□李 軍 石 壘

近年來(lái)，南陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局的行政訴訟案件持續(xù)呈上升態(tài)勢(shì)。行政訴訟案件數(shù)量的上升，一方面表明群眾依法維權(quán)的意識(shí)不斷加強(qiáng)，另一方面也反映了一些單位行政行為不當(dāng)，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。依法行政的核心和實(shí)質(zhì)是制約和規(guī)范行政權(quán)力，而行政訴訟案件是檢驗(yàn)政府行政機(jī)關(guān)依法行政能力水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。按照全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)“法治人社”的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受法院監(jiān)督，促進(jìn)行政行為的規(guī)范，提高依法行政的質(zhì)量和水平。為此，南陽(yáng)市人社局對(duì)全市人社系統(tǒng)行政訴訟案件現(xiàn)狀進(jìn)行了一系列調(diào)研活動(dòng)，先后組織16個(gè)局屬單位和12個(gè)縣區(qū)人社部門(mén)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志召開(kāi)行政訴訟工作座談會(huì)、到南陽(yáng)市中級(jí)法院和2個(gè)基層法院行政庭開(kāi)展交流活動(dòng)、分赴4個(gè)縣區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)地調(diào)研，對(duì)當(dāng)前南陽(yáng)市人社系統(tǒng)行政訴訟案件的特點(diǎn)、規(guī)律有了一定認(rèn)識(shí)，并針對(duì)人社系統(tǒng)行政訴訟案件中存在的問(wèn)題提出對(duì)策建議。

一、當(dāng)前行政訴訟案件的特點(diǎn)規(guī)律

（一）案件數(shù)量上升趨勢(shì)明顯

2016年、2017年、2018年第一季度，市局機(jī)關(guān)同期分別接收行政訴訟案件5起、17起、35起，同期行政案件數(shù)量成倍增長(zhǎng)。進(jìn)入2018年第三季度，案件數(shù)量上升趨勢(shì)依然明顯，在一定時(shí)期內(nèi)可能會(huì)成為常態(tài)。其主要原因有：一是用人單位和職工依法維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力普遍增強(qiáng)。從2015年5月1日新修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式實(shí)施以來(lái)，從制度上、源頭上解決了“立案難、審理難、執(zhí)行難”問(wèn)題，人民群眾維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，在全國(guó)范圍內(nèi)行政案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)。二是人社領(lǐng)域與民生息息相關(guān)，社會(huì)關(guān)注度寬泛。尤其是就業(yè)、社會(huì)保障、人才、工資和勞動(dòng)關(guān)系等方面，作出的具體行政行為關(guān)系群眾切身利益，人民的訴求矛盾相對(duì)集中。三是一些單位和個(gè)人借用法院執(zhí)行立案登記制度濫用訴權(quán)。個(gè)別單位和個(gè)人在職業(yè)律師等專(zhuān)業(yè)法律人士的指點(diǎn)下，借司法程序之名，行拖延執(zhí)行之實(shí)，無(wú)理纏訴、變法復(fù)議，浪費(fèi)司法、行政資源。

（二）案件種類(lèi)分布相對(duì)集中

盡管案件數(shù)量不斷增長(zhǎng)，案件類(lèi)型不斷拓展，但是整體上看，案件種類(lèi)分布相對(duì)集中的特點(diǎn)沒(méi)有變。從2016年以來(lái)全市人社系統(tǒng)行政訴訟案件涉及業(yè)務(wù)種類(lèi)看，在已結(jié)的92起訴訟案件中，工傷認(rèn)定74起，占80.3%；工傷保險(xiǎn)費(fèi)支付3起，占3.3%；醫(yī)保費(fèi)用支付4起，占4.3%；養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付3起，占3.3%；辦理退休2起，占2.2%；失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付2起，占2.2%；信息公開(kāi)2起，占2.2%；保險(xiǎn)費(fèi)征繳2起，占2.2%。訴訟案件主要集中于社會(huì)保障五大保險(xiǎn)領(lǐng)域，尤其是工傷認(rèn)定案件占比最重。

