□李 軍 石 壘

近年來，南陽市人力資源和社會保障局的行政訴訟案件持續(xù)呈上升態(tài)勢。行政訴訟案件數(shù)量的上升，一方面表明群眾依法維權(quán)的意識不斷加強，另一方面也反映了一些單位行政行為不當(dāng)，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。依法行政的核心和實質(zhì)是制約和規(guī)范行政權(quán)力，而行政訴訟案件是檢驗政府行政機關(guān)依法行政能力水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。按照全面推進依法行政、建設(shè)“法治人社”的要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺接受法院監(jiān)督，促進行政行為的規(guī)范，提高依法行政的質(zhì)量和水平。為此，南陽市人社局對全市人社系統(tǒng)行政訴訟案件現(xiàn)狀進行了一系列調(diào)研活動，先后組織16個局屬單位和12個縣區(qū)人社部門法制機構(gòu)負責(zé)同志召開行政訴訟工作座談會、到南陽市中級法院和2個基層法院行政庭開展交流活動、分赴4個縣區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)現(xiàn)地調(diào)研，對當(dāng)前南陽市人社系統(tǒng)行政訴訟案件的特點、規(guī)律有了一定認識，并針對人社系統(tǒng)行政訴訟案件中存在的問題提出對策建議。

一、當(dāng)前行政訴訟案件的特點規(guī)律

（一）案件數(shù)量上升趨勢明顯

2016年、2017年、2018年第一季度，市局機關(guān)同期分別接收行政訴訟案件5起、17起、35起，同期行政案件數(shù)量成倍增長。進入2018年第三季度，案件數(shù)量上升趨勢依然明顯，在一定時期內(nèi)可能會成為常態(tài)。其主要原因有：一是用人單位和職工依法維權(quán)意識和維權(quán)能力普遍增強。從2015年5月1日新修改的《中華人民共和國行政訴訟法》正式實施以來，從制度上、源頭上解決了“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題，人民群眾維權(quán)意識不斷增強，在全國范圍內(nèi)行政案件數(shù)量大幅增長。二是人社領(lǐng)域與民生息息相關(guān)，社會關(guān)注度寬泛。尤其是就業(yè)、社會保障、人才、工資和勞動關(guān)系等方面，作出的具體行政行為關(guān)系群眾切身利益，人民的訴求矛盾相對集中。三是一些單位和個人借用法院執(zhí)行立案登記制度濫用訴權(quán)。個別單位和個人在職業(yè)律師等專業(yè)法律人士的指點下，借司法程序之名，行拖延執(zhí)行之實，無理纏訴、變法復(fù)議，浪費司法、行政資源。

（二）案件種類分布相對集中

盡管案件數(shù)量不斷增長，案件類型不斷拓展，但是整體上看，案件種類分布相對集中的特點沒有變。從2016年以來全市人社系統(tǒng)行政訴訟案件涉及業(yè)務(wù)種類看，在已結(jié)的92起訴訟案件中，工傷認定74起，占80.3%；工傷保險費支付3起，占3.3%；醫(yī)保費用支付4起，占4.3%；養(yǎng)老保險待遇支付3起，占3.3%；辦理退休2起，占2.2%；失業(yè)保險待遇支付2起，占2.2%；信息公開2起，占2.2%；保險費征繳2起，占2.2%。訴訟案件主要集中于社會保障五大保險領(lǐng)域，尤其是工傷認定案件占比最重。

（三）行政機關(guān)違法形式多樣

在2016年以來全市人社系統(tǒng)已結(jié)的21起行政敗訴案件中，確認程序違法的案件5起，占23.8%；實體違法、具體行政行為被撤銷的案件14起，占66.7%；嚴(yán)重違法、確認無效的案件1起，占4.75%；撤銷具體行政行為、判決變更的案件1起，占4.75%。4種行政機關(guān)違法形式在行政訴訟案件判決中均有體現(xiàn)，但占比不均衡。

二、人社系統(tǒng)行政敗訴的主要原因

在近幾年依法行政的具體實踐中，盡管人社系統(tǒng)面臨行政訴訟爭議案件數(shù)量不斷增大的態(tài)勢，但合法行政、合理行政仍然占據(jù)主流，執(zhí)法隊伍素質(zhì)不斷提高，科學(xué)決策制度逐步建立，依法行政水平呈不斷提升的趨勢。針對行政敗訴問題，通過分析認為，主要有主、客觀兩個方面原因。

（一）主觀方面

1.行政應(yīng)訴能力偏低。出庭應(yīng)訴對法律素養(yǎng)要求較高，機關(guān)工作人員對業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)掌握比較清楚，但是缺乏必要的法學(xué)素養(yǎng)和應(yīng)訴經(jīng)驗，難以準(zhǔn)確把握案件應(yīng)訴技巧，抓不住關(guān)鍵環(huán)節(jié)點。而原告大多委托專業(yè)律師出庭應(yīng)訴，導(dǎo)致我方在訴訟中處于劣勢。例如，在醫(yī)院上班的程某經(jīng)過某門診科室時，有人推門碰到其頭部，后感不適在該院檢查，診斷為腦梗塞、腦動脈狹窄、高血壓Ⅱ期，遂向行政機關(guān)申請認定工傷。行政機關(guān)受理后，作出不予認定工傷決定。程某向法院提起訴訟，并把其本人自行在當(dāng)?shù)厮痉ㄨb定所出具的司法鑒定意見書作為證明腦梗死發(fā)展演變與頭部所受到外傷可能存在因果關(guān)系的證據(jù)，行政機關(guān)出庭應(yīng)訴人員因經(jīng)驗不足，沒有對該鑒定意見的證據(jù)來源和證明效力提出質(zhì)疑，導(dǎo)致行政機關(guān)敗訴。

