謝丹

[提要] 黨的十九大作出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要決策，作為政府基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會治理中扮演著及其重要的角色。本文立足于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中存在的定位不清、服務(wù)缺陷等問題，探討其原因，并對實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變等進(jìn)行路徑探析。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;政府職能

基金項目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（編號：2016BJJ051）;河南省科技發(fā)展計劃項目（軟科學(xué)）（編號：182400410442）

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年9月11日

2018年2月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革。計劃到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。到2050年，要實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的全面目標(biāo)。作為我國政府的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在“上聯(lián)國家、下接農(nóng)村”的地位，承擔(dān)著對鄉(xiāng)村社會事務(wù)進(jìn)行直接管理和提供公共物品與服務(wù)的責(zé)任。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極履其職責(zé)，確保具體政策的有效落實。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變背景

隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已然成為國民經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要組成部分。當(dāng)前，我國社會發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)村社會發(fā)展不充分的突出問題，這就要求農(nóng)村的發(fā)展由增產(chǎn)轉(zhuǎn)向提質(zhì)。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出順應(yīng)了億萬農(nóng)民對美好生活的期待，具有深刻的現(xiàn)實需求，也是中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)發(fā)展的必然要求。作為我國基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接承擔(dān)著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體任務(wù)，代表著國家對農(nóng)村社會進(jìn)行治理。因此，可以說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對我國地方政府職能權(quán)限和責(zé)任的履行提出了更高的要求。長久以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)耕種技術(shù)推廣、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村困難群體救助與幫扶等方面的職能。在實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要積極推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還應(yīng)該統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)為農(nóng)村發(fā)展提供更優(yōu)化的公共物品，合理規(guī)劃好權(quán)力和責(zé)任清單，把自己的角色由“管理者”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”，更好地推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

二、鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題及原因

改革開放以來，我國已經(jīng)實施了六次大的行政體制改革，通過這些改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了較大的成就，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了良好的基礎(chǔ)。但是在諸多因素的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中還存在著缺位、錯位、越位的現(xiàn)象，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)的發(fā)展。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力匱乏、缺乏保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要有完整自主的機(jī)構(gòu)設(shè)置及法定職權(quán)，但在現(xiàn)實中上級政府往往憑借其政治權(quán)威，將本職職責(zé)指派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而對于資金的管理權(quán)力又掌握在垂直的職能管理部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層組織，卻承擔(dān)了很多下移的公共事務(wù)，權(quán)力空間受到侵蝕，很多時候更像是縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。造成了“權(quán)在縣里、錢在線上、責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)容和職責(zé)全部由上級政府公布的責(zé)任書和考核細(xì)則來決定，沒有管理的自主權(quán)。而且在現(xiàn)行的財權(quán)體制下，財力都集中在上級，但事權(quán)缺逐漸地下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著越來越重的公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付和村民的集資。作為上級組織的縣政府也經(jīng)常擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政空間，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加缺乏提高公共事務(wù)管理能力的財力支持。目前，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主要經(jīng)濟(jì)來源，缺乏工商業(yè)稅收，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資金不充分的情況下只能依靠“節(jié)流”來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣降低了公共服務(wù)的支出。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在重農(nóng)業(yè)、輕產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化現(xiàn)象。改革開放之前，我國對農(nóng)村發(fā)展的政策更多的是推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，追求平均主義，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料占有、農(nóng)產(chǎn)品分配的平均。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的唯一推動力，也是實現(xiàn)溫飽的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府緊緊圍繞著農(nóng)業(yè)增收展開工作，更多地強(qiáng)調(diào)管制。實施改革開放之后，我國積極發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，將社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)當(dāng)作首要目標(biāo)，以農(nóng)業(yè)為依托的鄉(xiāng)村為城市的發(fā)展提供生產(chǎn)保障，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到我國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，推動了農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展。部分地區(qū)興辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在一定程度上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，也為政府優(yōu)化服務(wù)提供了物質(zhì)保障，但仍然無法滿足農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需求。因此，僅僅依靠農(nóng)業(yè)作為收入來源，這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法滿足農(nóng)村迅速發(fā)展的要求，距離實現(xiàn)農(nóng)民富裕的目標(biāo)還有距離。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境治理、文化發(fā)展保護(hù)方面職能缺位。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也肩負(fù)著環(huán)境生態(tài)保護(hù)、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的職能。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員對環(huán)境保護(hù)不夠重視、缺乏專業(yè)知識和正確的績效觀等原因，其制定的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃更多是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了環(huán)境保護(hù)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平也不斷提升，對公共服務(wù)的質(zhì)量提出了更高的要求。在層級化的管理模式和上級不科學(xué)的考核機(jī)制影響下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都存在著“唯GDP的政績觀”。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，工業(yè)經(jīng)濟(jì)能夠給地方帶來財政收入和GDP的快速增長。為了引進(jìn)先進(jìn)工業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常降低工業(yè)企業(yè)進(jìn)入的審核標(biāo)準(zhǔn)，最終引進(jìn)了一些污染嚴(yán)重、產(chǎn)能低下的企業(yè)，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境造成了較大的危害。同時，在農(nóng)村文化建設(shè)方面，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重農(nóng)村娛樂休閑場所和體育設(shè)施等的建設(shè)，重硬件、輕軟件，對農(nóng)民文化素養(yǎng)的提升和加強(qiáng)方面存在缺位。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在管制與自治錯位現(xiàn)象。從我國目前的行政體制來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治是一種指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系，但在實際中卻演變成上下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。伴隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，許多農(nóng)村人口涌進(jìn)城市，在城市創(chuàng)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致鄉(xiāng)村精英人才流失。由于村民對選舉權(quán)利的漠視、選舉的不規(guī)范等原因，導(dǎo)致一些被選出來的村委會成員存在年齡偏大、責(zé)任意識不強(qiáng)、治理能力差等問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于壓力只能加大對基層社會事務(wù)的管理幅度，這就削弱了村級自治組織的自治權(quán)，也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的行政成本。

