隴西縣人民檢察院課題組

（748100 隴西縣人民檢察院 甘肅 定西）

一、公益訴訟的緣起

（一）“公地悲劇”下公共利益代表主體缺位的需要

《公地的悲劇》即“當個人按照自己的方式處置公共資源時，真正的公地悲劇才會發(fā)生”，這是英國學者哈丁1968年提出的一種“公地悲劇”的理論模型。文中的“公地悲劇”或曰“共有資源的災難”并不是僅停留在字面理解層面上的涵義說明，也不是對這種現(xiàn)象的準確定義，而是對一種現(xiàn)象的簡稱，或者更準確地說是一種比喻、一種象征。在文中設定的場景中：被允許共同在一塊公共②草場放牧的一群牧民，假設這批牧民是聰明并理性的，那么他們也就理所當然地希望自己的利益最大化，也會尋求一種可以利用共有草場來增加自己收入的辦法，這時每個牧民多養(yǎng)一只羊來增加自己的收入就是理性牧民的不二選擇，不過隨之而來的就是草場的負擔加重。在權(quán)衡可能增加自己的利益并相應加重草場的負擔之后，牧民決定忽略草場的再生能力而增加自己的羊的數(shù)量，也相應地增加了自己的收入。同時在利益的驅(qū)逐下，其他牧民也積極效仿以此增加自己的收入。于是，短期內(nèi)牧民的收入增加，可因過度放牧導致草場持續(xù)退化，直至誰也無法養(yǎng)羊，最終導致所有牧民集體破產(chǎn)，悲劇隨之而生。

正如十九世紀二十年代初，美國現(xiàn)實主義法學家卡爾·盧埃林所說“法律最大的確定是不確定”。與眾所周知的個人利益不同，公共利益的涵義界定至今沒有形成共識，“公”是與“私”相對而生的概念，其特別之處在于不確定。“公地悲劇”的根源在于缺乏明確的界限，在共有的草地上并不明確區(qū)分“你的”、“我的”和“他的”，于是每個牧民都首先考慮的是增加自己的收入，而非草場的再生能力和承載數(shù)量。一般情況下，我們以利益歸屬來確定利益代表，私益主要是利益代表主體與歸屬主體重合才不難確定其代表主體。而“公地”的“悲劇”主要是利益代表主體與歸屬主體分離，雖然人民或社會是公共利益的實質(zhì)歸屬者也是最終享有者，但是泛化的人民或社會并不是某一個確定的實體，更是不確定的歸屬主體，很難在公共利益受到侵害時和個人利益受到侵害時一樣，實現(xiàn)保護公益的目的。這樣由于公共利益相對于個人利益而言容易受到侵害，而公共利益歸屬主體的非確定性又加劇了公共利益受到侵害時沒有明確主體主張權(quán)益并進行救濟的窘境。于是，保護公共利益的必要前提是為其確定明確的利益代表者，也就是當其受到侵害時由誰來主張權(quán)利并啟動救濟程序。于是“公地悲劇”下因缺乏約束條件、利益保護主體缺位以及公共利益易受侵害的現(xiàn)實情況則需要確定一個公共利益代表主體來專門維護公共利益，為公共利益提供保護屏障。簡言之，“公地”上利益代表主體缺位致使利益保護主體難以確定的現(xiàn)實狀況催生了公益訴訟，是公益訴訟產(chǎn)生的現(xiàn)實依據(jù)。

（二）公益不同于私益的特殊性要求

德國著名的社會學家、哲學家哈貝馬斯在《公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中曾說“要想提煉一個具有特殊歷史意義的概念，就必須把它在一個十分復雜的社會現(xiàn)實當中所具有的一系列典型特征描述清楚”③。即我們要想為公共利益確定一個看似合理的、具有說服力的、權(quán)威的和公正的代表主體，既能達到有效保護公共利益的目的又不會因此帶來直接將公共利益私有化的后果，就必須準確了解公共利益在這十分復雜的社會當中所具有的一系列典型特性。

1.公共利益涉及范圍廣泛

公共利益涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、眾多消費者合法權(quán)益、傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)以及公共交通、衛(wèi)生、教育等開放的、能夠為多數(shù)人共享的領域和范圍，事關公民生活的方方面面，這種群體性、分散性和同類性的社會公共利益在受到侵害時影響范圍廣泛、波及人數(shù)眾多，而且其利益歸屬主體也是以上范圍內(nèi)任何可能領域內(nèi)的不特定的多數(shù)人，很難找到確定的利益代表者來提起訴訟予以救濟。

2.公共利益是社會存在和發(fā)展的前提

公益訴訟的宗旨是保護國家和社會公共利益，而公共利益則是將社會和群體相連接的一個橋梁或紐帶。作為社會存在和發(fā)展前提的公共利益，在社會效果的導向方面主要趨于或者直接指向于正向和有益，主要以維護社會公序良俗、公平正義和推動社會文明和進步為主要目的。類似于人類最需要的溫暖生活之必須的空間、土壤、氧氣和水，以及舒適生存所必須之尊嚴、正義、自由、安全、發(fā)展和方便一樣，都是人代際相傳、良善生活所必須。

