青島市中級(jí)人民法院行政庭課題組

一、數(shù)據(jù)分析：國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議審理現(xiàn)狀

自2015年5月1日新修訂的行政訴訟法將行政協(xié)議案件納入受案范圍以來，該類糾紛明確劃入了行政訴訟的場(chǎng)域。以中國裁判文書網(wǎng)為檢索工具，以2011年1月21日-2019年7月13日為統(tǒng)計(jì)區(qū)間，全國法院受理此類案件約3407件，占房屋征收補(bǔ)償案件的17.03%。在結(jié)案方式上，實(shí)體判決2085件，占比68.43%；裁定駁回起訴947件，占比31.08%。裁定駁回起訴的主要理由：超過起訴期限（302件）；原告主體資格問題（117件）；被告主體資格問題（42件）；訴訟請(qǐng)求不明確等其他情況（486件）。

通過綜合分析進(jìn)入實(shí)體審理案件的情況，我們發(fā)現(xiàn)，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件的實(shí)體審理存在以下問題：

（一）審理思路不明確

傳統(tǒng)行政案件主要可劃分為作為類和不作為類兩大類，分別有著相對(duì)固定的審理思路。特別是作為類案件，舉證責(zé)任、法律適用及其他解釋說明的義務(wù)主要集中于被告一方。房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件屬于行政協(xié)議類案件，與傳統(tǒng)作為類和不作為類案件均不同，但又有著不可分的關(guān)聯(lián)性。如原告要求確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效的案件，舉證責(zé)任和法律適用不同于作為類案件，而要求房屋征收部門履行締約職責(zé)的案件，本質(zhì)上則是履職之訴，應(yīng)適用不作為類案件的審理思路。因此，由于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件的獨(dú)特性質(zhì)，加之此類案件中原告訴求的多樣性，在尚無明確統(tǒng)一的規(guī)定予以規(guī)范的情況下，人民法院在審理此類案件時(shí)普遍存在著審理思路不明確的問題。

（二）法律適用不清晰

這是目前房屋征收補(bǔ)償行政協(xié)議案件審理中最突出的問題。如關(guān)于協(xié)議的效力問題，是適用行政訴訟法中有關(guān)行政行為無效的規(guī)定，還是適用合同法中有關(guān)合同無效的規(guī)定，還是兩者兼用；關(guān)于協(xié)議的單方解除問題，是否適用合同法司法解釋中有關(guān)解除通知到達(dá)后的異議時(shí)效之規(guī)定；關(guān)于安置房屋交付后辦理房產(chǎn)證的問題，是否適用商品房買賣司法解釋中有關(guān)遲延辦證違約金的規(guī)定等?？傮w而言，法律適用問題不清晰是導(dǎo)致房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件出現(xiàn)裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的重要原因。

二、法理立論：游走于行政性與合意性之間的國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議

研究探討房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)體審查問題，其前提是厘清該類協(xié)議的性質(zhì)，準(zhǔn)確定位其法理基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，行政協(xié)議實(shí)際上是游離于公法上的行為（權(quán)力性行為）與普通民事合同之間的一種特殊形態(tài)。①參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第254頁。由此可見，行政協(xié)議是行政性與合意性的統(tǒng)一體，二者缺一不可。如果缺少了合意性，則該行為就只能是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政登記、行政確認(rèn)等單方行政行為；反之，如果僅有合意性而缺乏行政性，那么則為普通民事主體之間形成的權(quán)利義務(wù)平等的民事合同。國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的屬性為行政協(xié)議，必然是一類兼具行政性與合意性雙重屬性的協(xié)議。但是行政協(xié)議與民事合同糾紛因性質(zhì)不同，審理涉此兩類案件亦具有較大的差異。①蔡小雪：《審理涉行政協(xié)議行為案件與審理民事合同糾紛案件的區(qū)別》，載《山東審判》2019年第4期。因此，在對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，無論是在舉證責(zé)任的分配上，還是效力的認(rèn)定、效力的終止，抑或在判定承擔(dān)違約責(zé)任時(shí)，均可從具體爭議所屬的性質(zhì)出發(fā)，選擇應(yīng)適用的原則和法律，從而作出裁判。正如我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者廖宏明所言：“如同一契約所含之權(quán)利與義務(wù)，有部分屬公法性質(zhì)，有部分卻屬私法性質(zhì)，即所謂混合契約，則整個(gè)契約亦以公法性質(zhì)之行政契約視之。至于契約之重心究系在公法抑在私法部分，在所不問。但一個(gè)公法契約如與一個(gè)法律上獨(dú)立的私法契約，僅僅在外觀上集合在同一文件時(shí)，仍應(yīng)分別處理?！雹诹魏昝鳎骸缎姓跫s之研究》，中國臺(tái)灣地區(qū)“司法院”1995年版，第58頁。

