盧建平　陳研芹

[提要] 政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮著十分重要的作用。隨著老齡化程度的不斷加重，僅靠政府提供養(yǎng)老服務(wù)難以滿足社會需求，因此政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)漸成趨勢。本文在大量文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上，以成都市為例展開問卷調(diào)查，對成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估與資金監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行概述，剖析目前存在的問題，構(gòu)建政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估模型，提出改進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)對策建議。

關(guān)鍵詞：政府購買;養(yǎng)老服務(wù);資金監(jiān)管;績效評估

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究項目：“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險防控與績效評估研究”（項目批準(zhǔn)號：16YJA840008）;四川師范大學(xué)2018年度大學(xué)生科創(chuàng)項目：“成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金監(jiān)管與績效評估”;項目組成員：陳研芹、肖倩倩、田燕、賈先潔、賴柯西

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年4月16日

一、引言

政府購買養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)領(lǐng)域“政社合作”的一種形式，它是政府引導(dǎo)與資助、社會組織協(xié)調(diào)與運(yùn)作、社會組織與社會實(shí)體共同生產(chǎn)與提供、社區(qū)居民和社會力量參與和協(xié)助的“委托—合作—參與”模式。購買養(yǎng)老服務(wù)之后，政府角色就由養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I養(yǎng)老服務(wù)的出資人與監(jiān)督者，因此確保資金安全與服務(wù)質(zhì)量成為該模式有效運(yùn)行的核心與關(guān)鍵。資金安全是指對于政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的合同管理、預(yù)算管理和資金下放等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，是對于財政資金運(yùn)行的公平與高效和財政資金分配的合法合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督與評價。政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估主要體現(xiàn)在對購買服務(wù)的效率評價和服務(wù)質(zhì)量的評價。政府購買養(yǎng)老服務(wù)的效率評價主要是通過結(jié)合政府的投入與產(chǎn)出進(jìn)行測量，即政府提供的相應(yīng)的財政資金是否購買盡可能多的養(yǎng)老服務(wù);政府購買養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量評價主要是通過享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者的滿意程度進(jìn)行衡量，即享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者對于所享受到的養(yǎng)老服務(wù)是否滿意。同時對于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估不僅包括對購買養(yǎng)老服務(wù)的政府的績效進(jìn)行評估，也包括對政府購買的提供養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的績效評估。

二、政府購買養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

面對人口老齡化的嚴(yán)峻形勢，政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)的方式不能滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求。為此，成都市政府發(fā)揮市場化優(yōu)勢探索建立“9073”養(yǎng)老格局，建設(shè)以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。成都市在近些年先后出臺多項關(guān)于提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的政策措施，對于提高老年人生活便捷化水平，推進(jìn)老年人宜居環(huán)境建設(shè)方面做出了較多努力與嘗試。

2018年10～12月期間，課題組成員先后在成都一些公園，廣場等人流量大的地方進(jìn)行了關(guān)于成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的問卷調(diào)查。此次調(diào)查主要針對60歲以上老年人。課題組共計發(fā)出500份問卷，回收了486份。根據(jù)問卷調(diào)查顯示，36.54%的老人對政府購買養(yǎng)老服務(wù)持滿意態(tài)度，24.04%的老人持非常滿意的態(tài)度，只有極少數(shù)的6.73%的老人對政府購買養(yǎng)老服務(wù)持有不滿意的態(tài)度。接受問卷調(diào)查的老年人的退休工資大致分布在2，000～3，000元之間，76.19%的老年人表示收入來源來自于退休金。接近半數(shù)的老人表示自己的日常起居由老伴兒或者兒女子孫及其他親屬照顧。在對問卷調(diào)查進(jìn)行分析時我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題。首先，49.52%的老年人聽說過社區(qū)居家養(yǎng)老模式，42.86%的老年人不了解社區(qū)居家養(yǎng)老模式，僅7.62%的老年人了解社區(qū)居家養(yǎng)老模式，大多老人對于政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的了解途徑來自于社區(qū)宣傳和報紙雜志。其次，50.48%的老年人認(rèn)為影響居家養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)的原因是政府投入比例較低，民間投資規(guī)模有限，服務(wù)隊伍專業(yè)化程度不高，市場監(jiān)管有待加強(qiáng)的原因。同時，大多數(shù)老人對于居家養(yǎng)老服務(wù)的需求來自于日常陪護(hù)和醫(yī)療護(hù)理方面。

三、政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估現(xiàn)狀及問題

目前，成都市政府已與一些非盈利性機(jī)構(gòu)達(dá)成合作協(xié)議，將一部分社會性事務(wù)轉(zhuǎn)交給這些社會機(jī)構(gòu)。這既減輕了政府養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，又充分利用了社會剩余資源，優(yōu)化了資源配置，提高了社會效益?？傮w看來，成都市政府的養(yǎng)老服務(wù)工作成績顯著，但是與老年人對美好生活的向往與追求相比，還存在較大差距。

