劉雅鑫

貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550000

行政問(wèn)責(zé)制度作為我國(guó)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制，可追溯至堪稱(chēng)特大安全事故的非典事件，而后關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制度的實(shí)踐探索逐步開(kāi)展。例如行政問(wèn)責(zé)相關(guān)規(guī)定出臺(tái)的實(shí)踐，以及行政問(wèn)責(zé)基本理論、歸責(zé)原則、實(shí)踐困境與出路探討等具體問(wèn)題的理論成果。但是還有一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決，在制度適用中出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，這就使得行政問(wèn)責(zé)制度的再思考有其現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政問(wèn)責(zé)制度的適用范疇與價(jià)值定位

研究行政問(wèn)責(zé)制度的問(wèn)題與路徑，首先應(yīng)當(dāng)明確該制度的適用范疇以及價(jià)值定位。就行政問(wèn)責(zé)制度的適用范疇而言，它是各級(jí)政府人員在工作范疇之內(nèi)對(duì)法定職責(zé)未有履行或履行不當(dāng)，造成不良影響或結(jié)果的情況下，對(duì)這類(lèi)行政機(jī)關(guān)人員適用的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在這個(gè)概念范疇之下，行政問(wèn)責(zé)的主要手段在于責(zé)問(wèn)和懲戒，而更深層次的目的仍要?dú)w于預(yù)防行政機(jī)關(guān)人員履職失當(dāng)、保障行政執(zhí)法體系運(yùn)行有序的價(jià)值定位。因此，行政問(wèn)責(zé)對(duì)于失職行為的發(fā)生和責(zé)任承擔(dān)起到兩方面的作用，即預(yù)防和追責(zé)，有助于保障行政隊(duì)伍廉潔、樹(shù)立行政人員法治意識(shí)以及推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。

行政問(wèn)責(zé)制度的存在給予了問(wèn)責(zé)主體處理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員履職失當(dāng)行為的問(wèn)責(zé)權(quán)，但這并不意味著問(wèn)責(zé)主體可以隨意濫用。實(shí)踐之中，由于問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)事由、問(wèn)責(zé)程序等問(wèn)題的規(guī)定分散，甚至不明、空白，行政問(wèn)責(zé)制度有被濫用、誤用的客觀風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響著行政機(jī)關(guān)的工作效率，阻礙行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)際應(yīng)用。[1]

二、行政問(wèn)責(zé)制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題探析

(一)問(wèn)責(zé)規(guī)制分散，缺乏專(zhuān)門(mén)立法

當(dāng)前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度雖然已經(jīng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索，但至今尚未形成一套規(guī)范的、完備的、制度化的法律法規(guī)規(guī)制體系。行政問(wèn)責(zé)相關(guān)規(guī)定呈分散式規(guī)制模式，散見(jiàn)于各個(gè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、條例等規(guī)定之中，黨紀(jì)法規(guī)規(guī)章等占據(jù)規(guī)制的主要部分，其中行政問(wèn)責(zé)事由涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件、政府行政許可行為、黨員干部的監(jiān)督及失職瀆職處分等諸多事項(xiàng)。①此外，我國(guó)的公務(wù)員法明確規(guī)定了公務(wù)員擔(dān)責(zé)情形，試圖以規(guī)定促行政問(wèn)責(zé)規(guī)范化、以規(guī)定促行政問(wèn)責(zé)制度化。然而，行政問(wèn)責(zé)規(guī)制的分散、專(zhuān)門(mén)立法的缺位，導(dǎo)致該制度在實(shí)踐中沒(méi)有高位階的法律保障，具體的追責(zé)事由以及明確的權(quán)責(zé)范圍缺乏法律的明文規(guī)定，阻礙依法行政和依法治國(guó)的整體進(jìn)程。

(二)主體權(quán)責(zé)不一，影響追責(zé)成效

行政問(wèn)責(zé)制度出于其追責(zé)的特殊性，賦予了一部分主體問(wèn)責(zé)權(quán)限，然而實(shí)踐之中的行政問(wèn)責(zé)更多的是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的追責(zé)，是一種“自己處理自己”的問(wèn)責(zé)模式，行政機(jī)關(guān)外部的問(wèn)責(zé)主體及其權(quán)限并未得到充分地發(fā)揮，比如在《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》中也沒(méi)有對(duì)政協(xié)、媒體等社會(huì)力量的問(wèn)責(zé)權(quán)進(jìn)行明確的界定和說(shuō)明。[2]人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)表明人民群眾才是國(guó)家真正的主人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大負(fù)責(zé)，即對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)。外部監(jiān)督尚未得到真正全面的貫徹，導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)制度效能有限。同時(shí)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一和有權(quán)必有責(zé)的要求也指明了問(wèn)責(zé)主體同樣應(yīng)該受到合理的監(jiān)督，在出現(xiàn)符合追責(zé)條件的情形時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任后果。權(quán)責(zé)不一也導(dǎo)致了長(zhǎng)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的施行困難，實(shí)踐中的行政問(wèn)責(zé)多以“活動(dòng)”等形式短期集中開(kāi)展，追責(zé)成效有待提升。