（一）行政性展現(xiàn)——行政主導(dǎo)與行政優(yōu)益權(quán)如影隨形

行政協(xié)議是為實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目的或?yàn)榱斯怖娑嬖诘?，因而行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的訂立與履行過程中均處于主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)地位源于通過法律授權(quán)獲得的權(quán)力，是其行政性的一個(gè)重要體現(xiàn)。與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以視達(dá)成行政目標(biāo)所需而享有不同程度的“管理權(quán)”，這便是行政優(yōu)益權(quán)。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)需要的不只是安全與秩序，更重要的是實(shí)質(zhì)性公平。它要求權(quán)力中立于社會(huì)利益，以便克服國家權(quán)力與個(gè)人自由的偏頗。③戚建剛、吳國干：《行政主體在行政合同中特權(quán)的研究》，載《中國人民大學(xué)復(fù)印資料》（憲法學(xué)與行政法學(xué)）1998年第3期。故而，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議的訂立過程中處于主導(dǎo)地位，在行政協(xié)議的履行過程中享有一定的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并可以為了公共利益的需要而單方變更或解除協(xié)議，這些都是行政優(yōu)益權(quán)的具體體現(xiàn)，也是行政協(xié)議所具有的行政性的重要內(nèi)容之所在。具體到房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，房屋征收部門在簽訂協(xié)議時(shí)處于主導(dǎo)地位，協(xié)議均系格式化條款，簽訂協(xié)議有期限要求，且協(xié)議內(nèi)容取決于征收補(bǔ)償方案之規(guī)定，被征收人在簽訂協(xié)議時(shí)對(duì)于補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有協(xié)商變動(dòng)之權(quán)利；如果被征收人不履行協(xié)議，房屋征收部門還對(duì)其享有制裁的權(quán)力；如果基于公共利益的需要，如建設(shè)地鐵等重大公共基礎(chǔ)設(shè)施、某些重要國際會(huì)議召開等，還可以改變協(xié)議的履行方式、履行期限等，如回遷時(shí)間、回遷地點(diǎn)等。基于上述分析，在審理房屋征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，對(duì)屬于行政性范疇的事項(xiàng)，應(yīng)將舉證責(zé)任分配給房屋征收部門，且遵從傳統(tǒng)行政案件的審理思路進(jìn)行審理。

（二）合意性展現(xiàn)——雙方意思表示一致乃是關(guān)鍵

房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的落腳點(diǎn)是協(xié)議，盡管房屋征收部門在協(xié)議的訂立過程中居于主導(dǎo)地位且享有行政優(yōu)益權(quán)，但如果被征收人就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償方式等事項(xiàng)難以與房屋征收部門達(dá)成一致，雙方之間依然無法形成行政協(xié)議法律關(guān)系。由此可見，雙方通過要約與承諾達(dá)成一致的意思表示是建立這一法律關(guān)系的“最后一公里”。與此同時(shí)，合意性的屬性意味著雙方要遵守意思表示真實(shí)、誠實(shí)信用等民法上的原則，任何一方違反上述原則都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)屬于協(xié)議中合意性范疇的事項(xiàng)，可適用民法總則、合同法及相關(guān)司法解釋中與強(qiáng)制性行政法律規(guī)范不相抵觸的規(guī)定，如協(xié)議效力的認(rèn)定、違約責(zé)任的承擔(dān)方式等。

