關(guān)部門根據(jù)預警調(diào)整相關(guān)體制和機制，從而對潛在風險進行預防。第二，審計具有風險暴露功能。在審計過程中，必然會對經(jīng)濟活動中的問題進行揭示，這樣相應的風險也隨著暴露出來。第三，審計具有風險抵御功能。審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，能夠約束相關(guān)主體行為，促進被審計對象進行整改，從而抵御相關(guān)風險[2]。

（三）“4E”審計評價原則

在進行績效審計評價時，應用比較廣泛的就是“4E”原則，即公平、經(jīng)濟、效率、有效。在對社會公共投資項目進行績效審計過程中，要關(guān)注項目的公益性價值，即是否實現(xiàn)了社會公平公正，也要關(guān)注項目的效率、項目是否取得了經(jīng)濟效益、項目是否實現(xiàn)了預期目標。通過“4E”原則，能夠?qū)嵤┯行У墓餐顿Y項目績效審計[3]。

二、公共投資項目績效審計要點及目標

（一）公共投資項目績效審計的要點

根據(jù)公共投資項目的管理特點來看，相關(guān)績效審計的重點應在于對投資項目決策、管理、造價真實性和綜合收益4個方面。第一，從對投資項目決策的審計來看，主要關(guān)注投資項目決策的科學性與合理性?？茖W合理的投資項目決策是投資項目成功的重要條件。在績效審計過程中，不僅要審查投資項目決策程度的規(guī)范性、項目文件的真實性，而且要對項目資金來源和投資項目責任進行嚴格審查。第二，從投資項目管理審計來看，應當對投資項目的法人責任制執(zhí)行情況進行審查，同時關(guān)注被審計單位內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況，有效的內(nèi)控制度是投資項目取得收益的重要保障。同時，還應當對投資項目招投標、合同管理等情況進行審計。第三，從工程造價真實性審計來看，要對整個過程進行審查，充分保證工程造價材料、手續(xù)等真實完備。第四，從項目綜合效益審計來看，主要是對投資項目的各項收益進行綜合績效審計。對于公共投資項目來說，不僅要保證公益性目標的實現(xiàn)，同時也應當充分保證經(jīng)濟效益和效率性。

（二）公共投資項目績效審計的目標

從總體目標來看，績效審計的目的是揭露公共投資項目中存在的問題，促進規(guī)范管理，在此過程中發(fā)揮權(quán)力制約作用，進而實現(xiàn)投資項目收益。從具體目標來看，主要包括3方面（見表1[4]）：

三、新常態(tài)下公共投資項目績效審計存在的問題

從我國公共投資項目績效審計的實踐來看，仍然存在一些不利因素，影響績效審計效果的發(fā)揮，不僅包含法律方面的問題，還包含績效審計本身存在的問題。

（一）缺乏有效的法律保障體系

總體上來說，《中華人民共和國審計法》是在我國審計工作中占據(jù)主導地位的法律，相關(guān)的實施條例和細則用于規(guī)范審計相關(guān)的具體工作。審計法中并沒有相關(guān)條款對公共投資項目績效審計的評價指標、審計方法和流程等內(nèi)容進行具體規(guī)定[5]。目前來說，還沒有一項專門適用于公共投資項目績效審計的法律或者法規(guī)，對公共投資項目的決策、管理、收益等方面進行詳細規(guī)定，即缺乏有效的法律保障。從績效審準則來看，公共投資項目績效審計的流程也并不完善，相關(guān)的績效審計要點和目標也存在不足之處。因此，需要從法律上對公共投資項目績效審計進行規(guī)范。

（二）績效審計獨立性難以保證

審計獨立性是開展績效審計工作的必要條件，是提升審計質(zhì)量和效果的重要保障。但是從公共投資項目績效審計的實踐來看，審計的獨立性仍然需要提升。在實際審計中，由于公共投資項目一般都由政府部門主導，所以審計主體與政府部門之間存在一定的關(guān)聯(lián)性，審計結(jié)果容易受到影響，這樣就無法保證審計的完全獨立性。因此，相關(guān)的審計結(jié)果也可能缺乏公正性。要通過績效審計實現(xiàn)對公共投資項目的相關(guān)權(quán)力制約，就應當不斷提高績效審計的獨立性。

（三）績效審計模式有待完善

從我國的公共投資項目來看，一般都采用竣工決算審計模式。這種模式主要是對工程預算的真實性、合法性進行評估，從而評價公共投資項目的總體情況。但是，這種審計模式存在一定的弊端，一方面，竣工決算審計更加注重微觀層面的審計，主要針對工程造價等情況進行檢查，并未從總體上審查項目的決策、管理等方面存在的問題。另一方面，此種審計模式存在一定的滯后性。在項目竣工決算階段才進行審計，不利于發(fā)現(xiàn)項目進行中存在的問題，也不利于項目風險的暴露[6]。例如，進貨單、簽證單等不進行及時審計，則單證的真實性無法保證，也不利于及時防控相關(guān)風險。