3.公共利益界定過程復雜

公共利益的界定是一個紛繁復雜的過程，和作為其救濟手段的公益訴訟一樣，是依據(jù)客觀情況的變化來客觀界定、合理規(guī)劃，因此它即具有一定的動態(tài)變化性，又相對于具體的、個別的個人利益而言具有相對的穩(wěn)定性。“公益之為公共利益，是一個超越具體的、個別的個人之利益，凡任何多數(shù)（并非全部）人均有可能以該事物之存續(xù)，主觀上認定對其生活有利而享受之，即為人類最需要之公益?！雹芤簿褪钦f公共利益是開放的、共享的，沒有時間和空間限制，公共利益所帶來的利好由不特定多數(shù)主體共同享有。同時，公共利益的利益主體的不特定性、泛化、普遍性，且不特定的利益歸屬主體非營利性的特征也十分明顯。

鑒于在實踐中公共利益所涉范圍廣泛，利益歸屬主體不確定性以及開放共享、非營利的特性，同時具有正確的導向作用和有益的社會效果，是社會存在和發(fā)展必不可少的前提。在準確、恰當理解公益不同于私益的特殊性的基礎上，探索建立和完善相對應的公益訴訟制度對公共利益保護具有重要作用。

（三）公益訴訟試點工作取得的顯著成績

雖然在《環(huán)境保護法》《消費者權(quán)益保護法》和《民事訴訟法》等法律法規(guī)中都不同程度地規(guī)定了公共利益受到侵害時，法人和社會組織可以提起公益訴訟，但是因我國社會組織自身規(guī)模不夠、專業(yè)欠精而局限眾多，加之單靠市民社會內(nèi)部成員自主交涉或通過社會組織提起公益訴訟的方式一時間難以解決公共利益受到侵害的深層次的、根本性難題。行政機關同時作為公共利益的所有者與管理者，這種既是參與者又是裁判者的身份束縛了行政機關客觀、公正、充分地行使保護公共利益的能動性。這樣一來，檢察公益訴訟制度的建立就成了一種不斷試對、試錯，不斷試驗和論證之后的最優(yōu)化選擇。

正所謂“實踐是檢驗真理的唯一標準”，而任何一項理論都需要經(jīng)過大量的調(diào)研、論證和準備，沒有豐碩的理論準備作為基石而匆忙建立起來的一項制度，將要承擔空中樓閣般脫離實際的后果，難以經(jīng)其良性運轉(zhuǎn)并發(fā)揮對社會的預設功能和作用。追本溯源，任何一項具有根本指導意義和導航作用的理論都來自于反復的實踐、甚至是深刻的教訓。在試點工作中，除遵循原有《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的理論基礎和相關規(guī)定之外，就檢察機關以公益訴訟人身份參與公益訴訟以保護公共利益來說，無非都是摸著石頭過河，不光是博觀之中約取的精華，也是厚積之后薄發(fā)的一支利劍，是一種小心而又大膽的探索和嘗試。

檢察機關提起公益訴訟的可行性和優(yōu)越性，也是在全國開展檢察工作的可復制、可推廣的經(jīng)驗。猶如“實踐基礎上的創(chuàng)新可以推動理論的創(chuàng)新⑤”事實證明檢察機關從試點工作開展以來，給人民群眾交出了一份滿意的答卷，也用實際行動證明檢察機關作為公共利益的代表，在公益保護體系中通過發(fā)揮自己的法律監(jiān)督職能來開展公益訴訟工作確實能取得預期的效果。面對公益訴訟行為缺失和訴訟目的難以實現(xiàn)的困境，將檢察官納入公益訴訟主體的隊伍中來，既符合檢察官相對于普通團體而言，在業(yè)務技能和法律素養(yǎng)方面的專業(yè)性，也契合了我們對公益訴訟的目的和法律效果方面的追求。

二、檢察機關提起公益訴訟的現(xiàn)實需求

黨的十八屆四中全會部署了檢察機關提起公益訴訟的改革任務，作為審判機關的法院和作為法律監(jiān)督機關的檢察院都根據(jù)該試點工作部署計劃進行了積極的探索和嘗試。要想了解檢察機關提起公益訴訟的現(xiàn)實依據(jù)，就要了解公益訴訟本身的一些特點和獨特性。

（一）進一步完善公益訴訟制度之需

公益訴訟的制度不完善需要權(quán)威的機構(gòu)來操作。任何一項立法和法律的實施，都如同初生的嬰兒般需要逐漸成長、成熟，是一個不斷完善和自我修正的過程。公益訴訟作為一個新生的制度，在引入國家以來，無論是制度理論還是實踐探索都不夠完善，需要一個相對專業(yè)的、具有一定能力的和威懾力的機構(gòu)牽頭在摸索的過程中積累大量的理論基礎和實踐經(jīng)驗，一步一步適應時代的需要，切實達到保護國家和社會公共利益的目的，進而使該制度良性運作。