（三）獨(dú)有性特征——更加傾向于行政性的混合協(xié)議

房屋征收補(bǔ)償協(xié)議雖屬行政協(xié)議，但與其他行政協(xié)議仍有著一個(gè)較為明顯的差異，即該類協(xié)議的締結(jié)在很大程度上具有被動(dòng)性。舉例言之，在國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議或者特許經(jīng)營協(xié)議中，締約相對(duì)方與行政機(jī)關(guān)形成行政協(xié)議法律關(guān)系多出于其自主選擇，即完全是出于自愿而參加土地競拍或取得特許經(jīng)營。而房屋征收的啟動(dòng)不以被征收人意愿為前提，雖然締結(jié)協(xié)議是被征收人自愿行為，但形成這一法律關(guān)系的前提是非自愿的，且如若不選擇進(jìn)入?yún)f(xié)議法律關(guān)系，房屋征收部門可提請(qǐng)征收人作出征收補(bǔ)償決定，決定生效后即可申請(qǐng)法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，即不進(jìn)入?yún)f(xié)議法律關(guān)系將產(chǎn)生法律后果，這與其他行政協(xié)議有著很大的區(qū)別?；谶@一區(qū)別，同樣是游走于行政性與合意性之間，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的天平更加傾向于行政性。因此，較其他行政協(xié)議案件而言，在對(duì)此類案件進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，應(yīng)課以房屋征收部門更重的應(yīng)訴義務(wù)，即在遵循行政協(xié)議案件基本審理規(guī)則的前提下，在證明標(biāo)準(zhǔn)的要求、違約責(zé)任的承擔(dān)等問題上，應(yīng)更多地從降低對(duì)被征收人的要求標(biāo)準(zhǔn)和有利于被征收人的角度出發(fā)，查證案件事實(shí)和選擇法律適用。

總而言之，基于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議游走于行政性與合意性之間，且更加傾向于行政性的屬性定位，人民法院在對(duì)此類案件進(jìn)行實(shí)體審理時(shí)，可確立“行政性事項(xiàng)歸于行政，合意性事項(xiàng)歸于民事，有利于維護(hù)被征收人合法權(quán)益”的基本審查原則。

三、沖突博弈：國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議效力認(rèn)定規(guī)則

人民法院在對(duì)當(dāng)事人提出的協(xié)議之訴進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，審查的起點(diǎn)通常是協(xié)議的效力問題，行政協(xié)議之訴同樣如此。因此，國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的效力認(rèn)定規(guī)則成為探究實(shí)體審理規(guī)則應(yīng)解決的首要問題，而構(gòu)建效力認(rèn)定規(guī)則的法理基礎(chǔ)即是前文所述的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的屬性。因房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的效力既與其行政性相關(guān)聯(lián)，又與其合意性不可分，故在效力認(rèn)定上，可以兼采行政法律規(guī)范與民事法律規(guī)范中有關(guān)行政行為效力與合同效力的認(rèn)定規(guī)則。

（一）有效協(xié)議的構(gòu)成要件

在民法理論的視角下，一個(gè)有效的協(xié)議應(yīng)具備以下三個(gè)基本要件：1.當(dāng)事人具有相應(yīng)的民事權(quán)利能力和民事行為能力；2.意思表示真實(shí)；3.不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗。①《中華人民共和國民法總則》第143條和《中華人民共和國合同法》第9條。在行政法理論的視角下，一個(gè)有效②大多數(shù)學(xué)者將將行政行為的成立、合法和有效作為同一語義，如在羅豪才教授主編的《行政法論》（光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版）中提出：“法律要求行政機(jī)關(guān)采取行政行為時(shí)應(yīng)遵守的條件稱為行政行為的有效要件，或稱之為成立要件”；再如張樹義教授在其主編的《行政法與行政訴訟法》中論述行政行為的成立、生效與有效時(shí)，將有效與合法等同使用。但筆者認(rèn)為有效與合法是兩個(gè)不同法律概念，因而此處的有效是對(duì)應(yīng)行政行為無效而提出的概念。的行政行為應(yīng)具備以下兩個(gè)基本要件：第一行政機(jī)關(guān)具有法定職權(quán)；第二不存在不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形。鑒于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的雙重屬性，可整合上述兩方面要件來確定認(rèn)定其有效的構(gòu)成要件，即應(yīng)具備以下要件：一是被征收人具有簽訂協(xié)議相應(yīng)的民事權(quán)利能力和民事行為能力；二是締約行政機(jī)關(guān)具有訂立協(xié)議的法定職權(quán)；三是雙方意思表示真實(shí)；四是不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗；五是締約行政機(jī)關(guān)在訂立協(xié)議時(shí)沒有重大且明顯違法情形。

