孫崢嶸

摘 要：行政事業(yè)單位應(yīng)與時俱進，結(jié)合自身實際，建立健全有效運行的自我約束和監(jiān)督體系，加強內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范單位內(nèi)部及延伸至外部的經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，提升綜合管理水平。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)控管理實踐出發(fā)，分析了目前存在的主要問題，并據(jù)此提出加強單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)控管理制度;財政監(jiān)督

一、 行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度概述

行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度，包含預(yù)算管理、收支管理、 采購建設(shè)管理、資產(chǎn)管理、合同管理及內(nèi)部監(jiān)督管理等方面內(nèi)容，通過對各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程梳理，分析風險管控點，建立健全內(nèi)控管理體系，使內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有助于提高財政資金的使用效率，有力地規(guī)范并促進所在單位、單位管理者及各部門工作人員緊緊圍繞所要實現(xiàn)的目標任務(wù)，按照規(guī)定程序和要求，保證單位各項經(jīng)濟活動合法合規(guī)的順利開展，合理運用有關(guān)資金、資產(chǎn)，投入并滿足各項公共服務(wù)管理職能之所需，在提升本單位綜合管理水平的同時，有效提升社會公眾特別是相關(guān)服務(wù)對象的獲得感、滿意度。確保各項工作依法規(guī)范有序運行，對于確保有效實現(xiàn)單位承擔的公共服務(wù)職能至關(guān)重要。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

1.內(nèi)控制度管理意識不到位

目前，一些單位對構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)工作概念模糊、認識不清，部分單位管理者甚至將這一工作當作上級交辦的一般任務(wù)，沒有意識到該體系建設(shè)的重要性、必要性，沒有認識到內(nèi)部控制制度的建設(shè)對于各項工作的規(guī)范有序運行，實現(xiàn)權(quán)責明晰、監(jiān)督有力，及時防范化解各類風險的實際意義，甚至認為該項制度建設(shè)對于單位管理者和相關(guān)人員是增加負擔，客觀上存在消極應(yīng)付和懈怠情緒。

2.預(yù)算管理制度不健全

在預(yù)算管理制度方面，主要問題在于預(yù)算編制工作雖然有要求、有分工，但權(quán)責不對應(yīng)、過程不合理。具體安排時要求職能部門編報的工作計劃及預(yù)算需求，由財務(wù)部門負責細化測算。但在實際工作中，財務(wù)部門并不參與職能部門的具體業(yè)務(wù)，其對各部門預(yù)算進行的所謂“詳細測算”其實比較空泛，容易出現(xiàn)測算時的內(nèi)容表述與實際業(yè)務(wù)不匹配，相關(guān)標準不能用于指導(dǎo)職能部門的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算安排與執(zhí)行之間存在差異性甚至出現(xiàn)“圓鑿方枘”“南轅北轍”的現(xiàn)象，并易引發(fā)重大財務(wù)風險。

3.收支業(yè)務(wù)管理制缺乏執(zhí)行力

很多行政事業(yè)單位在財務(wù)部門工作規(guī)范中，對收入業(yè)務(wù)、收費許可、收支兩條線、政府采購、票據(jù)印鑒管理、各類詳細的支出規(guī)范等要求頗詳，但對其他職能部門在收支業(yè)務(wù)上的權(quán)責義務(wù)多付闕如或語焉不詳。單位部門負責人經(jīng)常有“收支業(yè)務(wù)管理規(guī)范是財務(wù)部門的事”的認知，出了問題時將自己置身事外。

4.采購和建設(shè)項目管理制度的參與度不高

在建立健全方面，主要存在需求部門對采購、建設(shè)項目行進中的參與度不高，各類驗收環(huán)節(jié)管理制度設(shè)計不合理的問題。行政事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)需要進行各類采購（包括貨物、服務(wù)與工程），自行或委托其他單位進行建造、安裝活動。一些單位的需求部門在采購、建設(shè)立項初期參與度較高，進入采購、建設(shè)環(huán)節(jié)就不再介入，驗收工作也不參與，直到辦理接收時才發(fā)現(xiàn)采購、建設(shè)的結(jié)果和自身需求有偏差，甚至大相徑庭造成浪費。

