張祝圓 楊文義

河南科技學院，河南 新鄉(xiāng) 453003

隨著城市數(shù)量和人口的增多，人們對城市各層面的需求也在不斷增加，因此城市管理顯得尤為重要。城市在快速發(fā)展的同時，也存在流動人口增多、交通秩序混亂、城市環(huán)境惡化等問題。黨的十八屆三中全會中做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：深化行政執(zhí)法體制改革。只有不斷深化改革，才能在城市建設和發(fā)展中使這些問題妥善解決，實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的目標。

一、城市管理綜合執(zhí)法改革的必要性

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，國家越來越重視城市管理的發(fā)展與改革，探索推進城市管理體制的創(chuàng)新，城市管理綜合執(zhí)法改革就是其中之一。城市管理綜合執(zhí)法是指在法律的授權范圍內(nèi)或者根據(jù)其他行政機關的授權的行政機關或具有公共管理職能的組織，依照法定程序?qū)σ欢ǚ秶鷥?nèi)行政事項行使多個行政機關法定的行政檢查權和行政處罰權的行政執(zhí)法制度。根據(jù)各地實際，城市綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍主要包括：市容環(huán)境；建設、建筑工地；綠化、市政設施；工商行政；交通安全；應急管理等。

(一)提升城市管理水平的需要

城市功能的定位以及居民生活需求的不斷提高，決定了城市管理必須進行創(chuàng)新改革。這是城市現(xiàn)代化發(fā)展方向的需求，同時也是解決現(xiàn)階段社會主要矛盾的需要。傳統(tǒng)模式下，城市管理以行政命令為主，以撤、罰、關停等為主要手段。管理水平低，管理效率低，管理效益差，不僅無助于解決問題，反而催生與被管理者間矛盾的激化，而城市管理中存在的諸如管理秩序混亂、暴力執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法腐敗等問題，并未得到很好的根治。這嚴重制約著城市發(fā)展水平和質(zhì)量，需要重視。黨的十八屆三中全會要求通過深化改革，實現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。而推進城市管理綜合執(zhí)法改革正是城市社會治理創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。

(二)緩解城市管理矛盾的需要

現(xiàn)階段，社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的更高期待，需要社會服務供給和保障。城市化發(fā)展的最終目的也是使人民生活更加舒適便捷。但傳統(tǒng)管理模式存在的問題和不足，導致了管理上的矛盾難以得到有效解決。以新鄉(xiāng)市為例，近幾年城市發(fā)展迅速，基礎設施建設速度加快，城市功能區(qū)劃日益完備，但城市秩序依然存在如交通擁堵、教育醫(yī)療資源分配不均、居住環(huán)境較差、基礎設施不完善等一系列問題。這些問題多由管理理念不能跟上時代發(fā)展而產(chǎn)生，也有部分問題是歷史遺留問題。比如新鄉(xiāng)市老城區(qū)道路普遍較窄，多為雙向二車道，造成交通擁堵；一些老舊小區(qū)的基礎設施不完善等。這些問題嚴重制約人民群眾的生活體驗，同時也制約城市發(fā)展質(zhì)量。為了使人們生活更加便利、舒適，有效解決城市發(fā)展中存在的矛盾，必須對其進行改革。

(三)創(chuàng)新社會治理方式的需要

社會治理模式的變革，要求從政府管理為主走向全社會共同參與社會治理，從管理行政為主向服務行政、法治行政轉(zhuǎn)變，在治理上要求既治標又治本，標本兼治。以往城市管理中，“城市病”普遍性存在，如城管與商販之間的執(zhí)法沖突，對社會造成很大的影響。城市管理執(zhí)法部門的水平代表著城市發(fā)展的狀態(tài)和水平。為了解決城市發(fā)展和建設中所存在的問題，必須對城市管理進行改革，建立起綜合執(zhí)法體制。黨的十九大報告提出：要建立共建共治共享的社會治理格局。新鄉(xiāng)市推進城市管理綜合執(zhí)法改革，就需要圍繞“共建共治共享”的要求進行制度設計，要改變以往“命令—服從”的命令式管理，而是充分調(diào)動各類社會組織、人民群眾的積極性，確立起多元主體管理、多方主體共同參與的管理模式。