（二）協(xié)議無效的判定標(biāo)準(zhǔn)

《合同法》第52條是關(guān)于合同無效的規(guī)定，《行政訴訟法》第75條是關(guān)于行政行為無效的規(guī)定，這兩方面規(guī)定可整合為判定協(xié)議無效的法定情形。換言之，具體到房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，有下列情形之一的，人民法院可認(rèn)定房屋征收補(bǔ)償協(xié)議無效：1.締約行政機(jī)關(guān)不具有訂立協(xié)議的法定職權(quán)或未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)；2.被征收人對(duì)被征收房屋無權(quán)處分，房屋所有權(quán)人或公房承租人或共同共有人不予追認(rèn)；3.房屋不在征收范圍內(nèi)；4.一方以欺詐、脅迫的手段訂立房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，損害國家利益；5.惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；6.以合法形式掩蓋非法目的；7.違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

舉例言之，在竇某棣、竇某悅、竇某玲訴原青島市李滄區(qū)房屋拆遷管理辦公室、竇某遠(yuǎn)要求確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議無效一案中，③青島市李滄區(qū)人民法院（2012）李民初字第427號(hào)民事判決書。該案受理時(shí)間在新修訂的行政訴訟法實(shí)施之前，故作為民事案件予以受理，但其裁判的法律依據(jù)和思路與處理房屋征收補(bǔ)償行政協(xié)議案件相同，故在此處予以引用。法院生效判決認(rèn)定竇某遠(yuǎn)在明知其只占有被拆遷房屋四分之一份額，卻在未與其他共有人達(dá)成一致意見的情況下簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，侵害其他共有人合法權(quán)益，判決確認(rèn)協(xié)議無效；在謝某某訴寧鄉(xiāng)縣征地拆遷管理所、寧鄉(xiāng)縣國土資源局征收補(bǔ)償一案中，④湖南省長沙市中級(jí)人民法院（2016）湘01行終729號(hào)行政判決書。法院生效判決認(rèn)為，寧鄉(xiāng)縣征地拆遷管理所雖與謝某簽訂了征收補(bǔ)償協(xié)議，但因謝某的房屋不在征收范圍內(nèi)，判決確認(rèn)協(xié)議無效。

（三）可變更、可撤銷協(xié)議的具體情形

可撤銷的法律行為是民法上的概念，與行政法意義上的撤銷并非同一語義?！睹穹倓t》第147條至第151條對(duì)可撤銷的民事法律行為作出了規(guī)定，《合同法》第74條對(duì)可變更、可撤銷的合同亦作出了規(guī)定，這些規(guī)定均可作為房屋征收補(bǔ)償協(xié)議可變更、可撤銷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，《行政訴訟法》第77條第1款對(duì)變更判決的適用情形作出了規(guī)定，該規(guī)定在一定程度上與民法意義上的可變更合同具有一致性，亦可作為人民法院認(rèn)定房屋征收補(bǔ)償協(xié)議可變更的情形。概括言之，有下列情形之一的，被征收人或利害關(guān)系人有權(quán)請(qǐng)求人民法院變更或撤銷房屋征收補(bǔ)償協(xié)議：1.基于重大誤解訂立；2.房屋征收部門以欺詐、脅迫手段，使被征收人在違背真實(shí)意思的情況下訂立協(xié)議；3.房屋征收部門利用被征收人處于危困狀態(tài)、缺乏判斷能力等情形，致使訂立協(xié)議時(shí)顯失公平；4.征收補(bǔ)償協(xié)議中關(guān)于應(yīng)補(bǔ)償房屋面積、補(bǔ)償金額等計(jì)算有誤的，可請(qǐng)求人民法院判決變更協(xié)議。

舉例言之，在夏某操訴盤山縣房屋征收補(bǔ)償安置辦公室房屋征收補(bǔ)償協(xié)議一案中，①遼寧省盤錦市中級(jí)人民法院（2017）遼11行終46號(hào)行政判決書。法院生效判決認(rèn)為因分戶評(píng)估表及補(bǔ)償明細(xì)表中的面積出現(xiàn)重大失誤，導(dǎo)致訂立協(xié)議時(shí)產(chǎn)生重大誤解，因而顯失公平，嚴(yán)重?fù)p害國家利益，遂適用《合同法》中關(guān)于重大誤解和顯失公平的規(guī)定，在判決盤山縣征收辦履行征收補(bǔ)償協(xié)議，在回遷區(qū)域內(nèi)向夏某操交付一套85.77平方米房屋的同時(shí)，判決夏某操返還因面積計(jì)算錯(cuò)誤而多收取的征收補(bǔ)償款280113元。