三、鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變途徑

十九大提出以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。當(dāng)前，要想走出職能轉(zhuǎn)變的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先應(yīng)該對自身有合理的定位。按照總要求對自身職能進(jìn)行合理調(diào)整和劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著宏觀引導(dǎo)、環(huán)境治理保護(hù)、文化建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任。

（一）建立清晰明確的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)體系，加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)。在縱向權(quán)力劃分方面，要嚴(yán)格遵守權(quán)責(zé)對等的原則，積極推行權(quán)力清單制度。按照“法無授權(quán)不可為”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承擔(dān)事務(wù)時必須要被賦予相應(yīng)的權(quán)力，上級政府和職能部門不能隨意將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有法定管理權(quán)限的事項指派給基層政府。在權(quán)力清單之外的事項上，要嚴(yán)格落實主體責(zé)任制，不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)過多不屬于自己職責(zé)范圍的任務(wù)，加重基層政府的負(fù)擔(dān)。同時，在橫向權(quán)力劃分方面，要按照大部制改革的整體要求，施行統(tǒng)一、精簡、全面、相對獨(dú)立的模式解決各職能部門分工過細(xì)、職責(zé)交叉重復(fù)等現(xiàn)象給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的多頭領(lǐng)導(dǎo)、無所適從、負(fù)擔(dān)沉重的局面。各職能部門與政府各司其職，杜絕權(quán)力部門向基層政府丟包袱、扔擔(dān)子，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政負(fù)擔(dān)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，依據(jù)自身條件優(yōu)勢，制定本地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，積極探索土地資源流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，既能增加農(nóng)民收入又能維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。因地制宜優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈和特色品牌，多途徑加強(qiáng)金融服務(wù)，吸引優(yōu)秀人才，加強(qiáng)政府組織隊伍建設(shè)。