一是績效評估機(jī)制不夠明確和健全。在調(diào)查過程中，許多老人反映政府的評估機(jī)制不夠明確和健全。不明確表現(xiàn)在評估方法過于冗雜，不健全表現(xiàn)在評估程序過于片面，不夠完整。整體來說，缺乏一個公允的績效評估體系。此外，養(yǎng)老方面的問責(zé)機(jī)制模棱兩可，對于出現(xiàn)失誤的工作人員，沒有明確的處罰規(guī)定，或者規(guī)定不一，這實(shí)際上阻礙了政府工作績效的提高。其次，在政府養(yǎng)老工作中，政府作為執(zhí)行者和監(jiān)管者，只有自我內(nèi)部監(jiān)督的約束，缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督體系，容易造成貪污腐敗現(xiàn)象。在這方面，需要更多的實(shí)地調(diào)研和探討，以此構(gòu)建一個更加科學(xué)全面的績效評估體系。

二是服務(wù)形式單一片面，服務(wù)質(zhì)量有待提高。在“您更希望得到的是精神上的還是物質(zhì)上的養(yǎng)老？”的問題中，超過半數(shù)的老人表示現(xiàn)在生活條件越來越好，不再擔(dān)心吃不飽穿不暖。在物質(zhì)方面增長的同時，卻伴隨著精神方面的缺失。子女在外忙于工作，疏忽了對老人的陪伴，因而老人們更希望有人能陪自己聊聊天，帶來心理慰藉等。這表明，目前政府的養(yǎng)老服務(wù)項目過于單一和片面，不能滿足老人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和精神需求。因此，政府需要更加注重在精神層面給予老人更多的關(guān)愛。在“是否向有關(guān)部門反映過問題，是否及時得到有效解決？”的問題調(diào)查中，接近85%的老人表示從來沒有向政府有關(guān)部門反映過問題，或者反映了問題也沒有找到有效解決的渠道，這暴露了政府在服務(wù)效率，服務(wù)質(zhì)量上存在問題，導(dǎo)致養(yǎng)老消費(fèi)者對政府的工作效率不夠滿意。

三是政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策宣傳不夠到位，政策執(zhí)行力度薄弱。在“您對政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的了解途徑為？”的問題中，約有35%的老人表示對政府的養(yǎng)老政策了解僅僅來自于社區(qū)宣傳，而且還有很大部分的老人表示對政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策完全不知曉，也沒有其他的渠道或途徑來了解政府出臺的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策。這表明政府對于政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的宣傳還不夠廣泛和深入，導(dǎo)致民眾對于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知還不夠。這實(shí)際上給政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的推行帶來了困難。除此之外，我國社會傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的思想觀念根深蒂固，導(dǎo)致社會大眾認(rèn)為養(yǎng)老是個人以及家庭的事情，沒有想過養(yǎng)老也是一項國家大計。因而，絕大多數(shù)民眾沒有將養(yǎng)老與政府聯(lián)系在一起，在養(yǎng)老方面沒有向政府與社會尋求幫助的意識。這導(dǎo)致了政府與老人之間的社會關(guān)系斷裂，從而不利于政府養(yǎng)老政策的推廣和執(zhí)行，政策執(zhí)行力度也大大削弱了。

四、成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金監(jiān)管現(xiàn)狀及問題

成都市財政局、市民政局于2015年聯(lián)合印發(fā)《成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》，提出將政府購買養(yǎng)老服務(wù)所需資金納入財政預(yù)算統(tǒng)籌安排，市財政部門還將通過調(diào)整現(xiàn)有專項資金和福利彩票公益金分配方式，向工作成效好的地方優(yōu)先、重點(diǎn)傾斜。同時，要求各區(qū)（市）縣完善監(jiān)管體系，將政府購買服務(wù)資金納入財政資金績效管理體系，建立健全綜合性評審機(jī)制，對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金使用績效等進(jìn)行考核評價。為規(guī)范和加強(qiáng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)專項資金管理，市財政局、市民政局于2017年聯(lián)合印發(fā)《成都市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)補(bǔ)助資金使用管理實(shí)施細(xì)則》，明確市、縣管理責(zé)任，資金使用范圍和分配的方式等。根據(jù)據(jù)實(shí)原則，由市級財政統(tǒng)籌安排中央補(bǔ)助資金。明確指出機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的資金使用范圍，并制定最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，要求按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，不得擅自擴(kuò)大支出范圍，不得以任何形式擠占、挪用、截留和滯留，不得向發(fā)放對象收取任何管理費(fèi)用。上述文件的出臺對于加強(qiáng)政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金的監(jiān)管起到非常好作用，但在課題調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)依然存在以下問題：