（二）切實踐行保護公益的使命之需

公益訴訟保護公益的使命需要專業(yè)機構(gòu)來完成。公益訴訟擔負著保護國家利益和社會公共利益的使命，案件涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、眾多消費者合法權(quán)益以及公共交通、衛(wèi)生、教育等諸多領域，案件范圍寬泛開放，針對以上幾類案件所頒布的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章、條例、實施辦法紛繁復雜、專業(yè)性強。這不同于簡單的民事、刑事案件，在出現(xiàn)案件事實雷同或者是犯罪情節(jié)相似的情況下后案可依據(jù)或者參照前案的處理情況和方式，相反每一個公益訴訟案件都是獨一無二的、無可復制的，這是對辦案人員的專業(yè)技能和甄別能力的一種考驗。

（三）精確甄別公益訴訟案情之需

不同于私益訴訟，公益訴訟錯綜復雜的細節(jié)需要專門機構(gòu)來甄別。相比較私益所受到的直接的、顯而易見的，或者是受害者易覺察到的侵害，公益受害往往是間接、隱形甚至是不易察覺的。從公益受侵害到檢察機關發(fā)起救濟程序是一個過程。而且這種受侵害的狀態(tài)往往是動態(tài)的、浮動的。這種動態(tài)的、一定程度上來說是不可控的受侵害狀態(tài)對辦案人員的線索發(fā)現(xiàn)能力、及時止損能力和調(diào)查取證能力都提出了極高的要求。

（四）靈活應對公益訴訟庭審之需

無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，公益訴訟的特殊被訴主體需要專業(yè)人才來應對。公益訴訟的相對人都是一定財力、物力甚至是權(quán)力的擁有者和掌控者，在民事公益訴訟中，作為相對方的企業(yè)、公司手中所擁有的財力、物力足以幻化成為他們對抗訴訟的武器，同樣在行政公益訴訟中，行政機關手中具有較高的權(quán)力，且對主管領域的法律法規(guī)更加熟悉和了解，更有可能逃避責任、規(guī)避風險。這對公益訴訟人的辦案思維和知識儲備提出了更高的要求，既要在面對觀望思想、畏難情緒和強權(quán)壓力時積極擔當、主動出擊，又要在庭審應對能力和文書制作能力方面都表現(xiàn)的更加專業(yè)和精湛。

根據(jù)以上公益訴訟案件本身的特點，基于切實保護國家和社會公共利益的訴訟目的方面的考慮，檢察機關作為憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機關，在人才隊伍和知識儲備、辦案人員專業(yè)技能和甄別能力、案件線索發(fā)現(xiàn)能力、及時止損以挽救公共利益能力、現(xiàn)場摸排調(diào)查取證能力、積極擔當不畏強權(quán)能力以及庭審應對和文書制作能力方面，都有其他社會組織和個人所沒有的優(yōu)勢，公益訴訟案件本身的種種特點，為檢察機關作為公益訴訟人提起公益訴訟，保護國家和社會公共利益免受侵害提供了現(xiàn)實依據(jù)。

三、檢察機關提起公益訴訟的程序

目前我們國家通過公益訴訟試點工作已經(jīng)構(gòu)建完成的公益訴訟制度，并未簡單套用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，而是在已有的兩大訴訟法的規(guī)定之下，重新構(gòu)建出來的一套全新的訴訟程序。在這套全新的訴訟程序中體現(xiàn)了檢察機關特殊的訴訟主體地位，也進一步明確了公益訴訟的訴前程序和訴訟程序的銜接和轉(zhuǎn)換。

（一）公益訴訟之訴前程序

根據(jù)修訂之前我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關規(guī)定，檢察機關在訴訟中主要是按照審判監(jiān)督程序提起訴訟和向法院發(fā)出檢察建議這兩種方式來實施法律監(jiān)督。可無論是運用對已經(jīng)生效的判決提起訴訟還是發(fā)出檢察建議這兩種監(jiān)督方式中的哪一種，都在保護國家利益和社會公共利益中存在著局限性和滯后性，這種事后監(jiān)督和修補的方式難以達到真正保護國家利益和社會公共利益的目的。于是，根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第40條之規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應當先向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行職責”。第13條規(guī)定：“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應當履行以下訴前程序：（一）依法督促法律規(guī)定的機關提起民事公益訴訟；（二）建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關組織提起民事公益訴訟，有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關和有關組織在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院”。根據(jù)上述規(guī)定，檢察機關無論是提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都要履行法定的程序，確切地說是訴前程序。