二、城市管理中存在的問題及分析

近幾年來，新鄉(xiāng)市在市容環(huán)境、教育、醫(yī)療、交通秩序、基礎設施等方面都有很大的改善。但在城市管理中還存在一些不足，諸如老城區(qū)改造、棚戶區(qū)基礎設施保障、城市管理長效機制建設等方面，還存在諸多問題。

(一)以新鄉(xiāng)市為調(diào)查對象

關于城市管理的社會調(diào)查，主要在新鄉(xiāng)市城區(qū)展開。課題組采用面對面走訪和發(fā)放調(diào)查問卷的方式，對社會群眾、流動商販、個體工商戶、學生以及城市管理職能部門、一線執(zhí)法人員進行數(shù)據(jù)收集。調(diào)查共發(fā)放問卷2000份，收回有效問卷1895份；走訪一線執(zhí)法人員、職能部門管理人員20余人次。

調(diào)查問卷顯示：

1.關于城市管理水平的調(diào)查中，認為城市管理水平較高的占23.25%，認為城市管理存在問題較多的占41.8%，對城市管理不置可否的占13.45%。

2.關于城管執(zhí)法人員素質(zhì)的調(diào)查中，群眾認為執(zhí)法人員素質(zhì)低或較低的占26.23%，認為執(zhí)法人員素質(zhì)亟待提高的占38.3%，認為執(zhí)法人員素質(zhì)高、服務意識強的占15.26%。

3.關于城管執(zhí)法人員執(zhí)法方式的調(diào)查中，43.75%的受調(diào)查群眾認為執(zhí)法方式有很大的改善，9.6%的受調(diào)查群眾認為執(zhí)法人員暴力現(xiàn)象一直存在，12.3%的受調(diào)查群眾指出遇到或見過執(zhí)法人員暴力執(zhí)法。

4.針對被管理者素質(zhì)這一問題，有32%的群眾認為被管理者不配合執(zhí)法人員的工作，被管理者素質(zhì)低，只有11.2%的群眾會主動配合執(zhí)法人員的工作。

5.被管理者接受管理后，有26.4%的群眾表示會再次實施之前的行為，有48.56%的群眾表示會看情況實施，僅有8.3%的群眾表示會嚴格要求自己。

(二)對問題的分析

1.執(zhí)法人員執(zhí)法綜合素質(zhì)較低

第一，執(zhí)法人員法治觀念差，法律素養(yǎng)低。目前普遍存在的一種現(xiàn)象是執(zhí)法人員“重處罰，輕服務”，傳統(tǒng)的特權思想“執(zhí)法者就是管理者”仍占主導地位[1]。雖然近幾年來執(zhí)法人員的素質(zhì)有了顯著的提高，但在現(xiàn)實生活中仍會看到城管人員亂開罰單、隨意沒收損壞商品、態(tài)度惡劣等現(xiàn)象，導致一些居民提到城管就想到其冷漠、兇狠。

第二，執(zhí)法人員執(zhí)法態(tài)度不一。由于城市管理所涉及的范圍較大，問題較復雜，但真正有編制的城管人員數(shù)目不能與城市管理需求相適應，因此執(zhí)法人員的隊伍中出現(xiàn)許多的“協(xié)管人員”或者“臨時工”，這些人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，其知識水平、法律意識都有所欠缺，更有執(zhí)法者在執(zhí)法過程中與群眾起沖突，這些行為引起了社會各界對城管人員的不滿，造成了許多反面影響，容易讓社會各界形成城管人員素質(zhì)低的主觀印象。