2.應(yīng)訴程序意識不強。有的單位領(lǐng)導(dǎo)對訴訟案件不夠重視，接到法庭答辯和提交答辯證據(jù)的通知后，提交答辯不及時、提交證據(jù)不完整的問題時有發(fā)生；還有的單位法人參加出庭不嚴(yán)肅，對案件掌握不清、準(zhǔn)備不充分，向法庭闡明專業(yè)政策的內(nèi)容和適用標(biāo)準(zhǔn)含糊不清，導(dǎo)致法庭答辯自說自話、答非所問，影響了法院判決。還有的行政執(zhí)法程序性不強，對申請、受理、審查、決定、送達5個環(huán)節(jié)的時間要求、告知義務(wù)盡責(zé)不夠，導(dǎo)致執(zhí)法質(zhì)量下降、損壞群眾利益，承擔(dān)行政責(zé)任和行政訴訟結(jié)果。

3.對法律法規(guī)理解有偏差。在執(zhí)法過程中，有的單位對社會保障制度設(shè)置初衷理解不深，沒有確立社會保險“取之于民、用之于民”理念，對“擦邊”“兩可”類型的案件，在尊重事實的基礎(chǔ)上，沒有站在保護弱勢群體的立場做出具體行政行為，理解政策不全面，死搬硬套，甚至斷章取義，造成執(zhí)行政策的偏差，從而導(dǎo)致法官在實踐司法理念的自由裁量中“碰壁”，造成被動地接受法院判決文書作為執(zhí)行政策的依據(jù)。

（二）客觀方面

1.條例法規(guī)內(nèi)容規(guī)定不明確、不具體。在現(xiàn)行的社會保險法律法規(guī)中，除《中華人民共和國保險法》是由全國人大常務(wù)委員會立法外，其它條文規(guī)定均是行政法規(guī)、部委（省）規(guī)章或其它規(guī)范性文件，條文規(guī)定彈性較大，操作尺度難把握，容易給過度維權(quán)的單位和個人可乘之機。

2.舉證工作有困難。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，政府對涉訴的具體行政行為負舉證責(zé)任。而在社會保障工作中，做出具體行政行為前由申請人承擔(dān)舉證責(zé)任。由于客觀原因，尤其是在工傷認定中，大部分采取書面審查形式，無法在第一時間到達事故現(xiàn)場固定證據(jù)、調(diào)查證人，在舉證中處于被動地位，導(dǎo)致一“證”不慎全“訴”皆輸。

三、改變行政敗訴被動局面的對策建議

徹底扭轉(zhuǎn)行政應(yīng)訴敗訴率較高的被動局面，并非一朝一夕之功。既要著眼當(dāng)前，快速遏制敗訴率居高的勢頭；又要立足長遠，打牢整個人社系統(tǒng)的法制建設(shè)基礎(chǔ)。

（一）建立有效法制工作網(wǎng)絡(luò)

發(fā)揮政策法規(guī)的牽頭作用，積極向省廳法規(guī)處、市政府法制辦匯報法制工作，協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)單位與司法審判機關(guān)有效對接，與兄弟市、各縣區(qū)和市司法機關(guān)建立穩(wěn)定有效的法制工作網(wǎng)絡(luò)，建立和完善政府機關(guān)法律顧問制度，充分發(fā)揮律師在行政訴訟中的作用，形成縱向順暢、橫向緊密的人社法制工作合力。

（二）加強依法行政監(jiān)督檢查

建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制，強化依法行政監(jiān)督。建立行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，研究探索制定界定行政執(zhí)法過錯行為，明確追究方式、深度。加大行政執(zhí)法監(jiān)督工作力度，形成依法行政的有效機制，預(yù)防和化解行政爭議，減少法律風(fēng)險。要充分利用現(xiàn)代化手段加強行政執(zhí)法監(jiān)督，按照省、市政府要求，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快實現(xiàn)服務(wù)審批事項“一網(wǎng)通辦前提下的最多跑一趟”，提高政府機關(guān)行政執(zhí)法的透明度。要暢通信訪、投訴舉報等渠道，自覺接受群眾監(jiān)督。

（三）進一步規(guī)范完善行政應(yīng)訴機制

在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極主動與省廳、法院溝通，各級領(lǐng)導(dǎo)尤其是勞動保障經(jīng)辦機構(gòu)的法人要主動履職盡責(zé)，做到熱點應(yīng)訴主動出庭應(yīng)訴，充分發(fā)揮政府法律顧問的作用，做到有訴必參與、難訴必到庭。進一步完善和規(guī)范行政應(yīng)訴工作辦法、程序制度、證據(jù)制度和法律文書格式，減少和杜絕“技術(shù)性”敗訴。

（四）加大法制宣傳教育力度

組織干部職工認真學(xué)習(xí)《行政法》《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《信息公開條例》等法律法規(guī)，提高法律素質(zhì)。營造學(xué)法、遵法、守法的良好社會氛圍，切實增強用人單位和廣大勞動者、參保人員依法維護權(quán)利、自覺履行義務(wù)的意識。主動爭取和配合新聞媒體，加大就業(yè)、社保、人事人才、勞動關(guān)系等政策法規(guī)宣傳力度，力避群眾誤解，減少行政訴訟案件的發(fā)生。（作者單位：南陽市人力資源和社會保障局。）