汪琰婷

（311400 富陽(yáng)區(qū)人民檢察院 浙江 杭州）

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年5月，習(xí)近平總書(shū)記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議時(shí)又指出，黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)公平正義，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，從而推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次工作會(huì)議決定《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出修改，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，它是我國(guó)司法體制改革的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。其中，調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的一項(xiàng)重要職權(quán)，但由于當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的開(kāi)展尚處于初步摸索發(fā)展階段，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用與完善明顯存在著一些不足，因此，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟中對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用與完善情況，對(duì)其中存在的問(wèn)題以及有關(guān)建議進(jìn)行研究，以促進(jìn)其不斷完善和發(fā)展提升，具有十分積極的作用和意義。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)內(nèi)涵及特點(diǎn)

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)歷史沿革

調(diào)查核實(shí)權(quán)在我國(guó)法律制度中的出現(xiàn)，最早可追溯至古代的封建統(tǒng)治社會(huì)時(shí)期，統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)御史對(duì)百官展開(kāi)展調(diào)查，其中的調(diào)查情況即與現(xiàn)代法治環(huán)境下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)存在較大的相似點(diǎn)，它是早期檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的一種雛形。新中國(guó)成立后檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督有關(guān)制度的演變發(fā)展先后經(jīng)歷了擴(kuò)大變化、停滯發(fā)展與恢復(fù)發(fā)展等不同變化發(fā)展時(shí)期，在2012年由我國(guó)的民事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行明確，隨后又通過(guò)各項(xiàng)法律規(guī)定的文件說(shuō)明對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)及有關(guān)內(nèi)涵進(jìn)行逐漸細(xì)化，為檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的有關(guān)工作開(kāi)展提供了更加完善的法律支持。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)涵

“檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律監(jiān)督權(quán)所及范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，以便了解案件事實(shí)真相，是行使法律監(jiān)督權(quán)的先決條件。法律賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，也就因此成為法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)基本構(gòu)成要素”。因此，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)利。

檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定主要是對(duì)法院裁判的正當(dāng)性以及合法性、審判、執(zhí)行活動(dòng)是否違法進(jìn)行核查，針對(duì)法院生效的民事以及行政法律文書(shū)，以及人民法院與有關(guān)工作人員的整個(gè)訴訟過(guò)程中的行為，側(cè)重于“核查”。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)是指按照一定法律程序通過(guò)各種手段如詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人與案外人、復(fù)制相關(guān)資料、勘驗(yàn)、鑒定等一系列非強(qiáng)制性措施等收集證據(jù)以及對(duì)案件的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查的相關(guān)權(quán)能，側(cè)重于“調(diào)取”。

（三）公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的特點(diǎn)

1.必要性

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)系從檢察機(jī)關(guān)的民事、行政檢察權(quán)派生出來(lái)的，是其進(jìn)行民事、行政訴訟法律監(jiān)督職能履行和實(shí)現(xiàn)的重要手段。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的證據(jù)基礎(chǔ)是從檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法卷宗進(jìn)行查閱以及通過(guò)對(duì)案件當(dāng)事人、案外人的問(wèn)詢(xún)、勘驗(yàn)、鑒定等非強(qiáng)制性調(diào)查與核實(shí)中獲取。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)上述行為措施進(jìn)行有關(guān)內(nèi)容調(diào)查與核實(shí)來(lái)獲取提起訴訟的證據(jù)，就是通過(guò)對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的使用實(shí)現(xiàn)的。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)是由公眾選擇并賦予的，也是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟職責(zé)履行的重要職權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)具有一定的必要性特征。

2.合法性

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)是通過(guò)有關(guān)法律文件被明確賦予的，并且所對(duì)應(yīng)的法律文件中對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使范圍以及程序、措施等都有詳細(xì)的規(guī)定，因此，它具有明確的合法性特征。

3.主動(dòng)性

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使運(yùn)用實(shí)現(xiàn)民事、行政訴訟檢察監(jiān)督職能履行中，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)使用，是以對(duì)國(guó)家與社會(huì)公共利益是否受到損害或者是否存在受到損害的危險(xiǎn)等情況進(jìn)行核實(shí)，在一系列調(diào)查核實(shí)工作開(kāi)展基礎(chǔ)上，由檢察機(jī)關(guān)決定是否提起行公益訴訟，從而通過(guò)有關(guān)職權(quán)行使履行其相關(guān)職能，由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)具有一定的主動(dòng)性特征。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)完善與運(yùn)用的問(wèn)題分析

結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開(kāi)展情況，在對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善和運(yùn)用中主要存在以下突出問(wèn)題。