(三)問(wèn)責(zé)程序模糊，有礙問(wèn)責(zé)公正

行政問(wèn)責(zé)制度是程序性規(guī)范和實(shí)體性規(guī)范相結(jié)合的制度，程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正的前提和保證。問(wèn)責(zé)程序模糊即是指行政問(wèn)責(zé)制度的問(wèn)責(zé)程序不夠規(guī)范化，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》從調(diào)查、提出建議、聽(tīng)取申辯到最后做出行政問(wèn)責(zé)正式?jīng)Q定，提供了行政問(wèn)責(zé)制度的基本流程。然而，科層制的行政程序也會(huì)產(chǎn)生某些公正性漏洞，致使上級(jí)問(wèn)責(zé)權(quán)獨(dú)斷、濫用，這種情形在地方政府更易發(fā)生。此外，當(dāng)行政問(wèn)責(zé)決定生效后，缺乏真正有效的救濟(jì)機(jī)制，問(wèn)責(zé)后難以簡(jiǎn)單根據(jù)規(guī)定就達(dá)到復(fù)出效果。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了行政問(wèn)責(zé)制度的公正性。

三、行政問(wèn)責(zé)制度的完善路徑思考

在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題是科學(xué)有效的解決方法，行政問(wèn)責(zé)制度的問(wèn)題解決同樣需要根據(jù)實(shí)踐探索中暴露的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題針對(duì)性處理。行政問(wèn)責(zé)法律缺位、主體權(quán)責(zé)界定不明、問(wèn)責(zé)程序有待完善等問(wèn)題的客觀存在，決定了要想充分發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制度的價(jià)值定位，就必須健全問(wèn)責(zé)立法、明晰行政人員權(quán)責(zé)，明確問(wèn)責(zé)主體、界定權(quán)限范疇，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序、健全行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。[3]

首先，健全問(wèn)責(zé)立法、明晰行政人員權(quán)責(zé)是解決行政問(wèn)責(zé)制度問(wèn)題的關(guān)鍵著力點(diǎn)。有效的法律規(guī)制是依法治國(guó)和依法行政的正當(dāng)基礎(chǔ)，也是行政問(wèn)責(zé)制度實(shí)施的有力保障。健全行政問(wèn)責(zé)立法，就要明晰各級(jí)政府和行政人員的職權(quán)和職責(zé)內(nèi)容，權(quán)力清單和責(zé)任清單是行政問(wèn)責(zé)制度的兩大支撐。通過(guò)立法厘清具體權(quán)力和責(zé)任，是問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)的根據(jù)和前提。

其次，明確問(wèn)責(zé)主體、界定問(wèn)責(zé)權(quán)限范疇能夠有效保證行政問(wèn)責(zé)制度的權(quán)責(zé)統(tǒng)一和規(guī)范適用。將問(wèn)責(zé)主體的追責(zé)權(quán)及其內(nèi)容落實(shí)到文本的明文規(guī)定之中，使其能夠依法依規(guī)進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，在規(guī)定的問(wèn)責(zé)事由和情形之外不濫用也不誤用該權(quán)限。改革黨政關(guān)系，健全責(zé)任追究制度，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一也要求問(wèn)責(zé)主體同時(shí)要受到其他主體的監(jiān)督，真正做到對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民群眾謀取利益，這也是我國(guó)的國(guó)體和政體的根本性規(guī)定。十八屆四中全會(huì)明確指出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，這就突破了上級(jí)對(duì)下級(jí)、短期集中開(kāi)展的問(wèn)責(zé)模式，為行政問(wèn)責(zé)制度改革指明了方向。

最后，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序、健全行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，以程序公正促實(shí)質(zhì)公正。行政問(wèn)責(zé)程序的基本流程只是問(wèn)責(zé)框架，在實(shí)際適用中要注重每一個(gè)階段的作用得到充分發(fā)揮，保證行政問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正，而非單純的“走過(guò)場(chǎng)”或“領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷”就作出問(wèn)責(zé)決定。在問(wèn)責(zé)的基本流程之外，必須建立健全行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制，針對(duì)問(wèn)責(zé)錯(cuò)誤以及改正后復(fù)出等情形詳細(xì)規(guī)定，在有效保障問(wèn)責(zé)公正的同時(shí)也能夠有效救濟(jì)問(wèn)責(zé)后的新情況。

四、結(jié)語(yǔ)

在建設(shè)法治中國(guó)的大背景下，健全和完善行政問(wèn)責(zé)立法機(jī)制是解決行政問(wèn)責(zé)制度適用困境的核心和關(guān)鍵。當(dāng)下分散式規(guī)制的立法模式無(wú)法有效統(tǒng)一各地各級(jí)政府的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)和情形，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一以及機(jī)制的不健全也是客觀存在的實(shí)踐問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，必須健全問(wèn)責(zé)立法、明晰行政人員權(quán)責(zé)，明確問(wèn)責(zé)主體、界定權(quán)限范疇，以及規(guī)范問(wèn)責(zé)程序、健全行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。采用多種手段推進(jìn)我國(guó)行政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)一步完備，充分發(fā)揮其設(shè)立的目的和價(jià)值定位，對(duì)法治政府和依法治國(guó)的整體進(jìn)程意義重大。

[ 注 釋 ]

①我國(guó)涉及行政問(wèn)責(zé)制度的規(guī)定如《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》、《行政許可法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等.