1.訴前程序的范圍

訴前程序是公益訴訟所必經(jīng)的、前置的程序。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條第1款規(guī)定：“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家利益和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！币约暗?條第1款規(guī)定：“人民檢察院履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟”。由此可見，行政公益訴訟訴前程序的范圍主要是被限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域；而民事公益訴訟的范圍主要是在污染環(huán)境和食品藥品安全領域。

2.訴前程序的特點

公益訴訟訴前程序的案件一般具有很強的類型化特點，當然，這些特點并不是某一類案件獨有的，大多數(shù)時候是交叉甚至是重合的。

首先，涉及環(huán)境資源保護類案件在案發(fā)之前大多具有一定的隱蔽性，比如涉及環(huán)境資源保護的企業(yè)違法排污案，該類違法行為具有一定的隱蔽性。

其次，涉及食品藥品監(jiān)督管理局履職不到位案件大多具有一定的滯后性。檢察機關內(nèi)部因缺乏專業(yè)的檢測部門和技術，所以對該類案件的監(jiān)督管理較窄，一般都是在時刻關注各級網(wǎng)站公布的涉及食品藥品的檢測信息或接到舉報后才及時著手調(diào)查，抑或是在走訪履職中發(fā)現(xiàn)哪個地方的食品藥品生產(chǎn)衛(wèi)生或者是生產(chǎn)區(qū)安全設施不符合規(guī)定的情況下向所涉主管部門發(fā)出檢察建議進行監(jiān)督，這種監(jiān)督一般集中在事發(fā)后，屬于典型的事后監(jiān)督，只能在作出有針對性和具體的整改建議后，附帶建議相關部門在今后的履職中采取相應的措施和完善機制，預防相類似案件發(fā)生，難以達到事前預防的效果。

再次，訴前程序中的檢察建議大多可操作性不強。也就是說檢察建議自身的局限性直接影響了訴前程序的效果。檢察建議作為檢察機關的專有文書，它是檢察機關履行監(jiān)督職能的重要手段之一，也是監(jiān)督行政主管部門積極正確履職的書面憑證。行政機關在收到該檢察建議后應根據(jù)檢察建議的要求及時整改或正確履職，但因部分檢察建議過于籠統(tǒng)和寬泛，比如建議依法積極履職、依法改進工作、強化監(jiān)督管理職責、加大宣傳力度、采取完善機制或妥善處理某事等，沒有準確指出問題的切入點和關鍵點，為行政機關自我糾錯和履行職責埋下了一定的隱患，使得前期檢察建議與后期提起公益訴訟的訴訟請求之間難以銜接。另外，檢察機關在提出檢察建議時很多沒有附上相關的法律依據(jù)，大大降低了檢察建議說理邏輯依據(jù)，難以證明行政機關違法行使職權(quán)和不作為。

最后，訴前檢察機關缺乏后續(xù)的跟蹤監(jiān)督，實際效果不好。原則上，檢察機關向行政機關或公益組織發(fā)出檢察建議書或督促起訴意見書后，行政機關或公益組織應在一個月內(nèi)書面回復檢察機關，但檢察建議缺乏剛性和強制性的效果，且涉及公共利益遭受侵害的很多案件很難在一個月內(nèi)完全恢復，實際上大多數(shù)行政機關或社會組織在一個月內(nèi)回復給檢察機關后，因為對行政機關的整改落實情況和具體改進措施以及改進后的效果等缺乏后續(xù)跟蹤監(jiān)督，導致其具體整改情況和實際履職情況難以監(jiān)控。因此，訴前檢察建議雖然會一定程度上降低公益訴訟案件的起訴率，但并不利于問題的實際解決，很難就此達到案結(jié)事了的目的。

3.訴前程序的效果

訴前程序，也可以直接稱為訴前檢察建議。而且，“每一個訴前程序的檢察建議內(nèi)容與對象都有具體、特定的要求，但并不排斥在同一案件中，除訴前程序外，檢察機關向別的機關針對非訴事項提出檢察建議?！雹拊诮ㄗh積極履行監(jiān)督管理職能類的案件中，所涉行政機關本來被賦予了行政管理職能，因為自己怠于履行監(jiān)督管理職能或者不作為才導致公共利益處于受侵害狀態(tài)，此時的檢察建議主要是賦予了行政機關或者有關組織一定的作為義務，從就檢察建議的救濟目的來看，主要是要求行政機關在實質(zhì)性履行了義務以后所作的回復，實質(zhì)上未履行義務而僅作書面回復的，除該義務不屬于自己的履職范圍而將相關材料及時移送有監(jiān)督管理權(quán)的機關辦理的外，仍應認定為行政機關的不作為而提起行政公益訴訟。在以行政機關或相關組織存在違法行為而發(fā)出的糾正違法類檢察建議中，行政機關或相關組織主要應在收到檢察建議后調(diào)查核實、及時止損、恢復原狀、切實總結(jié)。在督促相關組織提出民事公益訴訟類檢察建議中，法律法規(guī)授權(quán)的有關組織和個人應整合資源、及時辦理，如果確因客觀原因不能辦理或者需要人民檢察院予以支持的，應在規(guī)定的時限內(nèi)及時回復并說明理由，由人民檢察院提起民事公益訴訟或者支持起訴。