（四）績效審計方法比較落后

一方面，我國公共投資項目績效審計的方法還比較傳統(tǒng)。在績效審計實踐中，根據(jù)公共投資項目的特點，手工審計方法依然存在，不僅會影響績效審計效率，而且可能引發(fā)操作風險，從而影響績效審計結(jié)果。這主要是由于我國公共投資項目績效審計體系并不完善，相應的審計流程也并未建立起來，導致審計技術(shù)方法也比較落后。另一方面，公共投資項目績效審計方法的信息化程度不高。我國近年來十分重視大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在審計領(lǐng)域的應用，但是公共投資項目績效審計中新一代信息技術(shù)的使用率并不高，導致審計信息共享程度也不高，工作效率無法有效提升。

四、新常態(tài)下公共投資項目績效審計的實現(xiàn)路徑

上文分析了新常態(tài)下公共投資項目績效審計的要點和存在的問題，如何找到合適的路徑實施績效審計是本文要探討的問題，因此需要在法律、審計獨立性、審計模式和方法方面進行完善。

（一）以法律為保障推動績效審計的順利實施

一方面，加強立法，以法律為保障推動公共投資績效審計的實施。我國應當針對公共投資項目績效審計出臺相應的法律或者法規(guī)，完善績效審計體系，為績效審計工作的實施提供法律依據(jù)。同時，政府應當提高對公共投資項目績效審計法律法規(guī)體系建設(shè)的重視程度，通過績效審計約束相關(guān)權(quán)力主體，實現(xiàn)公共投資項目的社會公益目標。另一方面，不斷完善績效審計準則及相關(guān)流程。為了提高公共投資項目績效審計質(zhì)量，應當對審計主體、重點、目標、方法等內(nèi)容進行嚴格規(guī)定，讓審計工作有據(jù)可依。

（二）以獨立性為原則保證績效審計的公正合理

在績效審計工作中，獨立性是首要原則，因為審計工作本身就是一個獨立的審查過程。為保證公共投資項目績效審計的獨立性，我國應當充分保證審計機關(guān)的獨立性。審計機關(guān)應當具有獨立決策的權(quán)利，特別是在出具審計報告的過程中，應當不受審計對象的影響而出具公平公正的審計結(jié)果。此外，審計人員應當具有獨立意識。公共投資項目的主要特征就是讓社會公眾獲益，如何保證項目的公益性目標是績效審計需要關(guān)注的重點。在此過程中，只有績效審計人員保持獨立性，才能及時發(fā)現(xiàn)項目存在的風險，并督促項目主體及時糾正，從而達到預期的項目效果。

（三）以先進的審計模式提升績效審計價值

先進的審計模式是提升績效審計價值的重要手段。要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有審計模式，就應當從3方面進行提升。首先，審計內(nèi)容注重微觀與宏觀相結(jié)合。在對公共投資項目進行績效審計時，既要注重宏觀層面的審計，如項目管決策、管理等，也要著眼于微觀，為項目使用的憑證等進行有效審查，從而保證審計的全面性。其次，注重績效審計的及時性。為了有效防控公共投資項目實施過程中的風險，應當對項目的實施過程進行及時審計，避免因?qū)徲嫓蠖l(fā)風險隱患。最后，注重績效審計模式的不斷創(chuàng)新。對于公共投資項目來說，績效審計模式應當能夠與時俱進，滿足審計環(huán)境不斷變化的特點，從而不斷提升審計價值。

（四）以創(chuàng)新的審計方法實現(xiàn)績效審計目標

為了更好地實現(xiàn)公共投資項目績效審計的目標，應當對績效審計方法進行不斷創(chuàng)新。一方面，改變傳統(tǒng)的審計方法，提高審計工作效率。傳統(tǒng)的績效審計方法已經(jīng)不能滿足公共投資項目審計的需求，應當注重對審計技術(shù)方法的創(chuàng)新，從而更好地實現(xiàn)績效審計目標。另一方面，利用先進的信息技術(shù)，提高績效審計的信息化程度。信息化是審計發(fā)展的必然趨勢，在對公共投資項目進行績效審計的過程中，應當利用現(xiàn)代技術(shù)加強對數(shù)據(jù)庫的共享，不斷完善信息化審計平臺，從而提高審計信息化程度。

五、結(jié)論與展望

隨著公共支出的不斷增加，提高公共投資項目的綜合效益一直是我國關(guān)注的重點內(nèi)容?？冃徲嬆軌?qū)餐顿Y項目進行有效監(jiān)督，從而保證項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性。本文通過對公共投資項目績效審計要點和目標的探討，分析了其中存在的問題，并據(jù)此指出了績效審計的實現(xiàn)路徑。首先，以法律為保障推動績效審計的順利實施。其次，以獨立性為原則保證績效審計的公正合理。再次，以先進的審計模式提升績效審計價值。最后，以創(chuàng)新的審計方法實現(xiàn)績效審計目標。

參考文獻：

[1]黃蘭有.我國政府公共投資項目績效審計的問題及對策研究[D].廣西師范大學，2013.

[2]徐庚.山東省公共投資績效審計問題與對策研究[D].山東大學，2017.

[3]羅君潔.淺議公共投資項目績效審計[J].中國管理信息化，2016，19（03）：11-13.

[4]祝軍，王社庭.公共投資項目績效審計的目標及實現(xiàn)路徑[J].審計月刊，2014（06）：24-25.

[5]師艷.公共投資項目績效審計的國外研究經(jīng)驗及我國的問題及對策[J].財會學習，2018（30）：130-131.

[6]苗冰玉.公共投資項目績效審計的問題及對策研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2017（12）：98-100.