（三）行政機(jī)關(guān)違法形式多樣

在2016年以來(lái)全市人社系統(tǒng)已結(jié)的21起行政敗訴案件中，確認(rèn)程序違法的案件5起，占23.8%；實(shí)體違法、具體行政行為被撤銷(xiāo)的案件14起，占66.7%；嚴(yán)重違法、確認(rèn)無(wú)效的案件1起，占4.75%；撤銷(xiāo)具體行政行為、判決變更的案件1起，占4.75%。4種行政機(jī)關(guān)違法形式在行政訴訟案件判決中均有體現(xiàn)，但占比不均衡。

二、人社系統(tǒng)行政敗訴的主要原因

在近幾年依法行政的具體實(shí)踐中，盡管人社系統(tǒng)面臨行政訴訟爭(zhēng)議案件數(shù)量不斷增大的態(tài)勢(shì)，但合法行政、合理行政仍然占據(jù)主流，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高，科學(xué)決策制度逐步建立，依法行政水平呈不斷提升的趨勢(shì)。針對(duì)行政敗訴問(wèn)題，通過(guò)分析認(rèn)為，主要有主、客觀兩個(gè)方面原因。

（一）主觀方面

1.行政應(yīng)訴能力偏低。出庭應(yīng)訴對(duì)法律素養(yǎng)要求較高，機(jī)關(guān)工作人員對(duì)業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)掌握比較清楚，但是缺乏必要的法學(xué)素養(yǎng)和應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，難以準(zhǔn)確把握案件應(yīng)訴技巧，抓不住關(guān)鍵環(huán)節(jié)點(diǎn)。而原告大多委托專(zhuān)業(yè)律師出庭應(yīng)訴，導(dǎo)致我方在訴訟中處于劣勢(shì)。例如，在醫(yī)院上班的程某經(jīng)過(guò)某門(mén)診科室時(shí)，有人推門(mén)碰到其頭部，后感不適在該院檢查，診斷為腦梗塞、腦動(dòng)脈狹窄、高血壓Ⅱ期，遂向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)認(rèn)定工傷。行政機(jī)關(guān)受理后，作出不予認(rèn)定工傷決定。程某向法院提起訴訟，并把其本人自行在當(dāng)?shù)厮痉ㄨb定所出具的司法鑒定意見(jiàn)書(shū)作為證明腦梗死發(fā)展演變與頭部所受到外傷可能存在因果關(guān)系的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員因經(jīng)驗(yàn)不足，沒(méi)有對(duì)該鑒定意見(jiàn)的證據(jù)來(lái)源和證明效力提出質(zhì)疑，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)敗訴。

2.應(yīng)訴程序意識(shí)不強(qiáng)。有的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)訴訟案件不夠重視，接到法庭答辯和提交答辯證據(jù)的通知后，提交答辯不及時(shí)、提交證據(jù)不完整的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；還有的單位法人參加出庭不嚴(yán)肅，對(duì)案件掌握不清、準(zhǔn)備不充分，向法庭闡明專(zhuān)業(yè)政策的內(nèi)容和適用標(biāo)準(zhǔn)含糊不清，導(dǎo)致法庭答辯自說(shuō)自話(huà)、答非所問(wèn)，影響了法院判決。還有的行政執(zhí)法程序性不強(qiáng)，對(duì)申請(qǐng)、受理、審查、決定、送達(dá)5個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間要求、告知義務(wù)盡責(zé)不夠，導(dǎo)致執(zhí)法質(zhì)量下降、損壞群眾利益，承擔(dān)行政責(zé)任和行政訴訟結(jié)果。