（四）終止協(xié)議效力的相關(guān)事由

除雙方均已按照約定履行完畢協(xié)議義務(wù)外，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議還有可能因雙方約定解除、房屋征收部門單方解除或法定解除條件成就而解除。

一方面，房屋征收部門可基于公共利益的需要而行使行政優(yōu)益權(quán)，單方解除協(xié)議，發(fā)生協(xié)議效力終止的法律后果，但應(yīng)采取補(bǔ)救措施或給予補(bǔ)償；另一方面，《合同法》第94條規(guī)定了四項(xiàng)法定解除事由，但這些事由能否皆適用于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的單方解除，需結(jié)合房屋征收補(bǔ)償協(xié)議與公共利益之間的關(guān)系加以考量。其中，“因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的”、“在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要義務(wù)”和“當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的”，可作為房屋征收部門與被征收人雙方行使法定解除權(quán)的事由，因?yàn)榇藭r(shí)訂立房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的目的已經(jīng)不可能實(shí)現(xiàn)或有證據(jù)表明不會(huì)實(shí)現(xiàn)，只有通過解除協(xié)議方能最大限度保護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益?！爱?dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行”應(yīng)僅適用于房屋征收部門的單方法定解除權(quán)，如也將該事由賦予被征收人，將會(huì)產(chǎn)生一旦安置房屋不能在約定期限內(nèi)回遷安置，被征收人大面積解約的情況，嚴(yán)重影響公共利益和社會(huì)穩(wěn)定。此外，對(duì)于被征收人不履行協(xié)議義務(wù)，主要是簽訂協(xié)議后拒不在法定期限內(nèi)騰房的，房屋征收部門既可以選擇解除協(xié)議，在尚無司法解釋將行政協(xié)議納入可非訴執(zhí)行依據(jù)的情況下，也可以選擇作出相關(guān)處理決定，并在該處理決定生效后向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

舉例言之，在向某軍、彭某蘭訴通江縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局征收補(bǔ)償協(xié)議一案中，①四川省通江縣人民法院（2017）川1921行初19號(hào)行政判決書。法院生效判決認(rèn)為，通江縣住建局未能按約定履行安置還房義務(wù)，后因項(xiàng)目開發(fā)不能依約實(shí)施完成的緣故，通江縣住建局已不能向二人履行安置還房義務(wù)，致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)，遂判決解除向某軍、彭某蘭與通江縣住建局簽訂的房屋征收安置補(bǔ)償協(xié)議，并判令支付安置補(bǔ)償款和超期過渡費(fèi)。

在此，尚有一個(gè)需要特別值得探討的問題，即《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第24條所規(guī)定的三個(gè)月提起訴訟時(shí)效是否適用于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的問題。②《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第24條規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)合同法第96條、第99條規(guī)定的合同解除或者債務(wù)抵銷雖有異議，但在約定的異議期限屆滿后才提出異議并向人民法院起訴的，人民法院不予支持；當(dāng)事人沒有約定異議期間，在解除合同或者債務(wù)抵銷通知到達(dá)之日起三個(gè)月后才向人民法院起訴的，人民法院不予支持。因單方變更、解除協(xié)議適用行政訴訟法中關(guān)于起訴期限的規(guī)定，如果同時(shí)適用上述三個(gè)月提起訴訟時(shí)效的規(guī)定，將與起訴期限制度相沖突，因而不宜適用該條規(guī)定。

四、違約之責(zé)：國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議履行爭議審查規(guī)則

違約責(zé)任是協(xié)議法律關(guān)系的重要組成部分，某種程度上而言，“無責(zé)任則無協(xié)議”，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議亦是如此。但在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議中對(duì)于違約責(zé)任的約定通常較少，主要限于房屋未按約定期限回遷的超期過渡補(bǔ)助費(fèi)和不按期搬家騰房的后續(xù)處理，而對(duì)于其他違約責(zé)任，如安置房屋不符合交付條件、安置房屋無法辦理房產(chǎn)證的法律后果等問題則很少涉及，發(fā)生糾紛后人民法院如何裁判違約責(zé)任成為審理中的難點(diǎn)問題。