2.城市管理執(zhí)法方式單一

據(jù)調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員和被管理人員之間關系緊張，其中一個重要原因是執(zhí)法人員執(zhí)法方式單一，某些執(zhí)法人員主要通過罰款、沒收商品、撤銷營業(yè)執(zhí)照、停業(yè)整改等方式執(zhí)法，因此滋生了“暴力執(zhí)法”和“以暴制暴”的發(fā)生。比如，2019年1月發(fā)生在深圳市布吉街道的商販毆打城管的案件，城管人員在執(zhí)法過程中，遭到水果商販一家人的輪番毆打，導致其中一執(zhí)法人員骨折。事件是悲哀的，但更應當引起我們注意的是城市管理中的不足以及對兩者間的關系進行深入的思考。

3.被管理者對執(zhí)法工作不予配合

城市問題不能得到妥善的解決，并不是由執(zhí)法人員一方造成的，被管理者也存在諸多問題，通過調(diào)查問卷分析得出，認為市民素質(zhì)低造成城市混亂的占32%，主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是一些被管理者素質(zhì)低，在現(xiàn)實中我們常見到亂停亂放的車輛，群眾隨手扔垃圾，破壞公共設施，商販不注意衛(wèi)生，廢棄物亂丟等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象增加了執(zhí)法人員的執(zhí)法成本，對城市環(huán)境造成很大的影響；另一方面，被管理者不配合執(zhí)法人員的工作，在執(zhí)法人員使用合理的方式執(zhí)法時，被管理人員只有言語的配合，沒有實際行動，甚至不理會執(zhí)法人員的教育，但當執(zhí)法人員使用罰款、沒收商品等強制性的執(zhí)法方式時才配合執(zhí)法人員的工作，長久以來，兩者之間的矛盾越來越多，導致城市管理收效甚微。

4.對城市管理執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督

我國對執(zhí)法人員的監(jiān)督主要采取內(nèi)部監(jiān)督，缺乏有效的外部監(jiān)督。缺乏有效的監(jiān)督會導致執(zhí)法人員不作為或者過分作為情況的出現(xiàn)，不利于城市更好的發(fā)展。首先內(nèi)部監(jiān)督，俗稱“家長式監(jiān)督”，一般為上級機關對下級機關開展不定期巡查，這種方式并不能很好的約束執(zhí)法人員的行為，并且我國內(nèi)部監(jiān)督的制度仍不完善，相應的考核獎勵機制也存在許多不足之處，這便使內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮不了其實際作用；其次，缺乏公眾監(jiān)督，公眾能參與到城市管理的機會很少，獲取信息的渠道缺乏，甚至有很多人不清楚城市管理部門的服務熱線和地址，筆者進入城市管理局的官方網(wǎng)站后，可以看到有群眾反應問題，但只能看到部分群眾的問題得到解決，且更新不是非常及時，也不知道改如何登陸去反映自身的意見，這不利于群眾實施監(jiān)督。

三、新鄉(xiāng)市推進城市管理綜合執(zhí)法改革的建議

(一)加強城管執(zhí)法隊伍建設

加強城市管理執(zhí)法人員的隊伍，要從多方面入手。一是，重視思想教育工作，從精神層面指導執(zhí)法人員，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，25.23%的執(zhí)法人員認為這種方式極易流于形式，但我們不能否認其價值，筆者認為可以通過書寫思想會議的感受或者成立小組面對面交流等方式，定期進行教育使其真正的樹立為民服務的觀念；二是，在錄用城管執(zhí)法人員時實施“優(yōu)中選優(yōu)”的方式，使更多有素質(zhì)，有水平的人員承擔這一工作，提高執(zhí)法人員的準入門檻，減少“協(xié)管人員”“臨時工”的數(shù)量，但這一措施可能一定程度上增加執(zhí)法部門的負擔，筆者認為，可以，實施“精準管理”，每一個執(zhí)法人員有專門負責的區(qū)域，形成執(zhí)法的常態(tài)。三是，加強對執(zhí)法人員的培訓，通過理論和模擬真實事件相結(jié)合、集中進行培訓、定期進行檢測等方式提高執(zhí)法人員的水平。

