王祿金

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081

從我國《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定可知，2015年經(jīng)過修訂，增加了公民參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，公眾有權(quán)參與并且監(jiān)督我國的環(huán)境保護(hù)過程?！董h(huán)境影響評價法》很好地立法保護(hù)了公眾參與權(quán)，可以實現(xiàn)公眾監(jiān)督、民主決策的價值，提高環(huán)境質(zhì)量。我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的立法保護(hù)由形式保護(hù)逐漸發(fā)展至權(quán)利保護(hù)。公眾權(quán)利是公眾參與制度的核心。由于我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度尚未完善，公眾參與疲軟，無法正常發(fā)揮公眾監(jiān)督職能。

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與的權(quán)利內(nèi)涵

環(huán)境公眾參與制度的內(nèi)容是，國家根據(jù)環(huán)境法律法規(guī)，賦予公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)和環(huán)境保護(hù)活動參與權(quán)，依法承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。有了法律的保障，公民可以在環(huán)境公眾參與制度允許的范圍內(nèi)監(jiān)督各級政府和部門的環(huán)境決策行為，公民可以使用環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)，真正參與到國家的環(huán)境保護(hù)過程中去，在行使權(quán)利的同時履行作為公民該履行的義務(wù)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)制度的進(jìn)一步完善，推動我國環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。環(huán)境公眾參與權(quán)利是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的核心?，F(xiàn)代社會高度分散化，強(qiáng)制要求公眾參與環(huán)境保護(hù)有可能會適得其反。法律賦予公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，可以充分調(diào)動公眾的參與積極性。后現(xiàn)代主義批判實證主義時提出了公眾充權(quán)的概念。公民的行動能力是公民充權(quán)的重點內(nèi)容。公民“有權(quán)利作出決定”可以明顯提高公民的參與積極性。公眾參與的效果取決于公眾能否對政府環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法行為產(chǎn)生影響、政府是否為公眾提供了法律保障、公眾是否具有承擔(dān)法律后果的能力、公眾是否承擔(dān)了相應(yīng)的法律責(zé)任。權(quán)利是公眾參與的核心，是連接公眾行動力和行動效果的橋梁。為了更好地保證公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來，確保公眾參與制度的順利實施，需要有明確的法律依據(jù)作為保障，其中通過制定相關(guān)法律，明確公眾具有參與權(quán)是重要的一項舉措，確立了以權(quán)利為核心的公眾參與制度的基礎(chǔ)。政府和企業(yè)必須承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！董h(huán)境影響評價法》、《環(huán)境保護(hù)法》，是我國公眾參與權(quán)的法律保障。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與的局限

(一)公眾參與的原則性

公眾參與權(quán)是《環(huán)境保護(hù)評價法》和《環(huán)境保護(hù)法》的環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督內(nèi)容，不是立法核心。兩部法律對公眾參與權(quán)的規(guī)定僅停留在原則層面，未明確規(guī)定公眾參與權(quán)的內(nèi)容。部委規(guī)章是保護(hù)環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)的專門法律?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》明確規(guī)定了公眾參與權(quán)的行使范圍、行使方式和執(zhí)行程序?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的法律層次低、法律效力不足，無法滿足社會需求。調(diào)查問卷、專家咨詢、聽證會等制度設(shè)計缺乏科學(xué)性和完整性，實際操作性欠缺。

(二)公眾參與的不完整性

近些年來，國家越來越重視環(huán)境問題，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時不忘治理環(huán)境，綠色發(fā)展才是一條可持續(xù)發(fā)展的道路，只有保證環(huán)境不受到破壞和污染的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才符合綠色發(fā)展的原則和觀念。當(dāng)下，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為資源合理開發(fā)利用和環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的重要內(nèi)容之一，為了進(jìn)一步提升環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量和效率，需要政府制定更加完善的公眾參與制度，確保公眾最大程度地參與到環(huán)境保護(hù)和治理過程中，確保公眾參與到政府的政策調(diào)研內(nèi)容、政策制定結(jié)果、許可批審環(huán)節(jié)和治理后續(xù)等過程中來，充分聽取公眾意見。為了確保公眾參與環(huán)境保護(hù)的完整性，需要政府制定合理的參與時間和環(huán)節(jié)，進(jìn)一步調(diào)動公眾參與環(huán)境治理和保護(hù)的積極性，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