一是資金預(yù)算不足。目前，成都市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步發(fā)展階段，政府對這一領(lǐng)域的了解程度還不夠深入，沒有形成穩(wěn)定的、制度化的預(yù)算安排。為了降低自身經(jīng)營風(fēng)險，以及能更好地促進(jìn)自身發(fā)展，在多數(shù)時候，政府一般會選擇將預(yù)算資金投入到能發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和完善自身運(yùn)營的領(lǐng)域中，而往往不會增加對居家養(yǎng)老服務(wù)的購買資金，這在一定程度上抑制了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

二是資金使用透明度不高。對于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)在事前、事中以及事后的資金去向均未給出明確信息。首先，政府沒有建立健全的公開競爭招標(biāo)機(jī)制，多數(shù)情況下沒有嚴(yán)格執(zhí)行政府購買的相關(guān)程序，廣泛發(fā)布招標(biāo)信息，而是直接指定服務(wù)機(jī)構(gòu)，這大大降低了社會組織之間的競爭性，進(jìn)而會降低提供服務(wù)的質(zhì)量，最終會導(dǎo)致公眾減少對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的信心，這會抑制政府購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。其次，對于承接服務(wù)購買的機(jī)構(gòu)，也并未將資金的使用情況定期定時的公告出來，這使得資金未能用到規(guī)定地方。最后，政府沒有建立完善的評估機(jī)制，用來評價機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的質(zhì)量、效率與效果情況，看其與劃撥資金數(shù)額是否成正比。

三是資金監(jiān)管力度不足。就成都市目前的實(shí)踐來看，在政府購買公共服務(wù)的過程中，財政部門一直充當(dāng)著唯一的監(jiān)管部門，從預(yù)算的編制到執(zhí)行的監(jiān)督再到事后的評估一手包辦。這種單一的制度設(shè)計的監(jiān)管力度顯然不足，缺少獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評估，而是直接由購買者進(jìn)行評價，這就導(dǎo)致了評估流于表面，進(jìn)而大大降低了監(jiān)管力度。

五、成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估模型構(gòu)建

根據(jù)成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀，參考PZB的SERVQUAL理論、ASCI的“顧客滿意度指數(shù)模型”，運(yùn)用層次分析法構(gòu)建適用于成都市的政府購買養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價模型。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金監(jiān)管狀況是影響最終服務(wù)質(zhì)量的重要因素之一，所以將資金監(jiān)管也加入評價模型之中。本文設(shè)計的政府購買養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價模型包括4個維度，14個具體方向。即：

第1個維度資金監(jiān)管狀況包括：（1）監(jiān)管的資金金額是否正確;（2）資金監(jiān)管的人員情況：人數(shù)是否合理且恰當(dāng)、授權(quán)審批是否合理、資金監(jiān)管人員的獨(dú)立性是否能夠得到保障;（3）用于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金的分配是否合理。

第2個維度養(yǎng)老組織狀況包括3個方面，具體為：（1）養(yǎng)老組織的信息化程度：在提供養(yǎng)老服務(wù)時，是否能夠?qū)B(yǎng)老信息信息化并輸入數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行信息管理;（2）養(yǎng)老組織的專業(yè)化程度：養(yǎng)老組織是否有提供養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)，是否有專業(yè)的就職員工;（3）養(yǎng)老組織的公信力：養(yǎng)老組織是否有較好的口碑，即提供的養(yǎng)老服務(wù)是否得到顧客的認(rèn)可。

第3個維度服務(wù)的客觀具體狀況由5個方面構(gòu)成，分別為：（1）服務(wù)的有形性，即養(yǎng)老服務(wù)人員的外形及提供養(yǎng)老服務(wù)過程中所使用的實(shí)際設(shè)施與設(shè)備;（2）服務(wù)的可靠性，即員工能可靠、準(zhǔn)確地履行提供有品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)的承諾;（3）服務(wù)的響應(yīng)性，即養(yǎng)老服務(wù)人員能夠及時地向需要養(yǎng)老服務(wù)的顧客提供服務(wù);（4）服務(wù)的保證性，即養(yǎng)老服務(wù)人員有較完備的知識、禮節(jié)和表達(dá)自信的能力來保證服務(wù)的高質(zhì)量;（5）服務(wù)的人性化，即養(yǎng)老服務(wù)人員能夠?yàn)樾枰B(yǎng)老服務(wù)的顧客提供個性服務(wù)。