當然，一般情況下在行政公益訴訟中，檢察建議都能得到實質(zhì)性的回復并以此達到保護國家和社會公共利益的目的，但也存在行政機關反映遲滯，怠于履行或者無視檢察建議，逾期回復或不予回復、整改不力等情況，在這種情況下，檢察機關將以公益訴訟人的身份將具有監(jiān)督管理職責的行政機關訴至有管轄權(quán)的人民法院，相應的行政機關也會因訴訟而受到更加嚴厲的后果。在民事公益訴訟中，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟情況下，人民檢察院可以以公益訴訟人的身份將侵害公共利益的行為人訴至法院，使其受到應有的懲罰，以此來維護社會公共利益。在以上情況下，除了需要大量時間觀察具體履職后的成效，比如植被恢復、樹苗補栽等案件類型外，隨著行政機關履職觀念的轉(zhuǎn)變和檢察機關監(jiān)督能力的提升，許多侵害公共利益的案件都將在訴前程序中得以解決，這將在大量節(jié)約司法資源、降低司法成本的基礎上大大降低公益訴訟案件的起訴率。

（二）公益訴訟之訴訟程序

所謂“法律的生命在于實施”，無論是工作報告中提起公益訴訟案件的數(shù)量還是各類損害公共利益罰款的數(shù)額，都并非公益訴訟案件辦理效果的終極追求，公益訴訟案件的宗旨是保護國家和社會公共利益，以提高人民群眾的滿意度為目的。

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的相關規(guī)定，經(jīng)過訴前程序（這里的訴前程序主要是指提出檢察建議）督促相關單位或組織在一定時限內(nèi)提起訴訟、違法行為或履行職責后，在行政公益訴訟中負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，民事公益訴訟中法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟、或者沒有適格主體提起民事公益訴訟，而國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)時，人民檢察院將以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟或民事公益訴訟。

1.訴訟程序的提起

提起公益訴訟具有嚴格的訴前程序。行政機關在經(jīng)過公益訴訟訴前程序后仍不作為而怠于履行法定職責未達到保護公共利益的效果，使得國家利益或者社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)的，才能提起行政公益訴訟。同樣，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院提起民事公益訴訟。綜上，檢察機關無論是提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都有其嚴格的訴前程序。其實，在行政公益訴訟中，在檢察機關提起公益訴訟之前，行政機關就已經(jīng)負有基于相關法律法規(guī)授予的行政管理權(quán)力，因其不履行、怠于履行或不當履行自己的行政權(quán)力而導致國家利益或者社會公共利益受到侵害，檢察機關在掌握相關案件線索后，以檢察建議的方式督促行政機關積極履行或及時糾正自己的違法行為，是監(jiān)督行政機關原先的不作為或亂作為的違法行為，行政機關收到檢察建議后應依據(jù)檢察建議的內(nèi)容積極更正并及時回復，否則將導致被起訴的法律后果，并將承擔相應的法律責任。而在民事公益訴訟中，污染環(huán)境、食品藥品安全領域合法權(quán)益受侵害的眾多消費者或者是相關的社會組織是有權(quán)力起訴的，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，才由檢察機關向人民法院提起民事公益訴訟。

由此一來，公益訴訟的訴前程序，不僅賦予了行政機關一定作為義務的法律效果，同時也隱含了行政機關逾期答復或者不完全履行義務將被提起公益訴訟的法律后果，給本來柔性的、起建議作用的檢察建議增加了一定的剛性效果，檢察建議對于行政機關來說是一次自我糾錯和及時履行的機會，同時也是一種新的義務，其直接后果是導致行政機關被訴上法庭，以司法剛性的手段迫使其履行義務、承擔責任并受到相應的懲罰。

2.訴訟中檢察機關的舉證責任

在行政公益訴訟中，檢察機關應在緊扣行政機關不作為或亂作為損害國家利益和社會公共利益的證據(jù)、事實和法律的基礎上，全面考慮行政機關所提供的證據(jù)、事實和法律中有利于行政機關的部分，在庭審前應與被告行政機關及其代理人充分交流，或聯(lián)合行政機關一起實地查看損壞恢復情況，了解對方的主要觀點、證據(jù)事實、履職計劃以及履職中客觀存在的現(xiàn)實障礙和思想顧慮，⑦這也是消除與行政機關的對立思想，盡量達到凝心聚力保護公共利益目的的有效途徑。檢察機關也可根據(jù)行政機關在訴前檢察建議階段已經(jīng)履職、整改的最新進展情況，適時調(diào)整、修改或提出其他有針對性的訴訟請求。在行政公益訴訟中，確認行政機關前期不履職或者不正確履職的行政行為違法是前提，但是通過訴訟提高行政機關的認識，責令其繼續(xù)履職，保護公共利益免受侵害才是目的。所以，行政公益訴訟中責令行政機關不作為或亂作為的行為違法以及要求其繼續(xù)履職都是為了維護公共利益。在民事公益訴訟中，檢察機關自身擁有一定的公權(quán)力使其在調(diào)查取證方面相較于普通的民事主體更加便捷和優(yōu)越，這在加大了其舉證能力的同時，也賦予了其一定的責任和使命。