(三)公眾參與的被動性

聽證會、問卷調(diào)查、專家咨詢，是我國環(huán)境保護(hù)立法為公眾提供的環(huán)境保護(hù)參與方式?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》規(guī)定，開展聽證會必須遵循公平、公正、公開、便民四項原則，充分聽取公民、法人、社會組織的意見，對公民的意見陳述權(quán)、證據(jù)質(zhì)疑權(quán)和申辯權(quán)提供保護(hù)。政府是聽證會的主導(dǎo)者，公眾無法主動行使參與權(quán)。我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，企業(yè)或政府指定環(huán)境評價機(jī)構(gòu)，評價機(jī)構(gòu)成為利益方的代表。利害關(guān)系人和其他范圍人選成為少數(shù)群體。環(huán)境保護(hù)專家可以參與聽證會。政府擁有專家選擇的主導(dǎo)權(quán)。有關(guān)單位可以使用行政職權(quán)，選擇為自己利益論證的專家參與聽證會，影響了聽證會的公平性。

(四)公眾參與的孤立性

從當(dāng)前的環(huán)境法規(guī)來看，《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定內(nèi)容未能明確公眾參與的具體內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》均無法明確落實環(huán)境保護(hù)公眾參與制度。這使得公眾參與環(huán)境保護(hù)具有孤立性，無法更好地參與到整個環(huán)境保護(hù)中來，政府部門提供給公眾的環(huán)境信息不完整，有的政府部門完全不透露環(huán)境信息，這就為公眾參與環(huán)境保護(hù)增加了難度。公眾只有享有充分的知情權(quán)，才能夠發(fā)現(xiàn)環(huán)境信息中存在的問題，才能夠更好地行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提高政府環(huán)境保護(hù)的工作質(zhì)量和水平，從而推動我國環(huán)境保護(hù)的進(jìn)一步發(fā)展。通過新的環(huán)境保護(hù)法可以進(jìn)一步擴(kuò)大公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)利，促進(jìn)環(huán)境信息公開化和社會監(jiān)督日?；苿迎h(huán)境保護(hù)公眾參與立法與立法內(nèi)容相銜接。

三、完善環(huán)境保護(hù)公眾參與立法的策略

(一)完整規(guī)定公民環(huán)境參與權(quán)

公民參與權(quán)融合了實體權(quán)利和程序權(quán)利。實體權(quán)利包括知情權(quán)、參與決策權(quán)、管理督促權(quán)和訴權(quán)。從權(quán)利落實的角度來說，實體權(quán)利都是程序權(quán)利，存在于環(huán)境保護(hù)的各個環(huán)節(jié)。公民環(huán)境參與權(quán)的本位是參與，是一種公權(quán)性環(huán)境權(quán)。公眾知情保證了信息暢通。參與決策權(quán)的內(nèi)容是，公民可以參與決策環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)。管理督促權(quán)的內(nèi)容是，公民可以監(jiān)督環(huán)境保護(hù)決策和環(huán)境保護(hù)管理。訴權(quán)的本質(zhì)是救濟(jì)性權(quán)利，是保證公民可以行使參與權(quán)的權(quán)利。知情、參與、監(jiān)督、救濟(jì)，都必須明確具體權(quán)利，為公民行使權(quán)利提供保障。我國可以通過立法，規(guī)范公民環(huán)境參與權(quán)，將保障性訴權(quán)納入立法保護(hù)范圍。當(dāng)環(huán)境保護(hù)檢舉權(quán)出現(xiàn)爭議時，公眾可以申請行政訴訟。當(dāng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃出現(xiàn)爭議時，公眾可以申請訴訟救濟(jì)。公民參與權(quán)利的完整性和參與程序的銜接性，是環(huán)境保護(hù)公眾參與具體立法規(guī)定的基礎(chǔ)。

(二)構(gòu)建以公民參與權(quán)為核心的公眾參與制度

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的基礎(chǔ)是公民環(huán)境保護(hù)參與權(quán)。公眾被征求意見、公眾主動提供意見、公眾個體參與、環(huán)保組織團(tuán)體參與，都是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的表現(xiàn)方式。公眾參與的主動性，是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度必須重點保護(hù)的內(nèi)容。政府是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的主導(dǎo)者，公眾無法獲取參與的主動權(quán)。發(fā)揮公眾積極性、防止權(quán)力濫用，是政府設(shè)計環(huán)境保護(hù)公眾參與制度必須要考慮的問題。公眾主動參與環(huán)境保護(hù)代表公眾切實考慮自身環(huán)境權(quán)益。利益表達(dá)、舉報、監(jiān)督、權(quán)益救濟(jì)等，都是公眾行使環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的方式。保障參與是環(huán)境保護(hù)立法的核心。公益性是環(huán)境保護(hù)的特點。專業(yè)環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)，可以增強(qiáng)公眾參與的社會效果。由于我國關(guān)于環(huán)保組織參與公益訴訟和參與環(huán)境保護(hù)的法律內(nèi)容尚未完善，專業(yè)環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)存在一定難度。