《合同法》第107條規(guī)定：當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。該條規(guī)定明確了承擔(dān)違約責(zé)任的三種主要方式，但鑒于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的行政性和合意性雙重屬性以及標(biāo)的的特殊性，在如何適用上應(yīng)區(qū)分不同情況加以處理。

（一）房屋征收部門不支付或者不全部支付補(bǔ)償款的違約責(zé)任

支付補(bǔ)償款和安置回遷是房屋征收部門的主要義務(wù)，通常情況下，房屋征收部門均會(huì)依約履行義務(wù)，除非出現(xiàn)被征收人不按期搬家騰房或應(yīng)給付主體不明確（如被征收人簽訂協(xié)議后死亡，但繼承人之間就補(bǔ)償利益的分配未能達(dá)成一致意見）等抗辯事由。如不存在依約或合理抗辯事由，房屋征收部門不支付或者不全部支付補(bǔ)償款即應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，在繼續(xù)履行的同時(shí)，被征收人提出的支付利息請(qǐng)求應(yīng)得到支持。

（二）安置房屋超期回遷安置的違約責(zé)任

在實(shí)踐中，諸多房屋征收補(bǔ)償項(xiàng)目，特別是舊城區(qū)改建項(xiàng)目，安置房屋多為尚未建成的房屋，其回遷安置期限受到規(guī)劃、建設(shè)、施工、政策等多種可控因素和不可控因素的影響，故而常常出現(xiàn)無法在約定期限內(nèi)回遷安置的現(xiàn)象。為此，幾乎所有房屋征收補(bǔ)償協(xié)議中都對(duì)超期回遷安置的超期過渡補(bǔ)助費(fèi)作出了約定，這一約定從本質(zhì)上而言是一種違約金條款，超期安置時(shí)，適用該條款確定違約責(zé)任即可。

（三）房屋征收部門不協(xié)助辦理安置房屋產(chǎn)權(quán)登記的違約責(zé)任

協(xié)助被征收人辦理安置房屋的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)應(yīng)是房屋征收部門的重要合同義務(wù)，如在征收補(bǔ)償協(xié)議中未作出約定，或也可將其視為一種后合同義務(wù)。①《中華人民共和國合同法》第92條對(duì)于后合同義務(wù)作出了明確規(guī)定，且在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第22條中規(guī)定：當(dāng)事人一方違反合同法第92條規(guī)定的義務(wù)，給對(duì)方當(dāng)事人造成損失，對(duì)方當(dāng)事人請(qǐng)求賠償實(shí)際損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)支持?！肚鄭u市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第37條第1款規(guī)定：房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照房屋征收補(bǔ)償協(xié)議或者補(bǔ)償決定，向被征收人、公有房屋承租人支付補(bǔ)償金或者交付補(bǔ)償房屋。補(bǔ)償房屋應(yīng)當(dāng)符合國家設(shè)計(jì)規(guī)范和質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)權(quán)清晰且無權(quán)利限制。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助被征收人或者公有房屋承租人辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，在青島市范圍內(nèi)，協(xié)助被征收人辦理安置補(bǔ)償房屋的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)是房屋征收部門的法定義務(wù)，即便征收補(bǔ)償協(xié)議中未作出約定，也應(yīng)視為房屋征收部門的義務(wù)。但在筆者所審理和查閱案件所涉及的征收補(bǔ)償協(xié)議中，尚未有對(duì)協(xié)助辦理安置房屋房產(chǎn)登記手續(xù)的義務(wù)、期限、逾期不協(xié)助辦理的責(zé)任等問題作出規(guī)定者，因而雖然其作為一種法定合同義務(wù)或法定后合同義務(wù)而存在，但由于具體規(guī)定及協(xié)議約定的缺位，致使房屋征收部門不履行這一義務(wù)時(shí)，人民法院在判決履行協(xié)助辦證義務(wù)的同時(shí)，能否支持被征收人的賠償請(qǐng)求以及賠償數(shù)額的計(jì)算依據(jù)等問題在實(shí)踐中出現(xiàn)了很大分歧。