民事公益訴訟作為民事訴訟的一種類型，也應堅持民事訴訟法的基本原則，檢察機關和普通民事訴訟的原告一樣，也應舉證證明行為人實施了違法行為；該違法行為造成國家利益、社會公共利益嚴重受損；違法行為人實施的違法行為與國家利益、社會公共利益受損具有關聯(lián)性；檢察機關在起訴前已經(jīng)督促法律法規(guī)規(guī)定或授權(quán)的機關或有關組織提起民事公益訴訟，但該機關或有關組織不起訴，或當?shù)貨]有符合法律規(guī)定的適格起訴主體。違法行為人也應對法律規(guī)定的免責事由及其違法行為與國家利益、社會公共利益損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

3.公益訴訟的效果

法官出身的孟德斯鳩早在一百年前就得出結(jié)論：“一切不受約束的權(quán)力必然導致腐敗”，行政機關不作為或亂作為的主要誘因是針對公共利益受到侵害的情況，缺乏一定的監(jiān)督，所以公益訴訟主要強調(diào)的是督促行政機關積極正確履職，監(jiān)督公共領域內(nèi)的利益不受侵害以維護國家利益和社會公共利益的公益效果，追求其應達到的訴訟實效。公益訴訟出庭的成敗直接關乎保護公益的法律效果和社會效果能否實現(xiàn)，在公益訴訟中為達到切實維護公共利益的目的，更加強調(diào)檢察機關的專業(yè)水平和訴訟能力。相比較公訴案件中檢察機關單純的“控方”身份，公益訴訟中檢察機關作為法律的監(jiān)督機關，是公共利益的代表，也是維護社會公平正義的“法律守護人”，在庭審中要保持客觀公正立場，堅守客觀公正義務，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，全面掌握案件事實，收集固定證據(jù)，進行專業(yè)的訴訟，以達到維護國家利益、社會公共利益的目的。

在公益訴訟中，檢察機關的訴訟請求應具體明確，具有可操作性，如果說訴訟中確認行政機關行政行為違法的訴訟請求是檢察機關實施法律監(jiān)督權(quán)限的體現(xiàn)，那么在行政公益訴訟中請求其繼續(xù)履職、限期恢復或者承擔一定的賠償金等訴訟請求則是從保護公共利益的角度出發(fā)。

四、檢察機關提起公益訴訟的優(yōu)勢和發(fā)展路徑

（一）檢察機關提起行政公益訴訟的優(yōu)勢

“檢”在中國的漢字中具有查看、約束之意，“察”則意味著仔細看，或者調(diào)查研究、細致深刻地觀看，而“檢察”二字合在一起，就有“檢舉稽查、考察⑧；審查被檢舉的犯罪事實；察找、尋找⑨”之意。雖然我國現(xiàn)代檢察制度是受英法兩國在封建社會的大陸法系和普通法系的影響演變而來，但是“檢察”這種代表著調(diào)查研究、檢舉稽查和審查被檢舉的犯罪事實的職能沒有變。檢察機關在提起公益訴訟、擔任公益訴訟人方面具有其獨特的優(yōu)越性。

1.權(quán)威的法律監(jiān)督權(quán)力

檢察機關是經(jīng)過我國憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機關，具有法定的調(diào)查權(quán)和專業(yè)的法律監(jiān)督隊伍，檢察機關自成立以來都是以國家利益和社會公共利益的代表人的身份出現(xiàn)的，刑事案件中檢察機關以公訴人的身份提起公訴，保證犯罪行為受到應得的懲罰，無罪的人不受刑事追究，也是發(fā)揮保護公共利益職能的之中體現(xiàn)。檢察機關提起公益訴訟制度的建立，是充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，相比較其他訴訟主體，檢察機關能夠更好地解決調(diào)查取證和舉證困難的問題，也能夠更好地依法審慎行使公益訴權(quán)，在避免對行政秩序和效率造成沖擊的同時大幅度降低司法成本。在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中主要都是以保護私益為旨的主觀訴訟，要求起訴原告與受損害結(jié)果之間具有直接的因果關系。而在公共利益受到侵害中，個人作為間接受害者，在提起公益訴訟的過程中往往會因訴訟主體不適格而遭到駁回。拋開個人存在的法律意識淡薄、公益愛心不夠等自身因素，在公益訴訟中訴訟能力欠缺、訴訟地位不平等、力量對比懸殊這些情況也足以使具有公益心的個人望而生畏。而檢察機關手中的法律監(jiān)督權(quán)、聚集的大量法律人才，恰好彌補了個人提起公益訴訟的不足，解決了個人或組織在公益訴訟中存在的種種困難和阻隔，可以切實達到保護國家和個人公共利益的效果。

