焦文成

[提要] 本文以城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新路徑為視角，探討如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。首先，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系的機(jī)遇與挑戰(zhàn);其次，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系存在的問(wèn)題;最后，從社區(qū)管理體制、建立健全社區(qū)多中心合作治理模式等層面提出城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新路徑對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系;機(jī)遇與挑戰(zhàn);問(wèn)題和原因;創(chuàng)新路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年9月23日

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系機(jī)遇與挑戰(zhàn)

社區(qū)是社會(huì)的最基本單元，是人民安心生活的基礎(chǔ)保障，是創(chuàng)新社會(huì)治理模式的基礎(chǔ)平臺(tái)，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石，更是國(guó)家發(fā)展的不竭動(dòng)力。

十九大報(bào)告中明確指出：要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。黨和國(guó)家高度正視，我們正迎接著重大的機(jī)遇;但不可否認(rèn)，在社區(qū)治理難度和模式上，我們又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系存在許多問(wèn)題，有具體工作過(guò)程方面的問(wèn)題，也有工作結(jié)果方面的問(wèn)題;有公共管理的問(wèn)題，也有社區(qū)自治的問(wèn)題;有政府的問(wèn)題，也有市場(chǎng)的問(wèn)題;有公共部門(mén)的問(wèn)題，也有非公共部門(mén)的問(wèn)題;有集體的問(wèn)題，也有個(gè)體的問(wèn)題。盡管存在著這樣那樣的問(wèn)題，我們?nèi)詰?yīng)該本著實(shí)事求是的態(tài)度，對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行不斷地完善和發(fā)展。

（一）社區(qū)管理委員會(huì)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。從十八大以來(lái)，政府正逐步轉(zhuǎn)變職能，具體表現(xiàn)為由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從社會(huì)層面來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點(diǎn)在社區(qū)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府權(quán)利的下放，社區(qū)管理委員會(huì)承擔(dān)了越來(lái)越多的行政負(fù)擔(dān)。而社區(qū)管理委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。政府對(duì)于社區(qū)管理委員會(huì)起到指導(dǎo)作用，社區(qū)管理委員會(huì)協(xié)助政府開(kāi)展工作，政府和社區(qū)管理委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社區(qū)管理委員會(huì)逐步變成政府的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，逐漸失去了社區(qū)的“自治性”。社區(qū)管理委員會(huì)行政化的愈演愈烈，是社區(qū)治理的痛點(diǎn)和難題。

（二）體制轉(zhuǎn)變遺留問(wèn)題顯現(xiàn)。改革開(kāi)放40年的發(fā)展，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變成社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，資源配置也由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。政府包辦一切事務(wù)的情況也隨之消失。但是社會(huì)體制并沒(méi)有隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而完全建立，依然存在社會(huì)體制滯后與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)在來(lái)看，政府依然是社區(qū)服務(wù)、建設(shè)的主體，建設(shè)的規(guī)模、投資的規(guī)模以及發(fā)展的規(guī)模都收到政府的管制。居民需要解決的問(wèn)題和政府實(shí)際解決的問(wèn)題并不不接，有一些居民需要的，政府沒(méi)有解決;有一些居民不需要的，政府幫忙解決了。政府并一定時(shí)時(shí)了解居民的所想所思所慮。導(dǎo)致居民一些最需要、最迫切的問(wèn)題無(wú)法得到解決。

（三）社區(qū)人才嚴(yán)重匱乏。自從改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行以來(lái)，我國(guó)社區(qū)人才呈現(xiàn)嚴(yán)重匱乏的態(tài)勢(shì)，總體人才數(shù)量不足。究其原因主要有兩方面，一方面，現(xiàn)在的大學(xué)生畢業(yè)后不愿意到社區(qū)參加工作，雖然現(xiàn)在政府推出一些鼓勵(lì)措施，提倡大學(xué)生到基層工作，但是大多數(shù)青年人只是將基層作為其以后升職的跳板，并沒(méi)有扎根社區(qū)的決心，這就決定了其工作的態(tài)度和工作的認(rèn)真程度;另一方面，現(xiàn)在的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部主要以中老年人為主，雖然他們懂得本社區(qū)的現(xiàn)狀，但是對(duì)于國(guó)家的新政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)理解不足，已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)治理的需要。當(dāng)前社區(qū)治理不再是以前的那種簡(jiǎn)單模式，隨著改革的深入，對(duì)于社區(qū)治理有了更深刻的要求，新形勢(shì)下經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的高層次文化水平人才是社區(qū)治理的必然要求。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新路徑建議

通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理理論和研究成果，從多中心治理理論視角出發(fā)，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系的上述內(nèi)外部環(huán)境分析，現(xiàn)從以下方面提出其創(chuàng)新路徑建議：

（一）完善社區(qū)管理體制

1、對(duì)街鄉(xiāng)等政府組織的功能進(jìn)行重新定位。規(guī)定街鄉(xiāng)等政府組織要發(fā)揮區(qū)政府派出機(jī)關(guān)“組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理”的職能，發(fā)揮強(qiáng)化綜合管理、監(jiān)督專(zhuān)業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)自治組織的作用，確保街鄉(xiāng)等政府組織把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。