（二）樹立綠色發(fā)展意識，重視環(huán)境保護(hù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)是實現(xiàn)“生態(tài)宜居”。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，大量產(chǎn)業(yè)和人口涌進(jìn)農(nóng)村，這將會加重鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境壓力。而且在很多地方都存在著重GDP、輕環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象，為了追求短期利益，承接了城市淘汰的重污染企業(yè)，進(jìn)一步加重了農(nóng)村土地、河流和空氣的污染。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該樹立起保護(hù)環(huán)境的意識，把“綠水青山就是金山銀山”的理念貫徹到實際的工作中。積極加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的宣傳和監(jiān)控，鼓勵優(yōu)先發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，避免為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而盲目地招商引資，構(gòu)建綠色生態(tài)系統(tǒng)。從推動三線入地、垃圾集中科學(xué)處理、生態(tài)養(yǎng)殖、規(guī)范使用農(nóng)藥、合理規(guī)劃村莊布局、引導(dǎo)村民自覺樹立保護(hù)環(huán)境的意識等方面提升鄉(xiāng)村居住環(huán)境的質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、地理概況、風(fēng)土人情等制定本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，依托自然優(yōu)勢，積極開發(fā)當(dāng)?shù)靥厣木G色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游項目，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）積極構(gòu)建多元合作治理網(wǎng)絡(luò)，提升社會管理水平。長久以來我國政府一直沿用官僚制機(jī)制，農(nóng)村社會事務(wù)相對單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著絕大部分的管理責(zé)任，是鄉(xiāng)村社會事務(wù)管理的單一主體。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村社會行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了很大變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一治理模式的缺陷日益凸顯，積極構(gòu)建多元合作的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)已成為發(fā)展的必然要求。應(yīng)由市場發(fā)揮作用的就交由市場來對資源配置起主導(dǎo)作用，在社會組織能參與進(jìn)來的事務(wù)就應(yīng)該積極鼓勵社會組織的參與。首先要發(fā)揮自身在鄉(xiāng)村社會治理中的主導(dǎo)作用，包括因地制宜地制定本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)社會治安綜合治理，維護(hù)鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)定社會環(huán)境。其次積極分發(fā)揮社會組織的協(xié)同作用，社會組織可以借助自身的優(yōu)勢彌補(bǔ)政府的失敗，可以反映不同群體的訴求，扮演者“社會減壓閥”的角色，增加政府決策的科學(xué)性和可行性。最后，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要鼓勵民眾的參與，鄉(xiāng)村公民社會的形成依賴于農(nóng)民個體的成長，民眾可以是意見表達(dá)的主體，為鄉(xiāng)村的發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策，增強(qiáng)決策的民主性。因此，政府應(yīng)當(dāng)注重對農(nóng)民的教育，提升村民的文化修養(yǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與社會管理和服務(wù)。總之，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為具體政策的執(zhí)行者、鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供者、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的培育者，應(yīng)積極發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，保障多元合作治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行。

（四）健全績效考核制度，實施有效監(jiān)督?？茖W(xué)合理的績效考核和監(jiān)督體系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力和服務(wù)水平提升的重要保障。過去長期存在著重考核、輕監(jiān)督，考核和監(jiān)督互相混淆的現(xiàn)象，要想改變這一局面，就要對政府進(jìn)行科學(xué)地績效考核和監(jiān)督，以考核促進(jìn)工作績效的提升，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政，杜絕濫用職權(quán)和不作為現(xiàn)象。在實際中，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職能制定科學(xué)的考核內(nèi)容和指標(biāo)體系，取消一些不必要的考核，實現(xiàn)對績效考核的“瘦身”。適度降低招商引資、區(qū)域GDP等經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)權(quán)重，加大對社會服務(wù)、公共物品提供、管理水平、環(huán)境保護(hù)等方面的考核力度。并且要重視對考核結(jié)果的運(yùn)用，依據(jù)考核結(jié)果對政府工作人員進(jìn)行有效激勵和獎懲。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極構(gòu)建權(quán)力責(zé)任清單，重點監(jiān)控核心職能部門和關(guān)鍵崗位，實現(xiàn)責(zé)任到人，使監(jiān)督形成一種常態(tài)機(jī)制。同時，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體和電子技術(shù)的監(jiān)督作用，及時將政府工作的職責(zé)、信息、流程等進(jìn)行公布，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的信息化、公開化。

總之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革和發(fā)展指明了方向，也對基層政府職能轉(zhuǎn)變提出了新希望?；鶎诱畱?yīng)該按照振興戰(zhàn)略的要求，認(rèn)真履行公共服務(wù)、環(huán)境治理等職責(zé)。促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展，擔(dān)負(fù)起實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的歷史使命。

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