5.資產(chǎn)管理不受重視

資產(chǎn)管理包括貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等。在以往整體政府投入規(guī)模較小的年代，對資產(chǎn)管理工作大多沒有足夠的措施手段。近年來，財政部門出臺了國庫集中支付、單一賬戶管理、非稅收入賬戶管理等一系列措施，促使行政事業(yè)單位加強了對貨幣資金的管理，但對固定資產(chǎn)和對外投資方面的管理措施仍然薄弱，不僅會造成資產(chǎn)利用率不足等各種浪費，也極易導(dǎo)致在國有資產(chǎn)流失方面留下諸多隱患。

6.合同業(yè)務(wù)管理不到位

一些單位對合同訂立業(yè)務(wù)不熟悉，更談不上建立具體有效的管理措施。簽立合同的過程中，對己方經(jīng)辦人簽訂合同的權(quán)限沒有明確的規(guī)定，對對方經(jīng)辦人是否具備簽訂合同的資格沒有充分調(diào)查，合同談判過程粗略，對重要事項沒有充分論證，擬定的文本表述不規(guī)范，合同審核不嚴謹，造成履行合同過程中諸多扯皮，出現(xiàn)矛盾糾紛。合同業(yè)務(wù)管理制度的不健全，易導(dǎo)致單位經(jīng)濟利益受損，甚至涉違法違規(guī)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)往來。

7.單位內(nèi)部監(jiān)督和自我評價制度不完善

單位內(nèi)部監(jiān)督和自我評價制度不健全，出現(xiàn)問題不能及時發(fā)現(xiàn)、及時改進完善，以至一些小問題逐漸積累演變成大問題，在單位運行的某個時點、某個方面出現(xiàn)“黑天鵝”“灰犀?！笔录枰冻龊艽蟠鷥r應(yīng)對解決。同時，制度不健全也為可能的違規(guī)行為提供了溫床。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控優(yōu)化對策

1.樹立正確的內(nèi)控管理意識

行政事業(yè)單位管理層應(yīng)充分理解內(nèi)部控制建設(shè)工作的極端重要性，引導(dǎo)全體職能部門及人員明晰合理完善的制度體系對合理界定權(quán)責，避免工作中的推諉扯皮，降低財務(wù)風險、法律風險，提高單位工作效率的重要性，鼓勵全體人員積極參與內(nèi)部控制建設(shè)。在此基礎(chǔ)上建立健全組織架構(gòu)，合理劃分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，全面設(shè)置管理崗位，細化各崗位權(quán)責，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保每一項業(yè)務(wù)流程都包含決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。

2.健全合理分工，權(quán)責清晰的預(yù)算管理制度

明確預(yù)算工作整體由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組、各職能部門、財務(wù)部門分工合作完成。預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)由單位主要管理者、職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門管理者組成，對預(yù)算工作進行部署，提出編制要求，除了對常規(guī)預(yù)算進行審核外，還應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行過程中進行監(jiān)督，對需要調(diào)整的預(yù)算進行協(xié)調(diào)、審批，定期組織審計核查。各職能部門是單位項目預(yù)算編制和使用主體，在提出預(yù)算申請時須重點注意，預(yù)算要在本部門來年工作計劃中進行安排，申請報告中應(yīng)闡明立項依據(jù)及項目必要性、可行性，并敘述詳細測算過程及執(zhí)行規(guī)劃。而財務(wù)部門應(yīng)清晰掌握相關(guān)政策法規(guī)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)詳細審核各職能部門提出的預(yù)算申請測算依據(jù)是否符合規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)對照執(zhí)行，降低風險。還應(yīng)根據(jù)以往預(yù)算執(zhí)行情況，向預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組提出建議。

3.完善收支過程管理制度

首先，必須實現(xiàn)歸口管理，統(tǒng)一由財務(wù)部門負責收支業(yè)務(wù)，避免職能部門因政策規(guī)定不清隨意收支而形成“體外循環(huán)”“小金庫”等違規(guī)行為。