2.專業(yè)的法律人才隊伍

自十八大以來，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展變化，檢察隊伍也在堅持正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向的基礎上不斷創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制，致力于打造一支以忠誠、公正、清廉、文明為基本職業(yè)道德準則的檢察隊伍。孫中山同志也曾說：“治國經(jīng)邦，人才為急”。專業(yè)的法律人才隊伍讓檢察機關在作為公共利益的代表方面具有其獨特的優(yōu)勢。

在檢察機關內(nèi)部，法律專業(yè)人才濟濟，計算機、網(wǎng)絡工程和漢語言文學等專業(yè)的高學歷、高水平人才也層出不群、屢見不鮮。同時，為切實增強各級干警的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平，檢察機關內(nèi)部以各種練兵計劃和在職在崗培訓、交流等方式進行日常提升，加上平常的業(yè)務專家評審、業(yè)務競賽、招錄遴選等平臺的篩選機制，構(gòu)建了一支門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、梯次均衡的檢察人才隊伍。

檢察機關在公益訴訟案件中所具有的案件線索發(fā)現(xiàn)方面的敏銳的洞察能力、專業(yè)的案情分析能力以及跟行政機關交涉時必須的嚴密的邏輯思維能力，抑或面對緊張的庭審現(xiàn)場時所需要的靈活但有原則的庭審應對能力，都是檢察機關相比較其他個人或組織所獨有的優(yōu)勢。前面在分析公益訴訟的獨特性時已經(jīng)提到，公益訴訟自身的獨特性和公共利益易受侵害的屬性，導致需要一個專業(yè)、權(quán)威的專門機構(gòu)來為公共利益發(fā)聲。檢察機關比任何一個組織和個人都更加適合來擔任這一重任。

（二）檢察機關提起公益訴訟的發(fā)展路徑

20世紀美國社會學法理學的奠基人羅斯科·龐德（Roscoe pound,1870～1964）從法社會學的角度，將法律作為實現(xiàn)社會控制的工具而提出了：“一種法律制度是由理性所發(fā)展的經(jīng)驗和由經(jīng)驗驗證的理性構(gòu)成，兩者不可偏廢”⑩的觀點。檢察機關其公益訴訟制度的發(fā)展路徑，其實也和龐德的工具主義法律思想有異曲同工之處，檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能，督促行政機關積極履職的過程對于行政機關來說可以說是其對待監(jiān)督所持觀念的“覺醒史”、“轉(zhuǎn)變史”。檢察機關履行公益訴訟的職責目的是通過訴訟手段，切實解決公益受害問題，及時止損，恢復被破壞的社會公共利益。在此過程中所體現(xiàn)出來的法律監(jiān)督永遠只是保護公益的手段而非目的。作為檢察建議和公益訴訟對象的行政機關也在逐漸將對待檢察監(jiān)督的態(tài)度從消極誤解慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極配合，逐漸接受了“監(jiān)督即支持”的理念。檢察機關在公益訴訟中通過個案的辦理推動相關或者類似問題得以解決，維護公共利益才是目的。因此，檢察機關在辦理公益訴訟案件的過程中，需本著“一石三鳥”的目的，既要保證個案辦理的法律效果，又要追求通過個案辦理所體現(xiàn)的社會效果和政治效果。在檢察機關提起公益訴訟的基礎上，探索其發(fā)展路徑，也無疑是一個不斷總結(jié)由理性所發(fā)展而來的經(jīng)驗和由經(jīng)驗去驗證理性探索的往復循環(huán)的過程。

1.緊抓司法辦案是常態(tài)

自公益訴訟試點工作開展以來，檢察機關在保護公共利益中所體現(xiàn)出來的作用是不忽視的，其法律監(jiān)督職能在維護公共利益方面所發(fā)揮的積極效果也是明顯的。所以說司法辦案永遠是不可或缺的、第一位的。司法辦案常態(tài)化體現(xiàn)了我們國家將保護公共利益和保護私益放在同等重要的位置上，常態(tài)化司法辦案不僅有助于體現(xiàn)個案效果，維護個案公平正義，而且有助于樹立公眾意識，畢竟保護公共利益并非檢察機關一方面的事，還需要包含其他行政機關在內(nèi)的社會各級積極參與。公益訴訟試點工作通過大實踐、大數(shù)據(jù)、大調(diào)研證明了檢察機關提起公益訴訟的可行性和實用性，檢察機關仍需在今后的工作中積極發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，堅持走從辦理案件、到教育一片最后惠及一方的以點帶面式維護公益之路。遍及全國各地的基層檢察機關通過常態(tài)化司法辦案機制，從轄區(qū)內(nèi)的保護公益案件入手，將行政機關應對檢察監(jiān)督的態(tài)度從被動接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃又С郑e極行動，最后協(xié)同行政機關一起為公共利益而奔走。在日復一日的司法辦案中轉(zhuǎn)變公益保護理念，讓侵犯公益的案件從多到少、從有到無，切實化解“公地悲劇”。