前文已述，筆者探討房屋征收補(bǔ)償協(xié)議實(shí)體審理問題的立論依據(jù)在于其“游走于行政性與合意性之間，且更加傾向于行政性”的屬性，在研究履行協(xié)助辦證義務(wù)這一問題時(shí)亦不例外。因此，當(dāng)房屋征收部門未履行協(xié)助辦證義務(wù)時(shí)，可判決其承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，而該違約責(zé)任的限度可參照商品房買賣合同法律關(guān)系中房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未履行協(xié)助辦證義務(wù)的違約責(zé)任，即《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第18條之規(guī)定。換言之，安置房屋為尚未建成房屋的，自房屋交付使用之日起九十日內(nèi)，安置房屋為已竣工房屋的，自協(xié)議訂立之日起九十日內(nèi)，房屋征收部門應(yīng)協(xié)助被征收人辦理房產(chǎn)證，逾期未協(xié)助辦理的，可按照安置房屋評(píng)估價(jià)值，參照中國人民銀行規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)計(jì)收逾期貸款利息的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

（四）安置房屋不符合交付條件的違約責(zé)任

《中華人民共和國建筑法》第61條規(guī)定：建筑工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第17條第2款規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)。房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)自收到竣工驗(yàn)收申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)涉及公共安全的內(nèi)容，組織工程質(zhì)量監(jiān)督、規(guī)劃、消防、人防等有關(guān)部門或者單位進(jìn)行驗(yàn)收。根據(jù)上述規(guī)定，未經(jīng)相關(guān)管理部門綜合驗(yàn)收合格的房屋屬不符合交付條件的房屋，被征收人有權(quán)拒絕接收，房屋征收部門應(yīng)繼續(xù)支付過渡補(bǔ)助費(fèi)或超期過渡補(bǔ)助費(fèi)，直至安置房屋通過綜合驗(yàn)收符合交付條件且通知被征收人接收時(shí)為止。

（五）房屋征收部門單方變更、解除協(xié)議的違約責(zé)任

基于公共利益之緣由，房屋征收補(bǔ)償部門可以單方變更、解除征收補(bǔ)償協(xié)議，并采取補(bǔ)救措施或給予被征收人補(bǔ)償。但是，單方變更、解除權(quán)的行使歸屬于行政性事由，因而仍應(yīng)遵循損益性行政行為的正當(dāng)程序，即應(yīng)充分保障被征收人的陳述、申辯權(quán)，否則該單方變更、解除行為即有被撤銷或被確認(rèn)違法。舉例言之，在張某廖訴蒼南縣人民政府違法解除房屋征收補(bǔ)償協(xié)議一案中，①浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行終1495號(hào)行政判決書。法院生效判決認(rèn)定蒼南縣人民政府單方解除行政協(xié)議的行為屬于行使行政優(yōu)益權(quán)的行為，對(duì)張某廖的補(bǔ)償安置權(quán)益產(chǎn)生重大影響，但其在作出告知書（載明解除協(xié)議的內(nèi)容）前未告知享有陳述、申辯的權(quán)利，并充分聽取意見，明顯違反正當(dāng)程序原則，遂判決撤銷該告知書。

（六）被征收人不按期騰房的違約責(zé)任

前文已述，被征收人不按期騰房的，房屋征收部門可以選擇在催告后解除征收補(bǔ)償協(xié)議，而后作出征收補(bǔ)償決定并在生效后申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，亦可以選擇作出強(qiáng)制騰遷的處理決定，并在生效后申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

結(jié) 語

著名英國大法官丹寧勛爵在其著作《法律的訓(xùn)誡》一書中曾言：“一個(gè)法官不可以改變法律織物的編織材料，但是他可以，也應(yīng)該把皺褶熨平。”②［英］丹寧勛爵：《法律的訓(xùn)誡》，楊百揆、劉庸安、丁健譯，法律出版社1999年版，第226頁。在新司法解釋未對(duì)行政協(xié)議案件作出規(guī)定，而專門司法解釋尚未出臺(tái)的背景下，行政審判法官有責(zé)任以法理和審判實(shí)踐為立足點(diǎn)，在新行政訴訟法規(guī)定的框架內(nèi)構(gòu)建相關(guān)審理規(guī)則，腳踏實(shí)地地思考如何“熨平法律織物上的皺褶”。