其次，財務(wù)部門在建立運行收支過程管理制度時，應(yīng)將收付款、會計核算等不相容崗位進行分離，形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。在收入管理方面，應(yīng)注意遵守各項政策法規(guī)，合法合規(guī)設(shè)立和使用銀行賬戶，該收的及時準確收入相應(yīng)賬戶，該上繳國庫或財稅部門的及時上交，沒有許可的收費堅決不得收取。在支出管理方面，應(yīng)建立項目申請、審核批準、項目執(zhí)行、審核報銷工作流程，利用事前審批控制、事后審核控制，將支出項目限定在政策法規(guī)范圍和預(yù)算范圍內(nèi)。

4.健全采購和建設(shè)項目制度

采購業(yè)務(wù)應(yīng)由資產(chǎn)管理部門歸口管理，統(tǒng)一采購，采購事項包括貨物、服務(wù)和工程。資產(chǎn)管理部門應(yīng)熟悉掌握相關(guān)采購政策，依法依規(guī)選擇采購方式，并對采購過程跟進控制。

建設(shè)項目業(yè)務(wù)應(yīng)歸口到基建部門或辦公室，充分論證項目的必要性和可行性，對立項設(shè)計、招投標、合同簽立、項目調(diào)整、竣工驗收、價款結(jié)算、資產(chǎn)移交等工作環(huán)節(jié)進行過程管理，編制詳細預(yù)算，嚴格遵守招投標規(guī)定及程序，加強建設(shè)過程中對質(zhì)量和進度的管控，對已竣工項目要及時驗收，及時移交資產(chǎn)管理部門，納入資產(chǎn)管理體系。建設(shè)項目中涉及采購業(yè)務(wù)的，基建部門（辦公室）應(yīng)向資產(chǎn)管理部門提交采購申請，由資產(chǎn)管理部門負責統(tǒng)一采購。

采購、建設(shè)項目執(zhí)行過程中，面對采購選擇、招投標選擇之類事項時，需求部門負責根據(jù)需要進行選擇，采購、建設(shè)部門則負責提醒和保證需求部門的選擇在政策法規(guī)允許的范圍之內(nèi)。面對各類驗收工作，需求部門應(yīng)和采購、建設(shè)部門依職能共同完成。

5.加強單位資產(chǎn)管理制度

明確資產(chǎn)管理責任方（包括資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組、資產(chǎn)管理科室（員）、財務(wù)部門）相應(yīng)職責，由專門人員負責固定資產(chǎn)購置、出入庫記錄、維修保管、清理報廢等日常工作，單位還應(yīng)成立固定資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織對固定資產(chǎn)進行清核，保證賬實相符并使之得到有效利用。同時，還應(yīng)注意單位對無形資產(chǎn)的管理，對包括單位名稱（冠名權(quán)）授權(quán)使用、相關(guān)合作及所擁有的各類知識產(chǎn)權(quán)等進行評估，使其得到有效保護，價值得到充分合理的利用。

6.通過合同管理制度規(guī)范單位經(jīng)濟活動

合同業(yè)務(wù)應(yīng)由單位辦公室或合同管理部門歸口管理，建立健全合同業(yè)務(wù)辦理的程序和規(guī)范，合同法律顧問參與重大項目的合同起草、談判、審查和訂立，對各類合同文件進行登記歸檔，參與或組織因合同糾紛而引起的調(diào)解訴訟等法律活動。各職能部門作為具體經(jīng)濟活動主體，應(yīng)根據(jù)辦公室或合同管理部門要求，在其職能范圍內(nèi)申請辦理合同業(yè)務(wù)的資格和權(quán)限，充分核查了解對方單位主體資格和資信情況，明確對方合同簽訂人是否具備代表其單位簽訂合同的資格，認真審查合同內(nèi)容，積極負責談判商定，確保合同在相關(guān)政策法規(guī)約束中順利履行。

7.完善內(nèi)部監(jiān)督和自我評價制度

單位應(yīng)有計劃有組織地從單位管理層面和業(yè)務(wù)層面著手，依據(jù)各項制度的管控點要求，制定內(nèi)部監(jiān)督審查計劃，聘請會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)一起對單位內(nèi)部各部門工作進行審計、評價，及時與相關(guān)部門溝通反饋，就存在的問題提出改進意見并督促落實。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）