2.強化規(guī)范建設是目的

從檢察機關發(fā)出訴前檢察建議督促行政機關積極整改到因行政機關履職不到位被檢察機關提起行政公益訴訟，是對個案的一個完整的解決流程，但是個案得以解決并非國家賦予檢察機關提起公益訴訟的終極目的，在“公共利益無小事”的理念指導下，檢察機關提起公益訴訟的發(fā)展路徑是從司法辦案到規(guī)范建設，徹底解決某一類公共利益受到侵害的問題。這就要求檢察機關在針對某一個個案發(fā)出檢察建議，督促行政機關積極整改的同時，也要學會舉一反三從根源上解決問題。

作為前置程序的訴前檢察建議中，督促行政機關履行職責的“職責”是法律早就賦予行政機關的本職，檢察建議是給行政機關提醒或者是給行政機關一個積極糾錯、正確履職的機會，而提起行政公益訴訟則是因行政機關怠于履行職責，并經(jīng)過訴前檢察建議后仍不正確履職的行為提起的訴訟，這也就是前文中所提到的為確保檢察機關提起公益訴訟的效果，切實實現(xiàn)維護公共利益的目的，檢察建議的內(nèi)容必須與提起公益訴訟起訴書中的訴訟請求相匹配的原因。當然，在檢察機關督促行政機關積極履職、及時整改之后，如果仍需通過檢察機關專業(yè)調(diào)查權(quán)來發(fā)掘公益受到侵害背后的根源，追本溯源有效提升檢察監(jiān)督力度和效果。在堅持常態(tài)化司法辦案的同時，及時監(jiān)督關涉轄區(qū)內(nèi)每一個人民群眾的基礎設施建設，督促其實現(xiàn)規(guī)范化、惠民化建設，切實維護人民群眾合法權(quán)益，維護國家公共利益不受侵犯。

五、結(jié)語

公益訴訟得以衍生的土壤是“公地悲劇”下公共利益代表主體缺位的緊迫需要、公益不同于私益的特殊性要求以及公益訴訟試點工作取得的顯著成績從客觀和主觀兩個方面共同催生的新型訴訟制度。公益訴訟作為保護公共利益為核心目的新型訴訟制度，對檢察機關作為公共利益公益訴訟的訴訟方，提出了進一步完善公益訴訟制度、切實踐行保護公益的使命、精確甄別公益訴訟案情和靈活應對公益訴訟庭審四個方面的現(xiàn)實要求。檢察機關提起公益訴訟的過程中也應嚴格遵循規(guī)定的訴訟程序而進行，必須在進行了訴前程序之后再嚴格依據(jù)訴前檢察建議中所建議的內(nèi)容去確定訴訟請求提起公益訴訟，切實維護公共利益。在提起公益訴訟以維護國家利益的進程中，檢察機關相較于其他社會團體和公民個人具有外化的權(quán)力和內(nèi)化的人才兩方面的主要優(yōu)勢。簡單來說“公共利益無小事”，“檢察官作為公共利益的代表，擔負著重要責任”?。因此，本文致力于淺析公益訴訟的緣起和檢察機關提起公益訴訟的現(xiàn)實要求、程序和優(yōu)勢，闡述了和探究檢察機關提起公益訴訟這項制度的發(fā)展路徑，即在緊抓司法辦案的基礎上還要強化規(guī)范建設，也證明了保護公共利益任重而道遠，檢察機關始終在路上！

注釋：

①本文中的“公益訴訟”主要指行政公益訴訟。

②《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館1978年版，第378頁。注明：所謂“公共”，即“社會的；公有公用的”。

③【德】哈貝馬斯：《公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學林出版社1999年版，第2頁。

④蔡志芳：《行政救濟與行政法學》（三），臺灣學林文化事業(yè)優(yōu)先公司1998年版，第526頁。

⑤最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，——北京：中國檢察出版社，2017.4，第67頁。

⑥最高人民檢察院《國家檢察官學院報》，2017年第二期第25卷，第46頁。

⑦最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，——北京：中國檢察出版社，2017.4，第17頁。

⑧宋，沈括《夢溪筆談?象數(shù)二》：“國朝置天文院於禁中，設漏刻、觀天臺、銅渾儀，皆如司天監(jiān)，與司天監(jiān)互相檢察?！?/p>

⑨《晉書?曹攄傳》：“時天下大雨雪，宮門夜失行馬，羣官檢察，莫之所在?！?/p>

⑩《龐德：通過法律的社會控制》，王婧著——哈爾濱：黑龍江大學出版社，2010.6

?2017年9月11日，習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中突出強調(diào)：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任”。