3.對(duì)法律法規(guī)理解有偏差。在執(zhí)法過(guò)程中，有的單位對(duì)社會(huì)保障制度設(shè)置初衷理解不深，沒(méi)有確立社會(huì)保險(xiǎn)“取之于民、用之于民”理念，對(duì)“擦邊”“兩可”類(lèi)型的案件，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上，沒(méi)有站在保護(hù)弱勢(shì)群體的立場(chǎng)做出具體行政行為，理解政策不全面，死搬硬套，甚至斷章取義，造成執(zhí)行政策的偏差，從而導(dǎo)致法官在實(shí)踐司法理念的自由裁量中“碰壁”，造成被動(dòng)地接受法院判決文書(shū)作為執(zhí)行政策的依據(jù)。

（二）客觀方面

1.條例法規(guī)內(nèi)容規(guī)定不明確、不具體。在現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)中，除《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》是由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)立法外，其它條文規(guī)定均是行政法規(guī)、部委（?。┮?guī)章或其它規(guī)范性文件，條文規(guī)定彈性較大，操作尺度難把握，容易給過(guò)度維權(quán)的單位和個(gè)人可乘之機(jī)。

2.舉證工作有困難。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，政府對(duì)涉訴的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任。而在社會(huì)保障工作中，做出具體行政行為前由申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任。由于客觀原因，尤其是在工傷認(rèn)定中，大部分采取書(shū)面審查形式，無(wú)法在第一時(shí)間到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)固定證據(jù)、調(diào)查證人，在舉證中處于被動(dòng)地位，導(dǎo)致一“證”不慎全“訴”皆輸。

三、改變行政敗訴被動(dòng)局面的對(duì)策建議

徹底扭轉(zhuǎn)行政應(yīng)訴敗訴率較高的被動(dòng)局面，并非一朝一夕之功。既要著眼當(dāng)前，快速遏制敗訴率居高的勢(shì)頭；又要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，打牢整個(gè)人社系統(tǒng)的法制建設(shè)基礎(chǔ)。

（一）建立有效法制工作網(wǎng)絡(luò)

發(fā)揮政策法規(guī)的牽頭作用，積極向省廳法規(guī)處、市政府法制辦匯報(bào)法制工作，協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)單位與司法審判機(jī)關(guān)有效對(duì)接，與兄弟市、各縣區(qū)和市司法機(jī)關(guān)建立穩(wěn)定有效的法制工作網(wǎng)絡(luò)，建立和完善政府機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)制度，充分發(fā)揮律師在行政訴訟中的作用，形成縱向順暢、橫向緊密的人社法制工作合力。

（二）加強(qiáng)依法行政監(jiān)督檢查

建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化依法行政監(jiān)督。建立行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，研究探索制定界定行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為，明確追究方式、深度。加大行政執(zhí)法監(jiān)督工作力度，形成依法行政的有效機(jī)制，預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。要充分利用現(xiàn)代化手段加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，按照省、市政府要求，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快實(shí)現(xiàn)服務(wù)審批事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦前提下的最多跑一趟”，提高政府機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的透明度。要暢通信訪(fǎng)、投訴舉報(bào)等渠道，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。

（三）進(jìn)一步規(guī)范完善行政應(yīng)訴機(jī)制

在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)與省廳、法院溝通，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是勞動(dòng)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人要主動(dòng)履職盡責(zé)，做到熱點(diǎn)應(yīng)訴主動(dòng)出庭應(yīng)訴，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用，做到有訴必參與、難訴必到庭。進(jìn)一步完善和規(guī)范行政應(yīng)訴工作辦法、程序制度、證據(jù)制度和法律文書(shū)格式，減少和杜絕“技術(shù)性”敗訴。

（四）加大法制宣傳教育力度

組織干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政法》《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，提高法律素質(zhì)。營(yíng)造學(xué)法、遵法、守法的良好社會(huì)氛圍，切實(shí)增強(qiáng)用人單位和廣大勞動(dòng)者、參保人員依法維護(hù)權(quán)利、自覺(jué)履行義務(wù)的意識(shí)。主動(dòng)爭(zhēng)取和配合新聞媒體，加大就業(yè)、社保、人事人才、勞動(dòng)關(guān)系等政策法規(guī)宣傳力度，力避群眾誤解，減少行政訴訟案件的發(fā)生。（作者單位：南陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局。）