2、進(jìn)一步理順政府和社區(qū)的關(guān)系。確立社區(qū)是群眾性自治組織的定位，政府不直接干預(yù)社區(qū)的自治事務(wù)，樹(shù)立社區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管轄權(quán)，打破舊體制的條塊分割。在舊體制下，政府部門(mén)對(duì)社區(qū)的管理是依靠各自的“條”來(lái)實(shí)現(xiàn)的，“條”與“條”之間缺乏協(xié)調(diào)，很難形成合力。另外，在傳統(tǒng)體制下，單位制的慣性運(yùn)作，單位與社區(qū)存在著“老死不相往來(lái)”的局面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威，難以對(duì)社區(qū)事務(wù)形成統(tǒng)一管理。所以，要進(jìn)一步理順政府和社區(qū)的關(guān)系，減少社區(qū)的行政事務(wù)，賦予社區(qū)更多的權(quán)力。

3、扶持社區(qū)居委會(huì)成長(zhǎng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)剛從村委會(huì)體制轉(zhuǎn)制而來(lái)，有些社區(qū)也剛剛成立不久，因此諸多方面還不太完善。不論是從理論要求還是實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)在發(fā)展過(guò)程中，各級(jí)政府必須給予扶持與幫助。從具體情況來(lái)看，扶持與幫助社區(qū)居委會(huì)成長(zhǎng)的責(zé)任主要由區(qū)政府和街鄉(xiāng)基層政府相關(guān)職能部門(mén)承擔(dān)，主要可以從政策與技術(shù)等方面予以扶持，例如在政策傾斜、制度完善、項(xiàng)目資金申請(qǐng)、場(chǎng)地建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面給予支持。

（二）培育社區(qū)的社會(huì)資本和道德品質(zhì)

1、培育社區(qū)的社會(huì)資本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮下，人際交往之間的情感溝通越來(lái)越少，人們工作的壓力越來(lái)越大，人作為個(gè)體本身所對(duì)于地域歸屬感，情感交流需求，被認(rèn)同被重視等等，這些心理需求越發(fā)迫切。此背景下，社區(qū)的社會(huì)資本對(duì)于滿(mǎn)足人們的這些需求發(fā)揮重要作用。

社區(qū)社會(huì)資本的核心是共享，在此過(guò)程中人們通過(guò)共享彼此的信息，共享彼此的想法，相互交換經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)，互惠互助，來(lái)提高社區(qū)管理的效能，降低社區(qū)管理的成本。社會(huì)資本不但滿(mǎn)足了人們對(duì)于情感歸屬的欲望，也解決了社區(qū)管理的資源匱乏，思想創(chuàng)新枯竭的問(wèn)題，對(duì)于社區(qū)民眾的生活起著及其重要的作用。

為了高效獲得社區(qū)社會(huì)資本，需要有效地恢復(fù)社區(qū)公共服務(wù)功能，積極培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)部公共精神，建立良好的社區(qū)信任體系，提高居民對(duì)于社區(qū)發(fā)展的認(rèn)同感。同時(shí)，社區(qū)精神本身不但是實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的有效途徑，它更強(qiáng)調(diào)在對(duì)于社區(qū)公平，社區(qū)責(zé)任的一種承擔(dān)，對(duì)于社區(qū)道德，社區(qū)服務(wù)的價(jià)值體現(xiàn)。具體包括樂(lè)善好施、尊老愛(ài)幼、助人為樂(lè)等幫助他人的積極思想。

加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本的再造，一定要從社區(qū)公共精神角度出發(fā)，全面宣傳，教育社區(qū)上下努力齊心，營(yíng)造良好氛圍的積極理念，使社區(qū)內(nèi)部的百姓能夠理解、信任社區(qū)管理過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，公正、平等地對(duì)待日常生活每一件事，互助合作、積極創(chuàng)新，形成良好的氛圍，喚起民眾對(duì)公共利益公共價(jià)值和的關(guān)注，弘揚(yáng)互助互愛(ài)和社會(huì)資源共享的中華傳統(tǒng)的美德，從而更好治理社區(qū)。

2、完善道德調(diào)控治理構(gòu)架。（1）成立社區(qū)倫理委員會(huì)。在道德調(diào)控治理框架中應(yīng)引入社區(qū)倫理委員會(huì)，來(lái)填補(bǔ)道德評(píng)判與行為校正之間的空缺，以建構(gòu)一個(gè)嚴(yán)密的治理程序。（2）建立健全信譽(yù)機(jī)制和賞罰機(jī)制。確立一個(gè)有利于維護(hù)社區(qū)正義的賞罰機(jī)制，從根本上激發(fā)業(yè)主的榮辱感，從而實(shí)現(xiàn)抑惡揚(yáng)善、祛邪扶正的目的。例如，可以建立社區(qū)業(yè)主信用檔案、建立有效的賞罰機(jī)制。（3）強(qiáng)道德文化的培育。在完善社區(qū)道德治理框架！配套制度的同時(shí)，還必須營(yíng)造與之匹配的強(qiáng)道德文化，提高業(yè)主的道德意識(shí)。我們可以從以下幾個(gè)方面著手：建立社區(qū)道德規(guī)范宣傳的長(zhǎng)效機(jī)制、突出道德教育主題、加強(qiáng)道德教育的針對(duì)性。

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