第4個維度顧客的滿意程度是根據(jù)“顧客滿意度指數(shù)”來設(shè)計的?！邦櫩蜐M意度指數(shù)”一般包含6個方面，由于顧客的期望、對質(zhì)量的感知以及對價值的感知與模型的第三維度有重疊，所以第4個維度包含剩下的3個方面：（1）顧客的滿意情況，即顧客對服務(wù)的感知與顧客的預(yù)期之間的差距情況;（2）顧客抱怨情況，即顧客對養(yǎng)老服務(wù)人員提供的服務(wù)的投訴情況;（3）顧客忠誠度，即顧客重復(fù)購買養(yǎng)老服務(wù)的可能性。

通過在成都市多地發(fā)放調(diào)查問卷、實(shí)地訪問和在社保局網(wǎng)站查找官方信息等方式對成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效進(jìn)行評價，評價結(jié)果如表1所示。（表1）

在充分調(diào)查和訪問之后，我們運(yùn)用該績效評價量表對成都市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效情況進(jìn)行評價，計算出當(dāng)前成都市的得分為73.5分，高于及格分60分。通過該評價表，我們可以得出成都市在服務(wù)的有形性與響應(yīng)性方面取得較高的得分，但在顧客的滿意程度和養(yǎng)老組織的專業(yè)化方面還有所欠缺。我們相信，在政府的不斷完善和投入后，成都市的政府購買養(yǎng)老服務(wù)會取得更加長足的進(jìn)步。

六、完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)對策建議

一是健全績效評估機(jī)制。健全績效評估機(jī)制需要一個合理科學(xué)的績效評估模型作為評估依據(jù)。根據(jù)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀，構(gòu)建一個基于DEA構(gòu)建的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效率評價體系，應(yīng)用該體系來比較不同行政區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相對服務(wù)效率，計算一定時間內(nèi)政府養(yǎng)老服務(wù)部門的效率得分，將更加合理地對政府養(yǎng)老服務(wù)部門進(jìn)行績效評估。政府還可以根據(jù)構(gòu)建的政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估模型的評估結(jié)果，健全現(xiàn)有的績效評估問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)有力的監(jiān)督是杜絕腐敗的關(guān)鍵，也是健全績效評估機(jī)制的重要內(nèi)容。

二是加強(qiáng)監(jiān)管提升服務(wù)質(zhì)量。參與養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)作為養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，對提高政府購買養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)與提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)的聯(lián)系與溝通，督促企業(yè)提供的養(yǎng)老服務(wù)形式豐富多樣，能夠滿足養(yǎng)老消費(fèi)者日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。其次，養(yǎng)老消費(fèi)者是養(yǎng)老服務(wù)的直接體驗(yàn)者，是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的直接感知者。政府還應(yīng)該切實(shí)解決養(yǎng)老消費(fèi)者在享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中遇到的問題，并注意提高服務(wù)效率。

三是加大政策宣傳力度。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是加強(qiáng)政府購買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策宣傳的重要手段。針對養(yǎng)老政策宣傳不到位的問題，政府可利用目前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，結(jié)合微博、微信等APP平臺進(jìn)一步宣傳養(yǎng)老政策，特別是政府購買養(yǎng)老服務(wù)方面的政策。居委會與村委會是政府連接群眾的一大橋梁，政府可通過居委會與村委會采用派發(fā)政策傳單、粘貼政策海報等方式對政府購買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策進(jìn)行大力宣傳，保證每家每戶都對政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策有所了解，降低信息壁壘，提高群眾對政府的滿意度，打造服務(wù)型、創(chuàng)新性政府形象。

四是加大養(yǎng)老服務(wù)資金預(yù)算。合理有效的資金預(yù)算管理系統(tǒng)是加大政府用于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金預(yù)算的關(guān)鍵。政府可以以往年政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金預(yù)算為基礎(chǔ)，結(jié)合DEA模型對各行政區(qū)域的績效評估結(jié)果、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，建立有效的資金預(yù)算管理系統(tǒng)，適當(dāng)加大用于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金預(yù)算，并向各行政區(qū)合理分配資金，減少資金沉余和不足的現(xiàn)象。

五是采購程序公開透明。針對資金使用渠道不夠公開透明化問題，一方面應(yīng)在政府購買養(yǎng)老服務(wù)途徑上嚴(yán)格遵守采購程序，廣泛發(fā)布招標(biāo)信息，披露最終的招標(biāo)結(jié)果;另一方面政府應(yīng)加強(qiáng)對用于政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金的管理，發(fā)表相關(guān)的規(guī)章制度，確保政府養(yǎng)老服務(wù)部門和提供政府購買養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)公開資金的使用渠道，并要求它們將資金使用信息發(fā)布于官方網(wǎng)站上，方便群眾了解與跟蹤，加強(qiáng)社會力量對資金監(jiān)管力度。

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