(二)大力提倡“柔性執(zhí)法”，堅持以人為本

“城市管理綜合執(zhí)法體制在構建時就應當融入人本理念，堅持以人為本，在執(zhí)法過程中充分滲漏這一理念。[2]”近幾年來，新鄉(xiāng)市一直在提倡“柔性執(zhí)法”，堅持以人為本，解決群眾實際困難，充分保障人們的合法利益。管理者和被管理者之間矛盾突出究其根本是兩者都有其難處，執(zhí)法人員的工作就是使城市環(huán)境更加美好，必須對城市進行管理，而被管理者也要生存。針對流動商販而言，由于高昂的門店租金，“禁區(qū)”過多等原因迫使其成為流動商販，為解決這些問題，筆者認為，市政府應當進行合理的規(guī)劃，設置專門的地域以便其經(jīng)營；為了防止流動商販過多，對流動商販收取合理的費用；還可以設置專門的時間點，只能在規(guī)定的時間內(nèi)進行經(jīng)營，此外在一些繁華地段可以實施“隔天經(jīng)營”的方式，為群眾著想的同時進行城市管理。同時采取其他柔性執(zhí)法方式，如今社會上出現(xiàn)的“被管理者執(zhí)法一天”、“眼神執(zhí)法”等方式都是十分值得學習和借鑒的。進一步豐富執(zhí)法方式，拒絕“以罰代改”，才能構建更好的城市關系。

(三)加強對被管理者的思想教育，提高其素質(zhì)

加強法制宣傳的力度，例如，市政府部門可以在車站、景區(qū)、集貿(mào)市場等地推廣有關法律知識，同時可以充分利用各種現(xiàn)代技術，通過廣播、電視、微信、微博等新媒體進行推廣，各高校、中小學通過開講座、實踐課堂等形式加強對學生的教育，進一步提高學生的素質(zhì)，從而去影響社會群體，讓廣大群眾清楚認識到城市管理的意義，哪些行為是不合法不合理的，提高群眾的整體素質(zhì)，從而“提高被管理者的分辨力和自我約束力，抵制違法行為”[3]配合執(zhí)法人員的工作，共同致力于建設美好城市。

(四)加強對執(zhí)法人員的監(jiān)督

首先，完善內(nèi)部監(jiān)督，“國務院明確指出要加強現(xiàn)有在編執(zhí)法人員業(yè)務培訓和考試，嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。[4]”新鄉(xiāng)市應根據(jù)實際情況制定更加嚴格的考核制度，完善獎懲措施，使執(zhí)法人員的管理更加專業(yè)化，筆者認為可以實行責任到人的方式，由城管個人來總結(jié)其優(yōu)缺點進行自我監(jiān)督，各平行部門和上級監(jiān)督部門相結(jié)合等方式。

其次，加強對執(zhí)法人員的外部監(jiān)督，僅依靠內(nèi)部監(jiān)督不足以規(guī)制執(zhí)法人員的行為，應加強內(nèi)外監(jiān)督并存監(jiān)督體系的建設。新鄉(xiāng)市各城市管理部門都設有相應的舉報、投訴電話和網(wǎng)絡服務平臺，設有對監(jiān)督人員的表彰和獎勵，是值得借鑒和學習的。筆者認為可以進一步完善外部監(jiān)督，比如將信息公開更加徹底，及時更新最新的政策；拓寬公眾參與城市管理的渠道，比如可以設定網(wǎng)上投票、制作專門的APP等形式；同時提高獎勵力度，增強群眾參與的積極性；此外可以加大媒體曝光的力度。最終將執(zhí)法人員的權力規(guī)制在籠子里，以促進城市更好的發(fā)展。

四、結(jié)語

新鄉(xiāng)市城市管理中存在各種各樣的問題，面對這些問題，執(zhí)法部門應當采取積極的應對措施，從各個方面入手，利用新科技新技術，著力于城市管理的改革與創(chuàng)新，使其適于新形勢，跟隨時代的發(fā)展，為創(chuàng)建和諧美麗的城市共同努力。