首先，檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟的調(diào)查核實(shí)權(quán)行使與運(yùn)用的有關(guān)細(xì)則不夠健全。結(jié)合當(dāng)前對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)工作開(kāi)展的法律規(guī)定內(nèi)容，其中，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在污染環(huán)境以及食品藥品安全等對(duì)社會(huì)公共利益存在危害的行為所提起的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)具有調(diào)閱和復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等共七種措施行使其在公益訴訟提起中的調(diào)查核實(shí)權(quán)。雖然該文件中對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查核實(shí)權(quán)使用范圍與措施等進(jìn)行了明確，但是結(jié)合其工作開(kāi)展情況來(lái)看，由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中審查監(jiān)督的流程以及審批權(quán)限、申請(qǐng)調(diào)查的手續(xù)等調(diào)查核實(shí)細(xì)則不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致其對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督職能履行的嚴(yán)肅性產(chǎn)生一定的影響，使其在實(shí)際工作開(kāi)展與運(yùn)用中存在較為突出的問(wèn)題。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使運(yùn)用中，由于人員與設(shè)備保障方面存在一定的缺陷，對(duì)其提起公益訴訟工作開(kāi)展的質(zhì)量和效率也存在一定的不利影響。面對(duì)公益訴訟工作的新形勢(shì)、新常態(tài)，基層檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)從人員人數(shù)及知識(shí)儲(chǔ)備、業(yè)務(wù)能力等均存在不足。一方面基層檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)一般僅配備3至5名人員，民行部門(mén)不僅要做好傳統(tǒng)業(yè)務(wù)即對(duì)法院生效裁判的監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督等等，還要積極開(kāi)展公益訴訟活動(dòng)，人員配備與實(shí)際工作量明顯不匹配，另一方面，基層檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)檢察人員存在“本領(lǐng)恐慌”的現(xiàn)象。公益訴訟的調(diào)查對(duì)象一般是對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)或?qū)嵙^強(qiáng)的企業(yè)，涉及的領(lǐng)域亦具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，這就要求檢察人員需要具備較高的文化修養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)以及業(yè)務(wù)辦理能力，檢察人員素質(zhì)與案件難度不適應(yīng)。因此，導(dǎo)致業(yè)務(wù)開(kāi)展的難度較大，對(duì)工作職能的有效履行以及履職效能提升影響十分明顯。

最后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中，其調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使與運(yùn)用中還存在調(diào)查核實(shí)剛性不足問(wèn)題。由于當(dāng)前的法律規(guī)定中對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查核實(shí)權(quán)行使缺乏剛性的保障措施，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)不配合單位或個(gè)人的有效處理存在明顯不足，對(duì)其公益訴訟工作開(kāi)展以及提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使和運(yùn)用，都存在著一定的不利影響。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)完善與運(yùn)用的對(duì)策

結(jié)合上述對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用與完善的問(wèn)題，為促進(jìn)其進(jìn)一步完善和有效運(yùn)用，首先應(yīng)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行有關(guān)細(xì)則規(guī)定出臺(tái)，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開(kāi)展的實(shí)際情況，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的有關(guān)執(zhí)行細(xì)則與要求、規(guī)定進(jìn)行明確，為調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使提供更加完善與詳細(xì)的保障。加快有關(guān)細(xì)則規(guī)定的出臺(tái)和完善，需要國(guó)家法律政策制定部門(mén)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)的實(shí)施需求，在司法解釋層面對(duì)有關(guān)細(xì)則進(jìn)行合理解釋并明確規(guī)定，以對(duì)檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效落實(shí)和運(yùn)用以具體的法律文件與操作解釋為指導(dǎo)，確保其有效運(yùn)用并不斷完善。

其次，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的人員與設(shè)備保障不足問(wèn)題，還應(yīng)加大有關(guān)人員與設(shè)備保障的建立，不斷提升檢察機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員的辦案能力，促進(jìn)其工作質(zhì)量和效率提升，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以及工作開(kāi)展各項(xiàng)職能的有效落實(shí)和運(yùn)用提供充分的保障。這就要求一方面要加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作重要性的認(rèn)識(shí)，不斷加大對(duì)其工作開(kāi)展的人員以及設(shè)備等資源配備，避免因后勤保障不足對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開(kāi)展及其職權(quán)的有效行使與落實(shí)產(chǎn)生不利影響；同時(shí)，還需要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)工作開(kāi)展加強(qiáng)公益訴訟工作能力的培訓(xùn)，嚴(yán)格按照合法的程序和流程開(kāi)展工作，加大公益訴訟提起中調(diào)查核實(shí)的剛性力度，確保調(diào)查核實(shí)證據(jù)的真實(shí)、合法以及關(guān)聯(lián)性，為提起公益訴訟工作開(kāi)展提供真實(shí)、可靠的證據(jù)支持。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的運(yùn)用與完善研究，有利于促進(jìn)有關(guān)工作制度的不斷健全和完善，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)落實(shí)操作提供充分的支持，促進(jìn)其履職效能不斷提升，具有十分積極的作用和意義。